Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1274/2019 de 27 de Abril de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0001274/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:9274/2019

Demandante:Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid, S.A.

Procurador:DON ÁLVARO GARCÍA DE LA NOCEDA DE LAS ALAS PUMARIÑO

Demandado:MINISTERIO DE CIENCIA , INNOVACION Y UNIVERSIDADES

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. RAMÓN CASTILLO BADAL

Madrid, a veintisiete de abril de dos mil veintidós.

Se ha visto el presente recurso contencioso-administrativo 1274/2019, promovido por la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid, S.A., representada por el procurador don Álvaro García de la Noceda de las Alas Pumariño contra las resoluciones de fechas 30 de abril de 2019 y 16 de mayo de 2019, de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación, exigiendo a la recurrente el reintegro actualizado del importe de la ayuda, anualidades 2014 y 2015.

Ha sido comparecido el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la actora se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado, en los términos expresados en el encabezamiento, acordándose su admisión mediante reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.- Se formalizó la demanda mediante escrito presentado en el que, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando que «[p]revios los trámites legales pertinentes, dicte sentencia por medio de la cual se anulen las resoluciones impugnadas, con imposición de costas a la Administración recurrida. [...]».

TERCERO.- El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, pide la desestimación del recurso.

CUARTO.- Tras el trámite de conclusiones, instado directamente en la demanda, mediante providencia se señaló para votación y fallo el día 23 de marzo de 2022, en que efectivamente se deliberó y votó.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. don Santos Gandarillas Martos, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugnan por la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid, S.A. (EMVS) las resoluciones de fechas 30 de abril de 2019 y 16 de mayo de 2019, de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación, exigiendo a la recurrente el reintegro actualizado del importe de la ayuda, anualidades 2014 y 2015.

Por Resolución de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de fecha 19 de febrero de 2013 (BOE de 18 de marzo), al amparo de la Orden CINA 559/2009, de 29 de mayo, (BOE de 13 de junio), por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la Línea Instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011, modificada por la Orden CINA 149/2010, de 28 de abril y por la Orden CIN/952/2011, de 8 de abril, y según lo dispuesto en la Orden ECC/1345/2012, de 20 de junio (BOE de 22 de junio), por la que se aprueba la convocatoria del año 2012, para la concesión de las ayudas correspondientes al Programa Nacional de Cooperación Público-Privada-subprograma INNPACTO, se concedió a FERROVIAL AGROMAN S.A., una ayuda para la realización del proyecto Plataforma de rehabilitación energética de distritos urbanos eficientes (PRENDE), con referencia IPT-2012-0400-120000, proyecto en el que participaba la actora.

Los importes de la ayuda en forma de subvención ascendieron a 61.970,32 euros en tres anualidades, 2013: 13.211 euros; 2014: 22.306,32 euros; y 2015: 26.453 euros, correspondientes a los años 2013, 2014 y 2015.

El 6 de septiembre de 2018, de conformidad con el artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio de 2006 (BOE de 25 de julio), se notificó a la actora un requerimiento de subsanación de gastos, que debía llevarse a cabo de conformidad con la condición 2c) de la Resolución de concesión y los Anexos I y II.

Ante la falta de presentación de la justificación en el plazo establecido y de conformidad con el artículo 94.1 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, se acordó el inicio del procedimiento de reintegro y se realizó la liquidación recogida en el Anexo I, para lo que se puso de manifiesto el expediente a la demandante por el término de 15 días.

El importe al que ascendía el reintegro no justificado fue de 26.453,00 euros, y las razones esgrimidas se centraron en la verificación económica en la que se tomó como base el informe de auditor elaborado por GRANT THORNTON S.L.P. con CIF B08914830 y no de inscripción ROAC 9231, motivado porque la entidad no aportó el CD con los justificantes de gastos y pagos de la cuenta justificativa para la anualidad 2015, reclamándose el 100% de la ayuda concedida. Se le advertía de que, si se ha realizado algún reintegro voluntario de la ayuda no gastada, debía remitir una copia del justificante de ingreso con el escrito de alegaciones

SEGUNDO.- El escrito de demanda, tras un sucinto relato de cómo se sucedieron los acontecimientos, se centra en lo que considera falta de motivación de la resolución impugnada para instar su nulidad. Le imputa la Administración la pérdida de uno de los CD y afirma que la justificación de los gastos consta por el siguiente orden, respecto de la anualidad 2014: TC2 (págs. 21 a 424 del expediente), firmas de los trabajadores y modelo 190 (págs. 425 a 440), justificantes de los pagos de nóminas (págs. 441 a 455), justificantes de pago de los seguros sociales TC1 (págs. 456 a 481), fichas para la relación descriptiva de gastos y pagos (págs. 482 a 485), justificación del pago de haberes (extracto de cuentas) (págs. 486 a 487), publicidad proyecto INNPACTO 2012, IPT-2012-0400-120000 (págs.488 a 491). En cuanto a la anualidad 2015: TC2 (págs. 492 a 696 del expediente), justificación del pago de haberes (extracto de cuentas) (págs. 697-699), firmas trabajadores y modelo 190 (págs. 700 a 714), justificantes pago Seguridad Social (págs. 715 a 734), publicidad (pág. 735). En definitiva, no comprende que siendo tres anualidades no se cuestiona la del año 2013 cuando se justificó del mismo modo. Acto seguido invoca el principio de proporcionalidad en cuanto que se ha acreditado el cumplimiento de todos los requisitos de la subvención.

Frente a esta alegación, el Abogado del Estado niega que el acuerdo estuviera falto de motivación en la medida que facilita a la actora todos los datos fácticos y jurídicos necesarios para permitir el control de la legalidad. Resalta que la motivación de la resolución era suficiente, y quedó de manifiesto a la vista de las alegaciones que realiza el actor que ha podido defenderse sin restricción alguna.

TERCERO.- El motivo sobre el que gravita el presente recurso es la supuesta falta de motivación del acuerdo de reintegro. Debemos tener presente como ha sido interpretada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo la motivación de los actos que se recoge en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), hoy en el artículo 35 de la Ley 38/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre).

El que la motivación no puede limitarse a cuestiones exclusivamente formales o de apariencia, que está directamente vinculada al derecho de defensa, y que debe tener un alcance material y efectivo ha sido reiteradamente afirmado por la jurisprudencia ( SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4 º; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3 º; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2º, entre otras). La ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante o bien una mera irregularidad. Nos encontramos en este último cuando, a pesar de ese defecto, el administrado no tenga desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido o no la finalidad que exige la motivación de los actos; es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado o no en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa ( STS de 5 de abril de 2017, FJ 4).

No en vano, su finalidad radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

Ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estarán en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera. Significa que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea o de la que se resuelve ( STS de 14 de diciembre de 2014, recurso 254/2014, FFJJ 7 y 8).

Lo que podemos extraer del criterio sentado por la jurisprudencia es que estamos ante un requisito de los actos administrativos que no puede ser valorado con desapego de la realidad fáctica y jurídica, ni del contexto en el que se produce. La motivación solo puede ser correctamente valorada teniendo en cuenta, no solo el propio contenido del acto sino el procedimiento en que se dicta, las posibilidades de defensa y reacción que frente a él tiene el administrado y por último, las posibilidades de control de la actividad por parte del órgano jurisdiccional.

CUARTO.- Vayamos con el análisis del supuesto que nos ocupa desde la falta de motivación e indefensión invocadas.

La Administración consideró que, respecto de los ejercicios comprobados, el beneficiario aportó CD incompletos, donde no constaban los justificantes de gasto y pago de la cuenta justificativa para ambas anualidades. La verificación económica se efectuó tomando como base el informe de auditor elaborado por GRANT THORNTON S.L.P. con CIF B08914830 y nº de inscripción ROAC S0231. Esta forma de verificación estaba prevista en el artículo 64.3 de las bases reguladoras Orden CIN/1862/2009, de 7 de julio, «[s]e podrá exigir en la resolución de concesión o en las instrucciones de justificación la aportación de un CD auditado con el conjunto de facturas y de comprobantes de gasto y pago. En dicho CD también se incluirá un fichero normalizado con los datos cargados en la aplicación de justificación, con el formato y estructura de datos que se indique en las mencionadas instrucciones de justificación [...]».

Sin embargo, esta forma de justificación no le exime de que se cumplan todos y cada uno de los requisitos para esta tarea. Esa misma Orden, en su artículo 43, establece que « [2.] La forma de justificación revestirá la forma de cuenta justificativa de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvencionese incluirá las memorias de actuación y económica a las que se refiere el artículo 27.2.a) y b) de esta Orden. Esta modalidad de justificación contendrá: a) Memoria de actuación, en la que se detallen los objetivos alcanzados, su grado de consecución, las desviaciones producidas y cualquier otra incidencia relacionada con las actividades científico-técnicas. b) Memoria económica, compuesta por: Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actuación, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la relación anterior. La documentación acreditativa del pago, y Los demás previstos en el artículo 72.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones. [...]». Fue precisamente la falta de justificación de los medios de pago lo que explica, tras el inicial requerimiento para que fueran acreditados los gastos y pagos del coste del personal, la acción de reintegro.

Es cierto que la resolución no se explica con toda la intensidad y precisión que debiera, no obstante, a la vista del expediente en el que se integra la resolución impugna, sí se puede llegar a la conclusión de que los exigidos medios de pagos de los gastos no han sido debidamente acreditados, y fue precisamente una de las razones apuntadas por el acuerdo impugnado. Echamos en falta los documentos bancarios que justifiquen que se han realizados los pagos y las fechas en que tuvieran lugar. Lo que se le pidió a la recurrente, y de ahí el reintegro, es que justificara cómo fueron abonados y pagados esos gastos salariales. Por lo tanto, a pesar del laconismo de la resolución impugnada, no está huérfana de motivación como afirma la demanda, y tanto la parte pudo, como ha podido esta Sala, conocer las razones del reintegro.

QUINTO.- En cuanto al principio de proporcionalidad que invoca la demanda, supone una corrección de las acciones de reintegro relevante cuando se trata de valorar los objetivos subvencionables. Recogido en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, establece que «[C]uando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley [...]», lo que introduce la proporcionalidad en los casos de incumplimiento de las condiciones. Este principio pondera el criterio al fijar la cantidad a reintegrar, y tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de gastos no justificados o justificados de manera insuficiente.

Cuando es solo la comprobación de la acreditación de los gastos, y no la aplicación de los fondos al cumplimiento de los objetivos o fines para valorar si hubo incumplimiento total o parcial, la demandada proporcionalidad deja de tener relevancia.

SEXTO.- En atención a lo expuesto, debemos desestimar el recurso con imposición de costas a la parte recurrente, de conformidad con lo que establece el artículo 139.1 de esta jurisdicción.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid, S.A.,contra las resoluciones de fechas 30 de abril de 2019 y 16 de mayo de 2019, de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación; con expresa condena en costas a la actora.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y contra la que cabe recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días debiendo acreditarse en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.