Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN QUINTA
Núm. de Recurso:0000511/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03095/2016
Demandante:D. Javier
Procurador:SRA. TORRES COELLO, ISABEL
Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. JOSE MARIA GIL SAEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JOSE MARIA GIL SAEZ
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES
D. FERNANDO F. BENITO MORENO
Madrid, a dos de noviembre de dos mil diecisiete.
VISTOpor la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 511/2016, promovido por la Procuradora de los Tribunales, Doña Isabel Torres Coello en nombre y representación deDon Javier , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración deducida por el recurrente; habiendo sido parte la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado. Cuantía 130.672, 92 euros.
Antecedentes
PRIMERO.- De los datos obrantes en las actuaciones procede destacar los siguientes:
1º.- El Guardia Civil D. Javier ( NUM000 ), fue nombrado Alumno de la Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil por Resolución 160/38248/2009, de 19 de octubre, de la Enseñanza de la Guardia Civil, por la que se nombraban los alumnos de la Enseñanza de Formación para la incorporación a la Escala de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil (BOE núm. 270, de noviembre).
2°.- Una vez superado el periodo académico fue destinado al Puesto de Anchuelo (Madrid) para realizar el correspondiente periodo de prácticas en Unidades.
3°.- Con fecha 22 .de junio de 2010, el Ilmo. Señor Coronel Director de la Academia de Guardias y Suboficiales de la Guardia Civil de Baeza (Jaén), formuló 'Propuesta de Baja' del Guardia Civil-Alumno D. Javier , de conformidad con lo dispuesto en la Base 2.2. (Comprobación de. requisitos) de la Resolución 160/38092/2009, de 04 de mayo (BOE núm. 111 de 07 de mayo), por la que se convocaron las pruebas selectivas para el Ingreso en los centros docentes de formación., para la incorporación a la Escala de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil.
La propuesta de baja estaba fundamentada en que el día 25 de junio de 2009, el alumno D. Javier fue detenido por su participación en un presunto delito de tráfico de drogas, conforme constaba en el Atestado número NUM001 instruido por la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía de Alcalá de Henares (Madrid).
4°.- Por Resolución de fecha 30 de diciembre de 2010, fue excluido de la Convocatoria y del proceso de formación en el que participaba (BOD núm. 36, de 22 de febrero de 2011).
5°.- Tras interponer el interesado los oportunos recursos administrativos y judiciales, por Sentencia de 20 de febrero de 2015 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección Séptima) -Recurso de Casación núm. 3963/2013 - se anuló la Sentencia de 30 de octubre de 2013, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y, en consecuencia, se anuló, tanto la Resolución 160/02773/2011, de 14 de febrero, por la que se excluyó al citado Guardia Civil de la Convocatoria, como la Resolución confirmatoria de la anterior, en vía de recurso de alzada.
El Tribunal Supremo en la Sentencia antes referida, anula la actuación administrativa de exclusión del recurrente del proceso de selección y formación. Dicha sentencia contiene, en lo que aquí concierne, el siguiente fallo:
'2.- Estimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en él proceso de instancia y anular la actuación administrativa de exclusión del recurrente objeto de su impugnación jurisdiccional, por no ser conforme a Derecho, con reconocimiento al mismo del derecho a continuar los periodos de formación del proceso selectivo de que fue privado como consecuencia de la exclusión'.
6º.- En ejecución de sentencia, por Resolución 160/06623/15, publicada en el BOD de 22 de mayo de 2015, se anulaba la Resolución 160/02773/11, de 14 de febrero por la que el interesado perdía la condición de alumno del centro docente de formación para la incorporación a la Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil.
Terminado el periodo de prácticas que le quedan para completar su formación, por Resolución DEF/184212015, de 2 de septiembre se procedió a su nombramiento como Guardia Civil dentro de su promoción original (115ª) y con antigüedad de 4 de abril de 2011.
El recurrente presenta el 20 de junio de 2015 solicitud de resarcimiento patrimonial por las retribuciones dejadas de percibir desde el mes de febrero de 2011 a mayo de 2015, a lo que añade 50.000 euros por daños morales.
Transcurrido el plazo para resolver sin haberlo efectuado la Administración, al estimar desestimada su reclamación por silencio administrativo, acude a la vía jurisdiccional.
SEGUNDO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que así hizo en un escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando se dicte sentencia por la que'...se estime la presente demanda condenando a dicho organismo público abonar a mi representado las siguientes cantidades:1.- Ochenta mil seiscientos setenta y dos euros y noventa y dos céntimos (80.672,92 €),por las retribuciones económicas netas dejadas de percibir por mi representado durante el período exclusión del Cuerpo, entre Febrero/2011 a mayo/2015, o subsidiariamentesesenta y cinco mil setecientos dieciséis euros y noventa y dos céntimos (65.716,92 €),para el caso de que entienda la Sala de que deben ser descontados las retribuciones obtenidas por mi representado del sector privado en la empresa Multiservicios Cantabria S.L. que ascienden en el 2011 y 2012 a la suma de 14.956 € (Documento nº. 2) 2.- Más la cantidad Cincuenta mil euros (50.000 €) en concepto de daños morales'.
Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando se dicte Sentencia que:'...se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente'.
Recibido el recurso a prueba, y practicados los medios de prueba que propuestos fueron admitidos, con el resultado que obra en autos, evacuado el trámite de conclusiones, se declararon concluso el proceso, y se señaló para votación y fallo el día 31 de octubre del presente año, en que así ha tenido lugar.
VISTOSlos artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE MARIA GIL SAEZ, Magistrado de la Sección.
Fundamentos
PRIMERO.- El acto impugnado es la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por el recurrente.
La parte actora fundamenta su pretensión al estimar que, que la resolución administrativa de expulsión, mientras se encontraba en la fase de acceso a la Guardia Civil, que después fue anulada en vía jurisdiccional, provocó ver detenida su carrera profesional como Guardia Civil por un período de nada menos que de cuatro años y cuatro meses, desde Febrero de 2011 -en que le fuese notificada la resolución de exclusión- hasta el 31 de Mayo de 2015, fecha esta última en la que se reincorporó al cuerpo, estima concurren los condicionamientos legales para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración e interesa una indemnización que desglosa en la suma de 80.672,92 €), por las retribuciones económicas netas dejadas de percibir durante el período de exclusión del cuerpo, o subsidiariamente sesenta y cinco mil setecientos dieciséis euros y noventa y dos céntimos (65.716,92 €), para el caso de que entienda la Sala de que deben ser descontados las retribuciones obtenidas por mi representado del sector privado en la empresa Multiservicios Cantabria S.L. que ascienden en el 2011 y 2012 a la suma de 14.956 €, y la suma de 50.000 euros en concepto de daños morales.
Por la Abogada del estado se opone a la pretensión, al estimar que queda acreditado que la Administración actuó dentro de la legalidad y conforme a los límites de lo razonable y lo razonado al dictar la resolución de baja como Alumno, por lo que queda excluida la antijuridicidad de la resolución administrativa anulada y, en consecuencia, también la posibilidad de indemnización. Subsidiariamente alega la insuficiente justificación de los daños y perjuicios solicitados por la parte actora.
SEGUNDO.- El artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración Pública correspondiente de toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, lo que ya venía previsto con anterioridad en similares términos por la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1.954, el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , Texto Refundido de 26 de julio de 1.957, y está recogido igualmente en el artículo 106.2 de la Constitución .
En la interpretación de estas normas, el Tribunal Supremo -entre otras, Sentencias de 5 de diciembre de 1.988 , 12 de febrero , 21 y 22 de marzo y 9 de mayo de 1.991 , o 2 de febrero y 27 de noviembre de 1.993 -, ha estimado que para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos es necesario que concurrieran los siguientes requisitos o presupuestos: 1. hecho imputable a la Administración, 2. lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, 3. relación de causalidad entre hecho y perjuicio, y 4. que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.
Y así mismo, en cuanto en el supuesto de autos, nos encontramos ante una actuación en vía administrativa, en el ámbito de una relación de sujeción especial, y, además, debemos tener presente la constante doctrina jurisprudencial dimanante de los casos de resoluciones administrativas después anuladas, ex artículo 142.4 Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en cuanto la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (entre otras, sentencias de 11 de marzo de 1.999 , 13 de enero de 2.000 o 12 de julio de 2.001 ), establece, que dicho artículo,'sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos'establecidos para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin que quepa'interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad'. Esto es, dicho artículo'afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo'.
En línea con ello, se advierte que'en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad ... En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo'.
Lo que es también aplicable a aquellos supuestos'en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.'.
A este respecto ha de tenerse en cuenta el apartado 4 del artículo 142 de la citada Ley 30/1992 , a cuyo tenor la anulación'de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización'. Para el Tribunal Supremo, con esta prevención se quiere decir que, aún en estos casos, se requiere la concurrencia de los elementos exigidos con carácter general, aunque con un matiz diferencial, relativo a la antijurídica de la lesión, pues, según el apartado 1 del artículo 141 de la misma Ley 30/1992 ,'sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley'; así, la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el interesado tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que, en tal caso, desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de enero y de 31 de octubre de 2000 o de 30 de octubre de 2003 y las que en ellas se citan, o las más recientes de 19 de febrero de 2008 y de 10 de abril de 2012 ), como consecuencia de ello el Alto Tribunal condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o en la integración de conceptos jurídicos indeterminados ( Sentencias de 5 de febrero de 1996 , de 4 de noviembre de 1997 , de 10 de marzo de 1998 , de 16 de septiembre de 1999 , de 13 de enero de 2000 , entre otras muchas, como, las más recientes de 18 de julio o de 11 de octubre de 2011 y de 14, de 20 y de 23 de febrero de 2012 ).
TERCERO.- A la luz de estos datos procede valorar si existe lesión antijurídica en el actuar administrativo.
En el supuesto de autos, como dimana de la propia sentencia jurisdiccional del Tribunal Supremo que anula el acto administrativo cuestionado, la misma se fundamenta para rebatir la adecuación a derecho de la expulsión del recurrente del proceso de formación para acceso a la Guardia Civil, por un lado, en un dato fáctico que no constaba al tiempo de la expulsión, ya que la sentencia penal absolutoria, -de fecha 21 de febrero de 2011 -, es posterior a la Resolución 160/02773/11, de 14 de febrero, por la que se procede a la expulsión del recurrente de la Guardia Civil, y, en segundo lugar, que la precitada Sentencia del Tribunal Supremo, parte del conocimiento de la argumentación jurídica de la sentencia penal para fundamentar el pronunciamiento absolutorio, lo que no constaba a la Administración, que, únicamente, tenía conocimiento del hecho presuntamente delictivo del recurrente.
Así lo reconoce la propia Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2015, recurso de casación 3963/2013 , al decir en su Fundamento de Derecho Cuarto: 'El estudio de las cuestiones que plantea el recurso de casación exige también tomar en consideración el razonamiento que desarrolló para justificar su fallo la sentencia penal que absolvió a don....'.
Estos son datos fácticos que no constaban al tiempo de la emisión del acto administrativo.
Esta conclusión dimana de la propia fundamentación jurídica de la precitada Sentencia del Tribunal Supremo al decir:
'Lo cuarto a resaltar es que en el actual caso enjuiciado resulta obligado tomar en consideración la sentencia penal que absolvió al recurrente, para así determinar si su inicial imputación permite constatar hechos objetivos que justifiquen descartar, en los términos que han sido explicados, la concurrencia de esa 'buena conducta' legalmente exigida para el acceso a la Guardia Civil.
Y la conclusión final que se deriva de ese examen de la sentencia penal es que no hay base bastante para descartar esa 'buena conducta' por estas razones: (i) dicha sentencia penal absuelve al recurrente de la infracción penal de que fue acusado por falta de prueba de los hechos a los que iba referida esa acusación, y no porque dichos hechos aun siendo ciertos carezcan de relevancia penal; (ii) esa falta de acreditación de los hechos de la acusación se declara en términos contundentes, consistentes en declarar que los agentes de policía que efectuaron la investigación no siguieron el método de trabajo que es normal y habitual en esta clase de indagaciones; (iii) desaparecido el hecho de la acusación, no consta ninguna otra conducta del aquí recurrente que merezca esa reprochabilidad social que resulta incompatible con la 'buena conducta' que es exigida como condición necesaria para acceder a la Guardia Civil, por lo que no hay datos objetivos que justifiquen descartar tal condición; (iv) la exclusión de un proceso selectivo de acceso a la función pública sin una base objetiva es contraria al derecho de acceso a la función pública bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad que reconoce la Constitución en sus artículos 23.1 y 103.3 '.
El distinto conocimiento que la Administración tuvo para enjuiciar la conducta del recurrente, frente a los datos que tenía el Tribunal Supremo, para anular el acto administrativo, se configuran como margen de apreciación de la que goza la Administración y que determina la ausencia de los elementos necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la misma; máxime, cuando la propia Sentencia de 30 de octubre de 2013, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid -dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 1016/2011 -, había declarado la conformidad a derecho del acto administrativo posteriormente anulado.
CUARTO.- Por las razones expuestas procede desestimar el recurso formulado, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas, dada la especial naturaleza de la cuestión debatida en el proceso, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .
POR TODO LO EXPUESTO
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, Doña Isabel Torres Coello en nombre y representación deDon Javier , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración deducida por el recurrente; por ser dicha resolución conforme a Derecho.
Sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Recursos: La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, así como la constitución del depósito de 50€, en caso preceptivo, en la cuenta del B. Santander 2605000000, más el número de procedimiento y año.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma acostumbrada, de todo lo cual yo, la Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.
