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Última revisión
19/09/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 258/2018 de 10 de Julio de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Julio de 2019
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SANCHEZ CORDERO, ALICIA
Núm. Cendoj: 28079230052019100455
Núm. Ecli: ES:AN:2019:3146
Núm. Roj: SAN 3146:2019
Encabezamiento
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES
Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA
Madrid, a diez de julio de dos mil diecinueve.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso-administrativo número 258/2018 promovido por
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado.
Es Ponente la Ilma. Sra. Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO Magistrada de la Sección.
Antecedentes
Tramitado el oportuno expediente, con dictamen evaluador del INSS, por resolución de 27 de abril de 2018, de la Directora General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, actuando por delegación del Ministro del Interior, se estimó la solicitud de indemnización, reconociendo 3.435,34 euros por daños personales e incapacidad temporal.
Dado traslado al Abogado del estado para que contestara la demanda, así lo hizo en un escrito en el que, tras consignar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando 'dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa imposición de costas a la parte recurrente'
Fundamentos
La resolución indemnizatoria razona que ya fue indemnizada por estrés postraumático, con la valoración de 2 puntos, al amparo de la Ley 29/2011, y que el dictamen evaluador emitido por el INSS, el 27 de septiembre de 2017, le reconoce 4 puntos (por estrés postraumático, acufenos e hipoacusia) y 90 días en situación de incapacidad temporal, que calcula del siguiente modo: 3.779,98 euros por los 4 puntos, conforme al baremo de la Ley 39/2015 al que remite la Tabla II de la Ley 29/2011; 1588,50 euros por 90 días de incapacidad temporal conforme a IPREM de 1988; menos 1.933,14 euros ya reconocidos en resolución ministerial de 10 de noviembre de 2015; lo que supone un total de 3435,34 euros en que se estima la indemnización.
La demandante solicita ser indemnizada por incapacidad permanente que entiende reconocido por silencio positivo, al haber quedado acreditado que padece un gran agravamiento de las patologías de índole psíquica consecuencia del atentado terrorista sufrido el día 14 de marzo de 1988, y de conformidad con el art. 18 de dicha Ley, tiene derecho a las indemnizaciones correspondientes por incapacidad total del Anexo I de la Ley 29/11 o subsidiariamente por incapacidad permanente parcial, con el periodo de incapacidad temporal, más los intereses legales.
El Abogado del Estado contesta que la parte demandante no discute la fundamentación jurídica de la resolución recurrida, que el informe del INSS no queda desvirtuado por la prueba de contrario, negando el silencio positivo al estar suspendido el expediente por la emisión del informe médico y por ser la resolución estimatoria del agravamiento solicitado, sin solicitar cantidad alguna.
El artículo 28.6 de la Ley 29/2011 , dispone 'El plazo máximo para la resolución del procedimiento es de 12 meses, entendiéndose estimada la petición en caso de haber transcurrido el citado plazo sin haberse dictado resolución expresa'.
A estos efectos, consta que la solicitud de indemnización tuvo entrada en el registro del órgano competente para la tramitación el 19 de octubre de 2016, así como que la resolución se dictó el 27 de abril de 2018, y se notificó el 14 de mayo de 2018.
Conforme al artículo 51.2 del Real Decreto 671/2013 , por el que se aprueba el reglamento de la Ley 29/2011, los procedimientos se ajustarán a lo dispuesto en este título y, en lo no previsto, a las previsiones generales contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, [en la actualidad Ley 39/2015], y en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y en la normativa de desarrollo de las anteriores.
Es de aplicación, por tanto, lo dispuesto en el artículo 52 del citado reglamento, que establece una norma específica sobre suspensión del procedimiento. El transcurso del plazo máximo legalmente previsto para resolver el procedimiento y notificar la resolución, se podrá suspender en los siguientes casos: ' [...] b) Cuando deban realizarse, por cualquiera de los tribunales médicos a los que se refiere el artículo 11 del presente reglamento, las evaluaciones médicas de las lesiones sufridas por los interesados, por el tiempo que medie entre la petición de examen y valoración al tribunal médico correspondiente, que deberá comunicarse al interesado, y la recepción del acta médica por el órgano instructor.'
Es cierto, como se advierte en la contestación a la demanda y reconoce el recurrente, que el 13 de enero de 2017 se suspendió el plazo para resolver el procedimiento y notificar la resolución hasta la emisión por el Equipo de Valoración de Incapacidades de la Dirección Provincial del INSS en Madrid de dictamen evaluador definitivo. Se comunicó la suspensión a la interesada el 20 de enero de 2017, se emitió el dictamen evaluador el 27 de septiembre de 2017, y tuvo entrada en el Ministerio del Interior el 10 de noviembre de 2017.
De ello se desprende que el procedimiento estuvo suspendido durante 9 meses por lo que, restado dicho tiempo al transcurrido entre la entrada de la solicitud en el órgano instructor y la notificación de la resolución a la interesada, no habían transcurrido los doce meses de plazo para que operara el silencio administrativo positivo.
A ello debe añadirse que la solicitud de la interesada, formalizada conforme al modelo de solicitud de daños personales, del anexo del Reglamento, como dice el Abogado del Estado, pedía indemnización por agravación de las lesiones reconocidas, y la resolución es estimatoria de la solicitud. La discrepancia de la demandante sobre la gravedad de sus patologías no impide considerar que la resolución expresa no es contraria al sentido del silencio.
En todo caso, esta Sección mantiene que los efectos que comporta la vía del silencio positivo tienen como límite lo establecido en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 , artículo 47.1.f) de la ley 39/2015 , que considera nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
En efecto, como ha razonado esta Sección con anterioridad (sentencias de 25 de marzo de 2015 - recurso 259/2012-, de 13 de enero - recurso 337/2014 - y de 1 de junio de 2016 - recurso 249/2015 - o de 7 de diciembre de 2017 - recurso 247/2015 -) la regulación del silencio administrativo en la Ley 30/1992 se dirige directamente a la Administración, siendo la función de este órgano judicial la de controlar la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106.1 de la Constitución ), con sometimiento únicamente al imperio de la ley ( artículo 117.1 de la misma Constitución ), sin que incumba a los tribunales de lo contencioso-administrativo sustituir a la Administración que controlan. Si el Tribunal, tras verificar y declarar el incumplimiento de las reglas sobre el silencio administrativo positivo, con la consecuencia anulatoria subsiguiente, reconoce sin más en su plenitud el derecho contenido en la solicitud presentada ante la Administración, queda impedida aquella vía administrativa de revisión, pues no se estaría ante la revisión de un acto de la Administración, sino de una sentencia judicial. En suma, un órgano judicial no puede, al amparo del silencio administrativo positivo y de la vulneración de sus reglas por la Administración, reconocer un derecho que carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, es decir, consagrar una palmaria vulneración del ordenamiento jurídico. Además, conforme a la sentencia de 28 de junio de 2004, del Tribunal Supremo, Sección Sexta (recurso 573/2000 ) 'la teoría del silencio positivo no implica de ningún modo que su consecuencia permanente, aun en el caso de que hayan transcurrido los plazos legalmente previstos, sea la de reconocer incólume y sin objeción alguna la petición formulada por el administrado, sino que además ha de constar el requisito sustancial de que el contenido de la petición sea acorde con el ordenamiento, de forma que de ningún modo cabe obtener por vía de silencio lo que no fuese pertinente con arreglo a derecho'.
Se hace necesario realizar unas indicaciones previas, en el sentido que, como ha declarado esta Sección en pronunciamientos anteriores (por todos, sentencia de 12 de septiembre de 2018, recaída en los recursos acumulados 632/2916 y 74/2017) y de 10 de abril de 2019 (recurso 865/2017), las sucesivas normas de carácter social que se han ocupado de proporcionar una protección a las víctimas del terrorismo, en ningún caso constituyen un supuesto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, ni de cualquiera de los poderes públicos, pues tienen un fundamento y una finalidad distinta, así como diferentes son también los requisitos para obtener las ayudas e indemnizaciones en uno y en otro supuesto.
Las ayudas a las víctimas del terrorismo se basan en la idea de solidaridad ante el sacrificio que han tenido que hacer como consecuencia de la actuación de personas o personas integradas en organizaciones o grupos criminales que persiguen subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública.
Así, desde el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana y el Real Decreto 484/1982, de 5 de marzo, que le desarrolló, hasta la vigente Ley 29/2011, ninguna de las normas que establecen ayudas a víctimas del terrorismo equipara su régimen con el resarcimiento por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ni otorga una reparación integral del daño causado por actos terroristas.
De ello se sigue, entre otras cosas, que, aunque las ayudas a las víctimas del terrorismo puedan perseguir como objetivo final la reparación integral del daño, nada impide que este principio de reparación integral, propio de la institución de la responsabilidad patrimonial, quede limitado por el mismo legislador que establece el régimen de derechos y prestaciones. Así, la propia Ley 29/2011 dice en su preámbulo que ''memoria, dignidad, justicia y verdad son las ideas fuerza que fundamentan el dispositivo normativo recogido en la presente Ley buscando en última instancia la reparación integral de la víctima' -adviértase que menciona la reparación integral 'de la víctima', no 'del daño', pero delimitando su objeto estableciendo 'un marco de indemnizaciones, ayudas, prestaciones, garantías y condecoraciones con la finalidad de reconocer y atenuar, en la medida de lo posible, las consecuencias de la acción terrorista en las víctimas y en sus familiar o en las personas que hayan sufrido daños como consecuencia de la acción terrorista' (artículo 1), fijando unos límites cuantitativos incluso para las cantidades a abonar por el Estado en concepto de responsabilidad civil fijada en sentencia (artículo 20.4), además de para las indemnizaciones por daños físicos y psicofísicos, así como por lesiones permanentes no invalidantes, por incapacidad temporal y por secuestro (artículos 17 a 19, en relación con el anexo I).
En este caso, el informe médico evaluador emitido por la asesoría médica de la Dirección General de Apoyo a Víctimas de Terrorismo, el 14 de abril de 2015, reconoció a la interesada 2 puntos por estrés postraumático. El dictamen evaluador del EVI, de 27 de septiembre de 2017, valora como patologías, además del estrés postraumático, que podría considerarse resuelto, un trauma acústico con hipoacusia neurosensorial leve y acufenos, lesiones permanentes no invalidantes, que valora, respectivamente, en 1 punto+2 puntos+1 punto.
Contemplan el artículo 28 de la Ley 29/2011 y el artículo 49 del Reglamento, que si como consecuencia directa de las lesiones se produjese un agravamiento de secuelas en lesiones sufridas como consecuencia del acto terrorista, se abrirá de nuevo el plazo de un año para solicitar la diferencia cuantitativa que proceda. Esto es, el agravamiento permite solicitar la diferencia indemnizatoria entre lo recibido y la cuantía correspondiente a las lesiones agravadas, pero no amplia, indefinidamente, la solicitud inicial por los daños diagnosticados años antes ' sentencias de esta Sección de 29 de noviembre de 2017 (recurso 557/2016 ) y 13 de septiembre de 2017 (recurso 377/2016 )'.
La recurrente aceptó el diagnóstico y la indemnización por la Ley 29/2011. El agravamiento de las lesiones se solicita al amparo del certificado del grado de discapacidad de la Consejería de Política Social de la Junta de Andalucía. El grado de limitación de la actividad que establece es del 31%, al que añade un 6% por factores sociales. El diagnóstico incluye: hipoacusia leve; desprendimiento de retina de origen traumático; tumor benigno óseo; y trastorno por estrés postraumático.
Resulta claro que el trastorno psiquiátrico estaba ya diagnosticado por la asesoría médica, y reconocida la indemnización por lesiones no invalidantes. El informe del EVI ha reconocido también la hipoacusia leve. La lesión traumática de desprendimiento de retina es muy posterior al atentado, así como el condroma en fémur izquierdo, de origen tumoral, ambas ajenas al atentado terrorista.
El dictamen pericial adjuntado a la demanda emitido por la Dra. Laura , médico especialista en psiquiatría, detalla los padecimientos psíquicos del interesado y concluye que presenta trastorno de estrés postraumático con origen en el atentado terrorista, extremos que, según se ha dicho, no han sido negados por el órgano técnico de la Administración. En el propio dictamen se admite la coexistencia de enfermedades generadoras de una incapacidad, no siendo, por tanto, la derivada del atentado la única causante de tal consecuencia.
La calificación del grado de minusvalía por el órgano autonómico, no constituye un elemento a tener en cuenta para determinar el grado de incapacidad del Anexo I de la Ley de indemnización a las víctimas del terrorismo, sino para concretar, en su caso, los derechos pasivos correspondientes.
Resulta, por tanto, que el daño psicológico estaba perfectamente determinado desde hace bastante tiempo, las lesiones han sido indemnizadas, y no consta diagnosticado agravamiento de las secuelas en los términos normativamente exigidos.
Fallo
Con expresa imposición de costas a la parte demandante.
Así se acuerda, pronuncia y firma.