Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SEXTA
Núm. de Recurso:0001048/2020
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:09574/2020
Demandante:BFF FINANCE IBERIA S.A.U
Procurador:Dª MARÍA AURORA GÓMEZ-VILLABOA MANDRI
Demandado:CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS (CSIC)
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. RAMÓN CASTILLO BADAL
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS D. MARIA JESUS VEGAS TORRES
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a veintidós de abril de dos mil veintidós.
Visto el recurso contencioso administrativo nº 1048/2020 que ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora Dª María Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en nombre y representación de BFF FINANCE IBERIA S.A.U, contra la inactividad derivada del escrito presentado por esta el 9 de julio de 2020 reclamando el pago de diversas facturas, ante el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
En representación y defensa de la Administración demandada ha intervenido el Abogado del Estado, siendo la cuantía del presente recurso de euros.
Antecedentes
PRIMERO: Se interpuso recurso contencioso-administrativo promovido por la recurrente frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la inactividad derivada del escrito presentado por esta el 9 de julio de 2020 reclamando el pago de diversas facturas, ante el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
SEGUNDO: Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando en el escrito de demanda dicte sentencia por la que estimando íntegramente el presente recurso:
'declare disconforme a derecho la inactividad recurrida.
Condene a la Administración demandada al pago de los siguientes conceptos e importes.:
La cantidad de 2.320 euros en concepto de costes de cobro.
La cantidad de 41.088 euros en concepto de principal, más los intereses de demora hasta su efectivo cobro en los términos establecidos en la Ley 3/2004.
La cantidad de 570,36 euros en concepto de intereses de demora en relación con las facturas ya pagadas fuera de plazo.
Los intereses legales devengados por los intereses de demora y los costes de cobro desde la interposición del recurso contencioso administrativo.
Las costas judiciales.'
Dentro de plazo legal la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda, interesando la confirmación de la resolución impugnada.
TERCERO: Mediante Auto de 9 de octubre de 2020, se tuvo por contestada la demanda por el Abogado del Estado, fue fijada la cuantía en 43.979,08 euros y sin necesidad de abrir el periodo probatorio, se tuvieron por incorporados y unidos los documentos aportados con la demanda (doc. 1 al 3) sin prejuzgar sobre su valoración a efectos probatorios.
Una vez evacuados por las partes por escrito y por su orden sus escritos de conclusiones quedaron los autos conclusos y pendientes de votación y fallo, para lo que se acordó señalar el día 20 de abril de 2.022.
CUARTO:En la tramitación de la presente causa se han observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la misma.
Fundamentos
PRIMERO:Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la inactividad derivada del escrito presentado por esta el 9 de julio de 2020 reclamando el pago de diversas facturas, ante el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
SEGUNDO:De l expediente administrativo resulta que:
La entidad recurrente, el 9 de julio de 2020, presentó ante el Consejo Superior de Investigaciones Científicas un escrito en el que a propósito de una cesión de derechos de cobro decía:
'Las mercantiles que constan relacionadas en el DOCUMENTO Nº 2 realizaron determinadas prestaciones a favor de esta administración en su calidad de contratistas, lo que motivó la emisión y presentación de las correspondientes facturas que, sin embargo, no han sido satisfechas en los plazos legalmente establecidos para ello.
Las citadas mercantiles transmitieron a BFF la totalidad de los derechos de cobro instrumentados mediante las referidas facturas, incluyendo el principal, los intereses de demora anteriores y posteriores al contrato de cesión y a su notificación, el IVA, IPSI, IGIC o cualquier otro impuesto o tasa de cada factura, así como los costes de cobro.
Las transmisiones de los derechos de cobro se realizaron de conformidad con lo establecido en el artículo 200 de la Ley 9/2017 (antiguo artículo 218 TRLCSP ) y fueron notificadas fehacientemente a esta administración.
En consecuencia, a esta administración le constan ya las facturas relacionadas, los contratos de los que traen causa y las notificaciones de las cesiones operadas, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 53.1.d) de la Ley 39/2015 no se adjuntan al presente escrito.
SEGUNDO. - FACTURAS AÚN ADEUDADAS.
Actualmente, salvo error, esta administración aún adeuda el principal de determinadas facturas cedidas a BFF relacionadas en el DOCUMENTO N.º 2 , las cuales, no han sido pagadas pese al transcurso del plazo legalmente establecido para ello.
El importe total adeudado por el principal de las facturas cedidas y que se reclama por medio del presente escrito se recoge en el DOCUMENTO Nº 2, el cual debe satisfacerse por la administración de conformidad con lo establecido en el artículo 198 de la Ley 9/2017 (antiguo artículo 216 TRLCSP ).
Asimismo, la administración adeuda a BFF los intereses de demora devengados por el retraso en el pago de estas facturas al tipo señalado en la Ley 3/2004 desde la fecha en que debía haber pagado cada una de ellas y hasta su efectivo pago, conforme a los mismos criterios de cálculo que se indican en el apartado siguiente.
TERCERO. - INTERESES DE DEMORA DE LAS FACTURAS YA PAGADAS.
Por otro lado, esta administración ha pagado una vez transcurrido los plazos legalmente establecidos para ello, el importe de otras facturas de las que BFF es cesionaria y cuyo detalle también se recoge en el DOCUMENTO NÚMERO 2.
Estas facturas han devengado a favor de BFF intereses de demora de conformidad con lo establecido en el artículo 198 de la Ley 9/2017 (antiguo artículo 216 TRLCSP ) al tipo señalado en la Ley 3/2004, intereses que también son objeto de reclamación.
El detalle de los intereses reclamados se recoge en el DOCUMENTO NÚMERO 2, habiéndose tomado en consideración los siguientes criterios de cálculo:
a) Base de cálculo de los intereses: importe de la factura, IVA incluido.
b) Fecha de inicio del cálculo de los intereses: fecha de factura más treinta días. Se toma en consideración la fecha de factura partiendo de la presunción de que también es la fecha de su registro, teniendo en cuenta la implantación de la factura electrónica. En caso de que la administración acreditara una fecha diferente, BFF muestra su disposición a corregir el cálculo. Respecto al plazo de pago, se aplica la regla general conforme a la Directiva 2011/7/UE (considerando nº 23).
c) Fecha final del cálculo de los intereses: fecha de cobro por el acreedor.
CUARTO. - INDEMNIZACIÓN POR COSTES DE COBRO.
Finalmente, esta administración adeuda a BFF la cantidad fija de 40 euros en concepto de indemnización por costes de cobro por cada una de las facturas no pagadas dentro de los plazos legalmente establecidos para ello, importe que también se reclama en el presente escrito con base en el artículo 8 de la Ley 3/2004 .
En su virtud, SOLICITO que tenga por presentado este escrito y sus adjuntos, se sirva admitirlos, y como se interesa, tenga por efectuada RECLAMACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE PAGO con base en lo establecido en el artículo 199 de la Ley 9/2017 (antiguo 217 TRLCSP ) y previo los trámites legalmente previstos, pague a BFF los siguientes importes y conceptos:
A. 42.105,30 € en concepto de principal, más los correspondientes intereses de demora al tipo previsto en la Ley 3/2004.
B. 509,28 € en concepto de intereses de demora al tipo previsto en la Ley 3/2004, en relación con aquellas facturas ya satisfechas fuera de plazo.
C. 40 € en concepto de costes de cobro por cada una de las facturas no pagadas dentro de los plazos legalmente establecidos para ello de conformidad con el artículo 8 de la Ley 3/2004 .'
Al no recibir respuesta al escrito, la entidad recurrente interpuso recurso contencioso administrativo contra lo que entiende la inactividad del Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
TERCERO:En la demanda, la entidad recurrente tras precisar los conceptos que reclama cita en cuanto al principal, el art. 216.1 del TRLCSP y el 198.1 de la Ley 9/2017, en cuanto a los costes de cobro, el art. 8 de la Ley 3/2004, y destaca que diversas sentencias han indicado que los 40 euros son por factura y no por reclamación acumulada, respecto de los intereses de demora el art. 7 de la Ley 3/2004y en cuanto al dies a quo, señala que es el de 30 días desde la fecha de registro de la factura y el dies a quem desde la fecha en que el importe adeudado se ingresa en la cuenta bancaria del acreedor.
En la base de cálculo de los intereses de demora se incluye el IVA.
CUARTO:El Abogado del Estado se opone al recurso e interesa su desestimación.
Explica que el art. 199 de la Ley de Contratos del Sector Público atribuye la facultad de servirse de este régimen excepcional al contratista y no al cesionario porque cuando el legislador estatal ha querido colocar al cesionario de los derechos de cobro en idéntica posición que la contratista lo ha dicho expresamente (véase artículos 85, 226 y 227, así como el artículo 2.4 del Real Decreto- Ley 4/2012, de 24 de febrero, para el acceso al mecanismo de pago a proveedores).
A su juicio, el artículo 218 TRLCSP y actual 199LCSP no 'igualan' al cesionario en los mismos mecanismos procesales para el cobro de deudas que la contratista.
Este sistema cautelar especial busca la protección de los contratistas y, muy especialmente, de las pequeñas y medianas empresas, no a empresas financieras pertenecientes a grupos bancarios cuyo negocio es la compra de facturas de las Administraciones Públicas con descuentos al cedente del crédito teniendo en cuenta que en ningún caso se perjudica el contenido material del derecho de crédito cedido, desde el momento que el cesionario puede articular cualquier acción o medida cautelar ordinaria. Y cita, en apoyo de su tesis, la STS de 24 de junio de 2020, rec. núm. 6042/2018.
QUINTO:Conviene precisar que la entidad recurrente ha articulado el recurso contra lo que califica como inactividad del Consejo Superior de Investigaciones Científicas por el impago de unas cantidades y no contra la desestimación presunta de una solicitud de tal pago..
La STS de 30 de noviembre de 2017, rec. 3248/2015 advierte que:
'en relación con la inactividad de la Administración, la doctrina de esta Sala, expuesta en las sentencias de 12 de abril de 2011 (RC 4990/08 ) y de 18 de noviembre de 2008 (RC 1920/2006 ), delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución.
Además, esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29 de la Ley jurisdiccional al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. Como recuerda la Sentencia de 24 de julio de 2000 : «Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general».
Por lo tanto, para comprobar que estamos ante una inactividad administrativa hemos de verificar que la obligación de pago al cesionario se encuentra prevista, dados los términos en que se formula la reclamación ' en una disposición general que no precisa de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas'
El art. 198 de la ley 9/2017, regula el pago del precio al contratista, el 199, el procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas y el 200, la transmisión de los derechos de cobro, según el cual :
1. Los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a derecho.
2. Para que la cesión del derecho de cobro sea efectiva frente a la Administración, será requisito imprescindible la notificación fehaciente a la misma del acuerdo de cesión.
En la sentencia de 24 de junio de 2020, rec. 6042/2018 se suscitaba si ' el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público(actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable, en todo caso, como medida cautelar en el recurso contencioso administrativo, y si debe hacerse tanto si se solicita por el contratista como si lo realiza el cesionario que ha adquirido el derecho de cobro'.
Ese precepto, art. 199, que regula el procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas, dispone que:
'Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro.'
Pues bien, el Tribunal Supremo en esa sentencia interpreta el ámbito subjetivo de los arts 217 y 218 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, actuales arts 199 y 200 de la vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público y dice que:
' Es evidente que el artículo 217 solamente menciona al contratista y que nada impedía que se hubiera referido también al cesionario. No había ningún impedimento lógico. Aunque se refiera a él el sucesivo artículo 218, era perfectamente posible que, de haberlo querido así, el legislador le incluyera junto al contratista al identificar al sujeto legitimado para solicitar la medida cautelar específica y especial que nos ocupa. Sin embargo, no lo hizo y siguió sin hacerlo en la Ley 9/2017, cuando habían transcurrido ya varios años en los que ha podido aplicarse esta solución desde que la Ley 15/2010, de 5 de julio, la introdujo en la Ley 30/2007. Se trata de un dato relevante que va más allá del mero texto y, desde luego, no favorece la afirmación de que el cesionario está comprendido junto al contratista en el artículo 217 . Y, desde la perspectiva sistemática, tampoco había obstáculos para haber incluido al adquirente del derecho de cobro --de haber sido ese el propósito del legislador-- entre quienes pueden servirse de la medida cautelar positiva del artículo 217, precisamente porque, inmediatamente después, el artículo 218 se ocupa de la cesión de ese derecho.
No parece equivocado, por otra parte, considerar que las reglas establecidas por un texto legal dedicado a los contratos del sector público se refieren a esos contratos y a quienes son parte en los mismos, no a quienes participan en otros negocios jurídicos aun relacionados con aquellos. Si desde esta premisa, nos acercamos al supuesto del artículo 217, es decir, a la regulación de cómo se hace efectiva una deuda a cuya satisfacción está obligada la Administración, según el artículo 216, habrá que entender referido ese procedimiento, además de a la propia Administración, a su contratista, si es que no se prevé otra cosa. Y, según hemos visto, no hay previsiones distintas. Debe tenerse en cuenta que, cuando se ha querido establecer algo diferente, se ha hecho. Es el caso del artículo 2.4 del Real Decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan las obligaciones de información y los procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. Expresamente dice que, a los efectos de lo dispuesto en él, 'se entiende por contratista (...) tanto al adjudicatario del contrato como al cesionario a quien se le haya transmitido su derecho de cobro'.
Cabe preguntarse a quién quiere proteger el artículo 217 del texto refundido. La respuesta, dados los términos en los que está formulado, no puede ser otra que al contratista pues forma parte de la ordenación normativa de la relación contractual entre la Administración y quienes son contratados por ella. Además, tiene todo el sentido que se busque proteger al contratista frente a la morosidad de la Administración porque asegurándole el cobro efectivo del precio o de los intereses de demora no sólo se preservan sus derechos sino, también, los intereses públicos vinculados al objeto de los contratos y a la concurrencia a su adjudicación de todos los interesados en obtenerlos. La garantía del cobro ágil de las prestaciones realizadas incentiva contratar con la Administración, favorece la concurrencia competitiva, sobre todo, como recuerda el escrito de oposición de las pequeñas y medianas empresas y la selección de las ofertas más beneficiosas para los intereses públicos. La finalidad específica, por tanto, del precepto o, si se prefiere, de la medida que contempla, más que a objetivos genéricos en beneficio de cualesquiera sujetos, apunta a la morosidad de la Administración con quienes contrata y ofrece el modo de contrarrestarla con agilidad y efectividad.
El legislador de contratos del sector público ha traído a este ámbito una solución semejante a la prevista por la Ley de la Jurisdicción en su artículo 136 para los supuestos de inactividad o vía de hecho de la Administración. En efecto, este precepto sienta la regla de que el juez o el tribunal adopte la medida cautelar en tales casos. Es una excepción al régimen general establecido en los artículos 129 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción . La del artículo 217 del texto refundido --que recoge una modalidad de impugnación de la inactividad administrativa para los casos de impago de contratos-- es igualmente una excepción y, como todas las excepciones, ha de interpretarse restrictivamente. Es decir, ha de aplicarse en los términos en que está prevista.
Ahora bien, tiene razón la Sección Quinta de la Sala de Barcelona al señalar que, de este modo, no se hace al cesionario de peor condición. Se ha de reparar al respecto en que, ni su posición es la misma que la del contratista de la Administración, por lo que no carece de justificación tratarle en este punto de forma diferente, ni su derecho se ve menoscabado porque no tenga acceso al cauce privilegiado del artículo 217. Así, resulta de nuestra sentencia n.º 1102/2019, de 17 de julio (casación n.º 3207/2017 ).
El derecho del cesionario, en este caso el de IOS Finance EFC, S.A.U., permanece en su integridad y no ve mermadas las posibilidades de su tutela jurisdiccional efectiva mediante el régimen cautelar ordinario ni, naturalmente, a través de la decisión de fondo, como lo demuestra, en este caso, la suerte que ha corrido su recurso contencioso-administrativo.'
Por lo tanto, entendemos, siguiendo al Tribunal Supremo, que el ámbito subjetivo de esos preceptos no comprende a los cesionarios únicamente a los contratistas en el sentido estricto de una de las partes de la relación contractual con la Administración con la finalidad de protegerla frente a la morosidad de esta y por lo tanto, no puede hablarse de inactividad del CSIC por el hecho de no abonar unas facturas con fundamento en unos preceptos que no son aplicables al cesionario de estas.
En su escrito de conclusiones, la actora pretende desvirtuar este razonamiento y cita en apoyo de su tesis el auto del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2018, rec. 5220/2017.
Ahora bien, el citado Auto inadmite un recurso de casación y como tal no contiene criterio interpretativo alguno que contradiga lo resuelto en la sentencia citada de 24 de junio de 2020.
Y cita también la entidad recurrente las Directivas 2000/35/ CE (artículo 5) y 2011/7/UE (artículo 10) que hacen alusión a los ' acreedores' sin distinguir si se trata de los contratistas que han realizado la prestación o de sus cesionarios. Dice que la normativa europea ampara que este procedimiento se aplique a todos los acreedores, sin distinguir si la parte actora es el contratista primitivo o su cesionario.
En realidad, ambas directivas, la primera ya derogada, establecen en los preceptos citados procedimientos de cobro de créditos no impugnados pero el hecho de que utilicen la expresión 'acreedores' en general, no significa que incluya en esa expresión a los cesionarios pues de ser así, en las 'definiciones' que contienen las directivas deberían haberlo precisado y es por lo que al no haberlo hecho lleva al Tribunal Supremo a entender, al analizar los preceptos legales, que no están comprendidos en ese concepto.
Por lo demás, el hecho que este régimen de los arts 198 y 199 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público esté previsto para el contratista en sentido estricto y por tanto, no exista inactividad de la Administración cuando invoca su incumplimiento el cesionario de las facturas no impide evidentemente que éste ejerza cualquier otra acción en defensa de sus derechos.
Procede, en consecuencia, desestimar el recurso.
SEXTO:De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, dada la desestimación del recurso deben imponerse las costas a la parte recurrente.
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, por el poder que nos otorga la Constitución:
Fallo
1º.-DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en nombre y representación de BFF FINANCE IBERIA S.A.U, contra la inactividad derivada del escrito presentado por esta el 9 de julio de 2020, ante el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, reclamando el pago de diversas facturas.
2º.- Con imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y que es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
