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21/01/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 357/2017 de 10 de Diciembre de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Diciembre de 2020
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SANCHEZ CORDERO, MARIA ALICIA
Núm. Cendoj: 28079230052020100602
Núm. Ecli: ES:AN:2020:3871
Núm. Roj: SAN 3871:2020
Encabezamiento
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES
Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Madrid, a diez de diciembre de dos mil veinte.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso administrativo número, 357/2017 interpuesto por
Ha sido parte, la Administración General del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada
Antecedentes
1. Ante el problema generado en relación con el servicio de depósito judicial de bienes que permanecían en las instalaciones de varias empresas depositarías en la Comarca del Campo de Gibraltar, provincia de Cádiz, y sobre cuyo destino no resolvían los órganos judiciales, se incoo el expedientes gubernativo 1/2006 por el Juzgado de Primera Instancia nº 3 de Algeciras y, posteriormente el expediente gubernativo 2/2007, por la Audiencia Provincial de Cádiz- en el que se incluyó lo actuado en el anterior que se archivó- al objeto de peritación de los bienes judicialmente depositados que carecían de valor o resultaba antieconómica su conservación y la posterior destrucción autorizada de aquellos efectos.
2. La empresa VILLALOBOS AGENCIA DE SERVICIOS Y ASISTENCIA, SL, formuló el 1 de octubre de 2009 reclamación ante la Junta de Andalucía exigiendo el pago de la deuda derivada del expediente gubernativo 2/2007 -que incluía bienes con entrada hasta 31 de diciembre 2006-.
Frente a la desestimación por silencio administrativo, interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Sevilla, que fue tramitado por su Sección Primera (procedimiento ordinario 557/12) y que fue parcialmente estimado por sentencia de 23 de octubre de 2013 (recurso 319/2017). La sentencia afirma que la deuda existe, pero que es prácticamente imposible documentar de forma individual los gastos originados por los depósitos, y que la carga de la ausencia de prueba debe soportarla limitadamente también la Administración que ha demostrado una actitud pasiva durante años, no solo la actora. El cálculo de la indemnización se hace sobre un criterio equitativo, un cálculo aproximado sobre una muestra aleatoria, más el 6%, porcentaje utilizado en la legislación contractual.
La parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «
La sentencia fue confirmada por el Tribunal Supremo mediante sentencia de 14 de octubre de 2015 (casación 475/2014).
3. El 10 de mayo de 2016, VILLALOBOS AGENCIA DE SERVICIOS Y ASISTENCIA, SL, presentó reclamaciones de responsabilidad patrimonial por el anormal funcionamiento de las Administraciones Públicas que intervinieron, directa o indirectamente, en los expedientes gubernativos 1/2006 y 2/2007, en concreto: (i) Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia, (ii) Secretaría General Técnica del Ministerio de Interior, y (iii) Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía.
La interesada entendió que se daba un supuesto de responsabilidad concurrente de las tres Administraciones Públicas implicadas.
4. La última de las reclamaciones fue desestimada por resolución de 4 de noviembre de 2016, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía, y el recurso de reposición por resolución de 23 de marzo de 2017.
5. Respecto a la reclamación ante el Ministerio de Justicia, se interpuso recurso contencioso administrativo frente al silencio negativo, que se tramita en la Sección Tercera de esta Audiencia Nacional, en el procedimiento ordinario número 416/2017. Posteriormente, recayó resolución expresa desestimatoria de 24 de mayo de 2018 de la Secretaría de Estado de Justicia del Ministerio de Justicia, frente a la que se amplió el recurso.
6. La desestimación por silencio administrativo de la reclamación frente al Ministerio del Interior es el objeto del presente recurso contencioso-administrativo.
Tras ello, quedaron conclusas las actuaciones. Se señaló para votación y fallo el 9 de diciembre de 2020, en que ha tenido lugar.
Fundamentos
El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 10 de mayo de 2016 frente al Ministerio del Interior, «
En dicha reclamación previa a la vía judicial se vincula el daño a la imposibilidad de cobrar los servicios por depósitos judiciales en relación al expediente gubernativo 2/2007 de la Audiencia Provincial de Cádiz, que se cuantifica en el 77,5% de lo reclamado en el recurso contencioso-administrativo ante el TSJ de Andalucía, puesto que sólo reconoció el 22,5% del total. Considera la empresa reclamante la existencia de una relación causal entre el daño causado y la Administración de Justicia, por la descoordinación administrativa entre la autoridad judicial que incoó los expedientes gubernativos, y la Junta de Andalucía ante las exigencias para proceder al pago. La responsabilidad del Ministerio del Interior la considera solidaria y por ello reclama «
En la demanda se insiste en que la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por VILLALOBOS ante el Ministerio de Interior es idéntica a las presentadas ante el Ministerio de Justicia y ante la Junta de Andalucía, razón por la que ha solicitado en varias ocasiones la acumulación de sus pretensiones frente a las «tres» Administraciones Públicas (sic). Ello impide, se explica, que el presente escrito de demanda se circunscriba únicamente a la actuación del Ministerio de Interior.
La pretensión de declaración de responsabilidad patrimonial precisa que se pretende una indemnización por el mal funcionamiento de las Administraciones Públicas implicadas en la gestión del servicio de depósito de efectos judiciales durante la tramitación de los expedientes gubernativos 1/2006 y 2/2007, según se desprende de los hechos que se declaran probados en la citada sentencia del TSJA, bien por todos a la vez, en su cuota de responsabilidad, o bien:
(i) por la Administración de Justicia, por acordar un mecanismo de resolución de conflictos -los expedientes gubernativos 1/2006 y 2/2007- sin sentar las bases adecuadas para su tramitación, es decir, los requisitos necesarios para determinar qué bienes se incluyen en el expediente.
(ii) por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado por depositar bienes no vinculados a actuaciones judiciales o, en su caso, por depositarlos en las instalaciones de la recurrente sin dejar constancia fehaciente del carácter judicial de los mismos.
(ii) por parte de la Junta de Andalucía (i) por admitir la inclusión de bienes en el expediente gubernativo y modificar los criterios de inclusión a lo largo del proceso sin hacérselo saber a las prestadoras del servicio, o (ii) sencillamente, por proporcionar listados de bienes sin la certeza de que tenían carácter judicial y, aun así, apoyar el expediente gubernativo con medios personales y materiales.
Tras un examen detallado de los antecedentes del sistema de depósitos de los bienes y la transferencia a la Junta de Andalucía de las funciones del Estado en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, a la Instrucción de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública, de 25 de abril 2002 «
La demandante mantiene la responsabilidad patrimonial concurrente del Ministerio de Justicia, Ministerio de Interior y Junta de Andalucía, si bien considera que, en primer lugar, la responsabilidad por el daño económico causado debe imputarse a la Administración General del Estado y, concretamente, al Ministerio de Justicia, en el que se integran los Jueces y Secretarios Judiciales encargados del ejercicio de la función jurisdiccional y, en lo que respecta al caso que nos ocupa, a las autoridades judiciales que propusieron y aprobaron el expediente gubernativo 2/2007 (y 1/2006), concurriendo la responsabilidad de la Administración autonómica En último término, cabría imputar la responsabilidad patrimonial al Ministerio de Interior, partiendo de la premisa de que todos los bienes fueron depositados en las instalaciones de las empresas depositarias por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, tal y como reconoce la Sentencia del TSJA y el propio Ministerio del Interior en el Informe de 22 de noviembre de 2018 de la Unidad de Coordinación Operativa Territorial de la Jefatura Superior Occidental de la Dirección General de la Policía, y, añade, sin tomar las precauciones necesarias para asegurar el carácter judicial de los mismos y su vinculación a procedimientos penales concretos.
Tras rebatir los argumentos dados por el Ministerio de Justicia -error judicial- y por la Junta de Andalucía -cosa juzgada- para rechazar las reclamaciones formuladas frente a las mismas, discute el citado informe de 22 de noviembre de 2018 de la Dirección General de la Policía, emitido en este expediente de responsabilidad patrimonial, por justificar el carácter judicial de los bienes incluidos en el expediente gubernativo, planteamiento que entiende resulta absolutamente contrario a la postura mantenida por la Junta de Andalucía en el procedimiento ordinario 557/2012 ante el TSJA. Sostiene que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad actúan en ejercicio de sus competencias y por orden de la autoridad judicial.
Finaliza reiterando los argumentos de la reclamación patrimonial sobre el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos para que surja la responsabilidad patrimonial, que reclama por el total, en este recurso, al Ministerio del Interior.
A continuación alega la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado al no plantearse discrepancia alguna sobre el hecho de que es la Junta de Andalucía la Administración competente para asumir el pago de los gastos originados por los depósitos judiciales ordenados por los órganos jurisdiccionales radicados en dicha Comunidad Autónoma, con cita de la sentencia de esta Sala de 27 de noviembre de 2008, Sección Tercera (recurso 237/2007, que así lo establece. También la propia sentencia del TSJA, de 21 de octubre de 2013, (recurso 557/2012), considera responsable a la Administración autonómica.
Aduce la Abogada del Estado que no puede pretenderse intentar cobrar ahora, por la vía del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, o de los servicios públicos, lo que el recurrente no pudo cobrar de su deudor en vía judicial por un problema de prueba, siendo que la carga de la prueba pesaba sobre el recurrente. Tampoco acredita el supuesto daño sufrido, habida cuenta que la Sala de Instancia consideró la indemnización reconocida en su momento como
Tras hacer referencia al dictamen del Consejo de Estado y al informe del CGPJ emitidos en relación a la reclamación dirigida por la recurrente frente al Ministerio de Justicia, considera que no queda acreditado, en ningún momento, el funcionamiento anormal de la Administración General del Estado, ni en lo que se refiere a los depósitos judiciales de vehículos en el Campo de Gibraltar, ni en la instrucción del expediente gubernativo 2/2007. En concreto, en ninguna de las sentencias mencionadas se señala que la prueba del importe exacto de la deuda sea imposible de obtener o que la falta de dicha prueba se deba a la actitud negligente de los órganos jurisdiccionales o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que en su momento acordaron los depósitos judiciales o a la formación del expediente gubernativo de continua referencia, sino a la falta de prueba de la sociedad recurrente, si bien reconocen que la actitud negligente de la Junta de Andalucía contribuyó a la creación del problema.
En lo que respecta a la pretendida responsabilidad del Ministerio del Interior, como indica el Informe de la Unidad de Coordinación Operativa Territorial de la Jefatura Superior de Andalucía Occidental, no hay constancia de que se ingresaran en los depósitos judiciales efectos que no tuvieran la naturaleza de efectos judiciales. En última instancia, la Policía Nacional es tan solo 'usuaria' de tales depósitos, dado que se limita a presentar los efectos ocupados junto con la documentación exigida para hacer el ingreso por las empresas depositarias, que los aceptaban, En todo caso las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad actúan por orden de la autoridad judicial, lo que determina la incompetencia del Ministerio del Interior, con apoyo en las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1991 y 24 de abril de 2007.
Con carácter subsidiario, entiende que tampoco resulta acreditada la suma que el recurrente solicita, que se limita a reclamar al Ministerio del Interior lo que no pudo cobrar de la Junta de Andalucía. Tampoco acredita ese supuesto funcionamiento anormal de la Administración (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y/o órganos judiciales) ni en qué se concretaba en cada caso resultando que en la relación detallada remitida de aquellos bienes depositados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que la recurrente consideraba no estaban vinculados a causas judiciales, todos los bienes estaban a disposición de un Juzgado de Instrucción. Es más, reconoce en su demanda, que todos los bienes incluidos en el expediente gubernativo 2/2007 tenían carácter judicial, por lo que no queda acreditado ni mucho menos el importe de los daños que ahora reclama al Ministerio del Interior.
El suplico, reproducido literalmente en los antecedentes, solicita que se declare la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Interior por los daños ocasionados a VILLALOBOS como consecuencia del anormal funcionamiento en la tramitación del expediente gubernativo 2/2007 (y 1/2006). Ha insistido la entidad recurrente en la acumulación de sus pretensiones frente al Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior y la Junta de Andalucía, y en que no puede individualizar en la demanda la actuación del Ministerio del Interior.
Sobre la responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones Públicas, disponía el artículo 140 de la Ley 30/1992
El artículo 33 de la actual Ley 40/2015 se expresa en los mismos términos, aunque amplia la regulación del primer supuesto, la administración concertada.
Al no existir en este caso un previo instrumento regulador de la actuación conjunta, el supuesto general del apartado 2 supone, como regla principal, acudir a la distribución de responsabilidad según los criterios de competencia, interés tutelado e intensidad de la actuación. La jurisprudencia ha establecido que «
Si el debate lo ha centrado la demandante en dilucidar la responsabilidad de todas o algunas de las Administraciones concurrentes, declaramos la inexistencia de responsabilidad del Ministerio del Interior en los términos planteados en la demanda.
Resulta que el Ministerio del Interior no tuvo ninguna intervención en la tramitación de los expedientes gubernativos de los órganos judiciales. El expediente gubernativo nº 2/2007 de la Audiencia Provincial de Cádiz, tuvo por finalidad, tal y como refleja el acuerdo del Presidente de la Audiencia Provincial de Cádiz de 11 de mayo de 2007, la destrucción anticipada de aquellos bienes que carecían de valor o resultaba claramente antieconómica su conservación, previa determinación y peritación judicial de los mismos. El equipo encargado de realizar estos trabajos de peritación dependía de la Junta de Andalucía. El expediente 1/2006 del Juzgado de Algeciras se archivó, pasando lo actuado al otro expediente gubernativo. No se invoca, ni se aprecia ninguna vinculación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con dichos expedientes gubernativos.
Desde el Real Decreto 142/1997, de 31 de enero, la Junta de Andalucía asumió las competencias transferidas en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia. Con la Instrucción de 25 de abril de 2002 de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública, intentó una solución transitoria para el pago de los gastos ocasionado por el depósito judicial de vehículos y embarcaciones originados por orden judicial en causas criminales.
La prestación del servicio de depósitos judiciales supone una relación contractual ente la entidad recurrente y la Junta de Andalucía, no formalizada conforme a la legislación de contratos. Acorde al carácter formal de la contratación pública, está prohibida la contratación verbal. Tanto el Tribunal Superior de Justicia como el Tribunal Supremo en la reclamación contractual realizada por la sociedad Villalobos estimaron el derecho de cobro en base al enriquecimiento sin causa, la equidad y seguridad jurídica
Además, la finalidad del expediente gubernativo 2/2007 fue la peritación de los bienes judicialmente depositados -descripción, fotografiado y peritación de los bienes- y su posterior destrucción autorizada, al no existir una resolución judicial individualizada que resolviera el destino de cada vehículo o embarcación depositada y no haber sido reclamados por sus propietarios. Tal expediente gubernativo no guarda relación alguna con el depósito de los bienes en sí, que es la actuación por la que se reclama, hubiera sido ordenado su almacenaje en las instalaciones de la recurrente por decisión judicial, del secretario judicial o de las fuerzas de seguridad. Tampoco consta ninguna intervención directa, ni indirecta, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en las actuaciones derivadas de tal expediente en cuanto a la peritación y posterior destrucción de los bienes tasados.
Según relata el dictamen del Consejo de Estado nº 70/2018, de 15 de marzo, emitido en el expediente de responsabilidad patrimonial gemelo al de este pleito, en la reclamación frente al Ministerio de Justicia, los bienes siguieron depositados en las instalaciones de la recurrente varios años, incluso después de haber cesado en su condición de depositaria judicial, hasta los acuerdos de 27 de julio y 20 de septiembre de 2011 con la Administración autonómica para el traslado de los bienes a depósitos autonómicos, y con los expedientes gubernativos tramitados por la Presidencia de la Audiencia Provincial de Cádiz números 472011, 1/2012 y 3/2013 para la destrucción de los que carecían de valor económico.
Y ciertamente, aunque en la demanda se diga que la responsabilidad del Ministerio del Interior es la última, pues primero deben responder el Ministerio de Justicia y concurrentemente la Comunidad de Andalucía, lo cierto es que no ha probado intervención alguna del Ministerio del Interior en dichos expedientes gubernativos de la autoridad judicial, lo que impide apreciar un funcionamiento normal o anormal de dicho departamento ministerial en relación a los mismos.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede Sevilla, Sección Primera, de 6 de abril de 2016 (recurso 271/2015) estima que la administración autonómica andaluza es la competente para el pago a la recurrente por los servicios de depósito judicial, realizados y no pagados a cuya retirada se comprometió en los citados acuerdos de 2011.
En todo caso, ha de hacerse una última especulación:
Primero. Si la reclamación es por los depósitos efectuados por los servicios de seguridad actuando como policía judicial, prima la dependencia funcional de órgano jurisdiccional, integrándose en el funcionamiento de la Administración de Justicia y, por lo tanto, la reclamación por responsabilidad patrimonial fundada en la actividad desarrollada como tal policía judicial debe reclamarse de dicha Administración de Justicia, al amparo del artículo 121 de la Constitución y los artículos 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que la desarrollan « STS de 6 de noviembre de 1991 y 24 de abril de 2007 (casación 4526/2003).
Segundo. Si la reclamación de responsabilidad patrimonial lo es por los depósitos no judiciales - distintos, por tanto, a los del expediente gubernativo de la autoridad judicial- como dice la demanda «de bienes no vinculados a actuaciones judiciales o sin dejar constancia fehaciente del carácter judicial de los mismos», efectuados por las fuerzas de seguridad en diligencias policiales, como policía gubernativa no judicial, deben tenerse en cuenta varias circunstancias: (i) que se reclama el 10 de mayo de 2016 por la diferencia no reconocida de lo reclamado y cuantificado por la recurrente frente a la Junta de Andalucía el 1 de octubre de 2009, (ii) que desde el 1 de agosto de 2009 no se pudieron depositar más bienes, al haber cesado la recurrente en su condición de depositaria judicial con dicha fecha, y (iii) todas las actuaciones anteriores para el pago del servicio prestado, para la tasación de los bienes, su retirada y su destrucción se llevaron a cabo con la Junta de Andalucía y con los órganos judiciales. En efecto, dice la demanda «
Eso significa que se estaría ejerciendo una reclamación patrimonial casi siete años después de los últimos depósitos en los almacenes de la recurrente, que sería el hecho que motiva la reclamación, lo que supone que la acción para exigir responsabilidad frente al Ministerio del Interior estaría prescrita acorde al artículo 142.5 Ley 30/1992.
Obligado resulta añadir que no estamos en el supuesto del apartado 4 del mismo artículo 142, en que la sentencia definitiva del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 23 de octubre de 2013, confirmada por el Tribunal Supremo el 14 de octubre de 2015, marque el plazo de prescripción, pues no supuso la anulación por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas, sino que resolvió la reclamación contractual formulada frente a la Junta de Andalucía para el abono de los depósitos judiciales, única Administración concernida en dicho pleito, independientemente del relato de la sentencia de cómo y quienes realizaron los depósitos judiciales.
En base a todas las consideraciones anteriores, procede la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida frente al Ministerio del Interior.
Fallo
Co n imposición de costas a la parte actora.
As í, se acuerda, pronuncia y firma.