Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 200/2013 de 02 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a dos de diciembre de dos mil catorce.

VISTO,en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 200/13, seguido a instancia del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra, representado por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. El recurso versó sobre impugnación de resolución del Ministerio de Educación solicitando el reintegro de una subvención, la cuantía se fijó en menos de 600.000 €, e intervino como ponente el Magistrado Don SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO . La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO:.- Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:

1. Mediante RD 1600/2010 de 26 de noviembre, se designó como beneficiario de la concesión directa de una subvención por importe de 1.000.000 de euros, al Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra para el equipamiento de la nueva Biblioteca Central. Mediante Resolución de la Ministra de Cultura, delegada en la Subsecretaria, de 27 de diciembre de 2010, se concretó la concesión de dicha ayuda.

2. El plazo para llevar a cabo la actividad subvencionada terminaba el 1 de abril de 2011, pero a petición del Ayuntamiento, este plazo fue finalmente prorrogado hasta el 15 de agosto de 2011, fecha que se fijó como vencimiento del plazo máximo de justificación del gasto.

3. El 11 de diciembre de 2012, el Ministerio de Cultura dicta Resolución iniciando el procedimiento de reintegro de la subvención, ya que si bien se cumplió con la finalidad pretendida, ello se hizo fuera del plazo de justificación establecido, debiendo reintegrarse 320.955,84 euros.

4. Interpuesto recurso de alzada, fue desestimado por Resolución del Secretario de Estado de Cultura de 4 de marzo de 2013.

SEGUNDO:.-Por la representación de la actora se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución precedente, formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:

1. Falta de motivación:

-No se tuvieron en cuenta las específicas alegaciones formuladas por el Ayuntamiento, que versaron sobre el carácter innecesario de la justificación del pago efectivo, improcedencia del reintegro y procedencia de la aplicación del principio de proporcionalidad.

2. Irrelevancia de la acreditación de la fecha de pago:

-No resulta obligatorio acreditar en la justificación de las actuaciones realizadas, el extremo relativo a la fecha de pago, sino solo los aspectos referidos en el artículo 72.2, a, b ,. y e) del Reglamento de la Ley de Subvenciones . A estos efectos:

-Invoca el artículo 7 del RD de 10 de diciembre de 2010 , sobre la justificación de la subvención que remite a los artículos 69 y ss del Reglamento.

-La Resolución de concesión, apartado 12, 'forma de justificación', remite al artículo 72 de la Ley de Subvenciones , dentro de la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, con expresa mención al artículo 72, letras a, b y c.

-Llega a la conclusión de que la fecha de pago, y su justificación acreditativa, se indicarán si se han efectuado, pero no es obligatoria su acreditación. La expresión 'en su caso' contenida en la norma indicada, se refiere a la posibilidad de que se acredite dicha circunstancia pero no a la obligatoriedad de su consignación.

3. La falta de pago en plazo no implicaría la reintegro de la subvención, supuesto contemplado en el artículo 30 de la Ley de Subvenciones , mientras que la falta de cumplimiento en plazo se contempla en el artículo 31 de la citada Ley . Invoca los artículos 37.1 c de la Ley de Subvenciones y 92 de su Reglamento, para concluir que a lo sumo la recurrente podría haber incurrido en una infracción leve prevista en el artículo 56 de la Ley de Subvenciones .

4. Infracción del principio de proporcionalidad:

-Invoca el artículo 37.2 de la Ley de Subvenciones y subraya que a lo sumo puede reducirse la cantidad a devolver.

TERCERO:.-La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida. Para sostener esta pretensión se alegó lo siguiente:

1º. Extemporaneidad del recurso de reposición:

-Frente a la resolución de 4 de marzo de 2013, notificada a la recurrente el 11 de marzo siguiente, la recurrente interpuso recurso de reposición, presentado en la oficina de correos el 12 de abril de 2013, por lo tanto extemporáneo ( articulo 117.1 y 48.2 Ley 30/19092 ).

-La demanda reconoce expresamente que el recurso de reposición fue extemporáneo, pero subraya que tiene argumentos de suficiente calado para interponer el recurso contencioso-administrativo.

2. Infracción del artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones :

-El gasto subvencionable debe pagarse con anterioridad a la finalización del período de justificación, sin que dicho plazo sea subsanable.

-Las facturas aportadas por el Ayuntamiento por importe de 342.209,09 euros, acreditan pagos realizados con posterioridad a la fecha limite establecida en la propia concesión.

CUARTO:.-Sin apertura de fase probatoria, se acordó, sin evacuar tampoco el trámite de conclusiones, señalar el día 18 de noviembre de 2014 para la votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.

QUINTO:- Aparecen observadas las formalidades de tramitación que son las del procedimiento ordinario establecido en los artículos 45 a 77 de la Ley 29/1998 de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Fundamentos

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la Resolución de fecha dictada por el en la medida en que viene a confirmar la resolución inicial dictada por el Secretario de Estado de Cultura el 4 de marzo de 2013 por la que se confirmó el procedimiento de reintegro de la subvención, iniciado el 11 de diciembre de 2012, ya que si bien se cumplió con la finalidad pretendida de dotar la Biblioteca de Alcalá de Guadaíra, ello se hizo fuera del plazo establecido, debiendo reintegrarse por lo tanto 320.955,84 euros.

SEGUNDO: La primera de las alegaciones formulada por el Abogado del Estado no puede compartirse, pues la interposición fuera de plazo por un día del recurso de reposición, no implica de forma inmediata que la resolución previa que puso fin a la vía administrativa devino firme, ya que el plazo de interposición del recurso de reposición, que es optativo, es de un mes y el de interposición del recurso contencioso-administrativo es de dos meses.

La admisión a trámite de dicho recurso y la tardanza en su resolución, lo que no se produce hasta el 7 de mayo de 2013, ha generado una expectativa en la recurrente de que el recurso se había interpuesto correctamente, por lo que dicha circunstancia no puede perjudicarle en el cómputo del plazo de interposición del recurso jurisdiccional, extremo, por otra parte, no planteado abiertamente por la Abogacía del Estado.

TERCERO:En cuanto al fondo del asunto, la STS de 12 de marzo de 2008, recaída en el recurso de casación nº 2618/05 , ha reiterado la siguiente doctrina de pertinente aplicación al presente caso: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

En definitiva, una cosa es que, presentada una solicitud de modo temporáneo, se observe en ella alguna omisión o defecto subsanable que pueda ser corregido, y otra distinta que la solicitud misma se presente de modo extemporáneo, vencido ya el plazo legal, en cuyo caso no cabe hablar propiamente de 'subsanación del defecto'.

CUARTO:La aplicación de la doctrina reseñada al presente caso, nos conduce directamente a la desestimación del recurso, pues resulta ser un hecho incontrovertido que la recurrente no justificó en el plazo señalado al efecto, la inversión realizada, debiendo decaer los argumentos de los que se vale para refutar la tesis sostenida por la Administración. En primer lugar porque la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las consecuencias de dicho incumplimiento es clara y terminante en sentido contrario y, por otra parte, porque la propia resolución de concesión de forma explícita establece un plazo de tres meses para la justificación del gasto ( artículos 10 y 11), por lo que la expresión 'en su caso' a la que reiteradamente se refiere la recurrente, incluiría dicha obligación, debiendo recordarse que el artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones , expresamente dispone que sólo será subvencionable el gasto efectivamente pagado antes de la finalización del período de justificación.

QUINTO: Resuelta la cuestión de fondo, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida.

La STS referencia también viene a pronunciarse sobre esta cuestión en términos que reproducimos a continuación:' En nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 ) hemos admitido la aplicación del referido principio a las decisiones administrativas en esta materia cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas. Decíamos a este respecto lo siguiente: 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimentos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.'

La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.'

A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración -como podía haber hecho- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriorivendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'.

SEXTO:La aplicación de la doctrina referida al presente caso, nos conduce también a la desestimación del recurso por este motivo, pues la recurrente que obtuvo un aplazamiento de tres meses para el cumplimiento de los objetivos de la subvención, no ha acreditado ni probado la concurrencia de una causa de suficiente entidad que le hubiera impedido justificar los gastos realizados. A estos efectos, únicamente realiza una afirmación genérica sobre las dificultades financieras generales y la tardanza en recibir fondos de otras Administraciones, lo que no es suficiente para moderar los efectos de un incumplimiento de siete meses que afecta a un tercio de una ayuda previamente recibida (estos dos extremos no fueron cuestionados por la recurrente).

SÉPTIMO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la recurrente, parte vencida en este proceso, sin que se aprecien por la Sala la existencia de serias dudas que justifiquen un especial pronunciamiento sobre esta materia.

Vistoslos preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente

Fallo

Desestimamosel recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Se imponen las costas a la parte recurrente. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 248 de la LOPJ , al tiempo de notificar la presente sentencia, se indicará a las partes que contra la misma no cabe recurso de casación ordinario.

PUBLICACIÓN.

La anterior sentencia fue leída y publicada por el Ilmo Sr. Magistrado ponente, en audiencia pública.