Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 181/2013 de 17 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a diecisiete de septiembre de dos mil catorce.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 181/13 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora Dª Ana María Nieto Altuzarra, en nombre y representación de Dª Encarnacion , contra Resolución de fecha 28 de febrero de 2013, dictada por delegación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte, por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Cualificaciones, sobre inadmisión de la solicitud de homologación del título de Bachelor of Arts in Journalism and Social Communation al de Licenciada en Periodismo;y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.La parte actora interpuso, en fecha 3 de mayo de 2013, este recurso; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:

'SUPLICO A LA SALAque habiendo por presentado este escrito, con copia y con devolución del expediente, se sirva tener por evacuando en tiempo y forma, en la representación que ostento de Dª Encarnacion , el traslado conferido para deducir demanda; y, previa tramitación legal, dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, declare:

1.- La nulidad de la desestimación presunta por silencio administrativo subsistente tras la resolución de 23 de julio de 2013, en el particular de la misma de no concesión de la homologación solicitada.

2.- Que el título de Bachelor of Arts in Journalism and Social Communication conferido en favor de la actora debe ser homologado al de Licenciada en Periodismo.'

2.De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'dicte Sentencia por la en cuya virtud inadmita o subsdíariamente desestime el recurso formulado de contrario, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.'

3.Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, la Sala dictó auto, de fecha 22 de enero de 2014 acordando el recibimiento a prueba, habiéndose practicado la propuesta y admitida con el resultado obrante en autos, tras lo cual siguió el trámite de Conclusiones; finalmente, mediante Providencia de fecha 4 de septiembre de 2014 se señaló para votación y fallo el día 11 de septiembre de 2014, en que efectivamente se deliberó y votó.

4.En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA ASUNCION SALVO TAMBO, Presidente de la Sección.

Fundamentos

1.Es objeto de impugnación la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado por la hoy recurrente contra la Resolución de 28 de febrero de 2013, dictada por delegación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Cualificaciones y por la que se acuerda la inadmisión de la solicitud de homologación del título de Bachelor of Arts in Journalism and Social Communation al de Licenciada en Periodismo.

Frente a dicha Resolución la hoy actora interpuesto recurso de reposición el día 3 de abril de 2013 que, finalmente, fue estimado parcialmente mediante la Resolución de 22 de julio de 2013, en cuyo Fundamento de Derecho Sexto se dice lo siguiente:

'...Lo procedente es anular y dejar sin efecto la orden recurrida al objeto de que la Subdirección General de Títulos y Reconocimiento de Cualificaciones realice los trámites necesarios para que, al amparo lo dispuesto en el artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , se proceda a revocar la Orden de 2 de marzo de 2004, y ello con el fin de poder tramitar seguidamente el nuevo procedimiento de homologación en la forma y con los requisitos señalados en el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero'.

En dicha Resolución expresa (folio 18 del expediente) también se dice que comprobada la existencia de un expediente anterior de homologación, se acordó inadmitir la solicitud de homologación del título al de Licenciada en Periodismo y se acordó el archivo del expediente y en el Fundamento de Derecho Quinto se razona:

'Entrando ya en el fondo de la cuestión planteada hay que señalar que la Orden recurrida inadmitió la solicitud de homologación presentada por Dña. Encarnacion habida cuenta de que ya existía un expediente anterior, concretamente el número 2003-06954, de homologación de igual título extranjero a idéntico título español que fue resuelto en sentido denegatorio por la Orden de 2 de marzo de 2004, por lo que no resultaba de aplicación el procedimiento establecido en el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, dado que sobre tal petición ya había recaído una decisión administrativa' .

Esta resolución expresa que obra en el expediente administrativo remitido no ha sido recurrida por parte de la recurrente.

2. La recurrente alega en su demanda que no ha recurrido dicha resolución expresa porque le es beneficiosa, a la vez que niega se haya producido la pérdida sobrevenida de objeto del recurso o satisfacción extraprocesal de la pretensión, puesto que no se sabe si se va a otorgar o no la homologación; entiende la actora que 'subsiste'el acto presunto impugnado y, por tanto, su determinación de no conceder la homologación. Por ello solicita le sea concedida la homologación 'por cuanto esa procedencia está expresamente reconocida por la Administración demandada'.

El Abogado del Estado alega la firmeza de la resolución de 22 de julio de 2013 resolviendo el recurso de reposición y, por tanto, la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.

3. Como ya anticipábamos el presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por la hoy actora contra la resolución que inadmitió a trámite su solicitud de homologación del título en cuestión. Del mismo modo la recurrente opta por no recurrir la posterior Resolución expresa, por considerarla beneficiosa obviamente, que estima el recurso de reposición (la resolución de 22 de julio de 2013).

Es cierto que es reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional, la que declara que: 'el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [...] Por ello hemos declarado que ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración; concluyéndose, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable y, menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental garantizado por el artículo 24.1 CE .'. Una consolidada doctrina que comienza con la STC 6/1986, de 21 de enero (Sala Primera, rec. 797/1984 , ponente Excmo. Sr. D. Rafael Gómez-Ferrer Morant) en la que se proclama que en los casos de silencio administrativo negativo puede entenderse que el particular conoce el texto íntegro del acto -la denegación presunta-, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que puede considerarse una interpretación razonable y favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial, la que equipare estos supuestos a una notificación defectuosa (incluso si se quiere, afirma el Tribunal Constitucional, a una notificación defectuosa que contenga el texto íntegro del acto); lo que remite al régimen jurídico de las notificaciones defectuosas previsto entonces en el artículo 79.3 y 4 de la LPA de 1958, según los cuales, con carácter general, estas notificaciones surtirían efecto 'a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente', previéndose específicamente, para las practicadas personalmente al interesado que contengan el texto íntegro del acto, que surtirían efecto 'por el transcurso de seis meses'. ( STC 149/2009, de 17 de junio de 2009 ).

Sin embargo, en el caso presente no concurre dicha circunstancia, sino que sucede, lo que en otras muchas ocasiones, que la resolución expresa de la Administración se produce cuando el interesado ya ha interpuesto el correspondiente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, mientras que la resolución expresa se dicta una vez iniciada la vía judicial, encontrándonos ante dos resoluciones, una presunta y otra expresa ,sobre la misma reclamación.

La solución procesal a esta cuestión la ofrece el art. 36.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , (4. Será asimismo aplicable lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida.), al contemplar las opciones que amparan al recurrente en caso de que durante la tramitación se dicte resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida :

-desistir del recurso inicialmente planteado, porque la resolución expresa dictada por la Administración satisfaga su pretensión.

-pedir la ampliación del recurso contencioso-administrativo al acto administrativo posterior, expreso, con el fin de que, acumuladas, se resuelva en el mismo procedimiento.

En el supuesto de que el recurrente decide no ampliar su recurso frente a la resolución expresa de la Administración, sino impugnarla separadamente, provocando la apertura o incoación de un nuevo procedimiento, el pleito inicial pierde su objeto de forma sobrevenida, lo que provoca su finalización.

Ante esta situación, podemos afirmar que, el citado art. 36, desplaza al recurrente la 'carga procesal' de la posibilidad de ampliar el recurso, inicialmente dirigido contra la desestimación presunta, a la resolución ya expresa, de forma que, caso contrario, esta última devendría firme y consentida; todo ello, dentro del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa ,careciendo, procesalmente, de sentido mantener la impugnación del acto presunto, precisamente, al haber quedado enervado y desplazado por la resolución expresa posterior; desplazamiento que supone la desaparición de la esfera jurídica del acto presunto, siendo relevado por el acto expreso, que se alza y determina como el objeto de la revisión jurisdiccional.

En consecuencia, procede la inadmisibilidad del recurso por haber perdido su objeto, ya que el acto presunto inicialmente impugnado en el escrito de interposición del recurso, ha sido sustituido por otro expreso, que ha quedado al margen del proceso, al no haber la actora sometido al control jurisdiccional, pues ni solicitó la ampliación del recurso, ni ha alegado nada en cualquiera de los sentidos procesales a los que nos hemos referido.

4. Este criterio encuentra respaldo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, sobre la pérdida sobrevenida de objeto, declara: '() Este Tribunal ha recordado en sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999 , 25 de septiembre de 2000 , 19 de marzo y 10 de mayo de 2001 y 10 de febrero y 5 del corriente mes y año, que la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso administrativo ;tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real, (así sentencias de 24 de marzo y 28 de mayo de 1997 o 29 de abril de 1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia, (así en sentencias de 31 de mayo de 1986 , 25 de mayo de 1990 , 5 de junio de 1995 y 8 de mayo de 1997 ) ().

La segunda de esas modalidades es la que se produce en el actual litigio, ya que la resolución desestimatoria presunta del recurso de reposición interpuesto contra la del Director de Energía y Minas denegatoria de la subvención solicitada -que es la reseñada como recurrida en el escrito de interposición del recurso-, quedó privada de eficacia en razón al contenido de otra posterior ()'.( Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2003 y 27 de enero de 2005 ; entre otras).

En similares términos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2010 , señala que ' aunque la pérdida sobrevenida de objeto del recurso no es una causa de terminación del proceso expresamente prevista en la Ley de la Jurisdicción, sin embargo está reconocida en la jurisprudencia y es apreciada y aplicada con normalidad, cuando procede, por los tribunales.'

En conclusión, la consecuencia de no recurrir dicho acto expreso es que ha quedado firme y, por tanto, tal y como se alega por el Abogado del Estado, se ha producido una pérdida sobrevenida del objeto del recurso interpuesto que, se insiste, tenía por objeto la Orden por la que se acordaba la inadmisión de la solicitud de homologación que la posterior Resolución de 22 de julio de 2013 expresamente declara que se anula y deja sin efecto, por lo que la solicitud de homologación de la recurrente ha sido admitida, iniciándose a continuación los trámites para proceder a dicha homologación. Cuestión distinta será lo que resulte del proceso de homologación pero ello, caso de no ser favorable a la hoy actora, habrá de ventilarse en un recurso distinto que verse, en definitiva, sobre el fondo de la cuestión.

5. Procede así declarar la inadmisibilidad del recurso.

De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción dada por la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, debe condenarse a la parte recurrente al pago de las costas procesales.

Fallo

En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha decidido:

Declarar la INADMISIBILIDADdel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Encarnacion contra la Resolución presunta descrita en el primer Fundamento de Derecho de esta sentencia, por pérdida sobrevenida de su objeto.

Con expresa imposición de costas a la parte actora.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Voto

que formula el Iltmo Sr. Magistrado D. JAVIER EUGENIO LOPEZ CANDELA a la sentencia de fecha 17 de septiembre de 2.014 pronunciada en el recurso nº181/2013, de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al que se adhiere la Iltma Magistrada Dª. CONCEPCION MONICA MONTERO ELENA.

Aceptando los hechos relatados en la sentencia impugnada, sin embargo, lamentamos tener que discrepar con el parecer de la mayoría respecto de las razones por las que se ha declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo, al entender que debió desestimarse el citado recurso contencioso-administrativo en los términos que exponemos.

Y ello en virtud de estos

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra la resolución de 28 de febrero de 2.013 que por delegación del Ministro acuerda la inadmisión de la solicitud de homologación del título de Bachelor or Arts in Journalism and Social comunication al de Licenciada de periodismo.

SEGUNDO.- Nuestra discrepancia con el parecer mayoritario radica en estos extremos:

1.- La sentencia impugnada tácitamente reconoce que ha habido una satisfacción extraprocesal al presumir que si el actor no ha ampliado el recurso debió desistir por existir satisfacción extraprocesal, por sólo ser posible esas dos alternativas, ligando la carencia de objeto del proceso con la desaparición de la esfera jurídica del acto presunto, esto es, lo que supondría de hecho una satisfacción extraprocesal, olvidando que la estimación de la reposición fue parcial, no total. Y por ello, no cabe decir que haya habido una satisfacción extraprocesal cuando se dicta la resolución de 22 de julio de 2.013, pues si bien ésta revoca la decisión de inadmisión, deja sin resolver la pretensión de homologación que la actora ha mantenido en todo momento, si bien es cierto que ordena la continuación del procedimiento respecto de la mencionada petición de homologación. Por otro lado, conviene recordar que el Tribunal Supremo ha venido exigiendo que la satisfacción procesal sea completapara que dé origen a la terminación del procedimiento ( STS de 26.2.2014, recurso 414/11 , con cita de la STC 102/09 ), no bastando con que sea parcial.

2.- No puede darse especial relevancia a que la recurrente no solicitase expresamente la ampliación del recurso a la mencionada resolución de 22 de julio de 2013, como hace la sentencia, toda vez que en la medida en que aquella resolución no resolvía en ese momento la homologación solicitada y esta pretensión es mantenida por actora en el escrito de conclusiones tampoco resultaba del todo relevante interesar dicha ampliación respecto de una resolución que no es esencialmente perjudicial.

3.- Por otro lado no cabe entender, si admitimos que ha podido haber una carencia de objeto ligada a una satisfacción extraprocesal realizar un pronunciamiento de inadmisión, sobre todo si no se indica en qué causa de las que contempla el artículo 69 de la ley jurisdiccional tiene cabida. Por el contrario el Tribunal Supremo en los supuestos de pérdida de objeto por satisfacción extraprocesal los hace mediante auto que se fundamenta en el artículo 76 de la ley jurisdiccional . Así autos de 23.7.2014, recursos 438/13 y 437/13. Y en todo caso no suelen conllevar condena en costas, así auto 21.3.2014, recurso 707/13.

4.- Y por último debemos entender que resultaba procedente a efectos evitar una posible incongruencia resolver la pretensión que formuló la recurrente en relación con la homologación solicitada en el escrito de demanda, y en este sentido habremos de confirmar la resolución de 22.7.2013, toda vez que no puede otorgarse a la actora la homologación solicitada sin proceder al examen y tramitación del procedimiento contemplado en el RD 285/2004, y en concreto del informe del órgano técnico al que hace referencia el art.12 ; informe que esta sala ha entendido, absolutamente preceptivo e ineludible, lo que impide que nos pronunciemos en este momento sobre la mencionada homologación.

TERCERO.-Por ello, consideramos que debió desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto, al no resultar procedente otorgar la recurrente la homologación interesada, sin prejuzgar con ello el resultado del procedimiento que todavía se halla pendiente de tramitación en vía administrativa. Y ello, sin costas al haberse tenido en cuenta que se ha producido parcialmente un reconocimiento de la pretensión del actor consistente en que se anulase la inicial resolución que inadmitió su solicitud de homologación después de acudir a la vía judicial.

Así lo expresan los Magistrados firmantes del voto particular, el cual habrá de notificarse a las partes junto con la resolución adoptada por la mayoría en la forma prevenida por la ley.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la resolución de la que discrepamos.

PUBLICACIÓNLeída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª MARIA ASUNCION SALVO TAMBO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo