Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 24/2019 de 15 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000024/2019

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00276/2019

Apelante:CENTRO PARA EL DESARROLLO TECNOLOGICO INDUSTRIAL (CDTI)

Apelado:AIRBUS OPERATIONS SL, IDEC INGENIERIA Y DESARROLLO DE COMPOSITES S.L.

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

D. MARIA JESUS VEGAS TORRES

Madrid, a quince de septiembre de dos mil veintidós.

VISTO el presente recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estadocontra la sentencia dictada con fecha 4 de abril de 2019 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 en Procedimiento Ordinario núm. 26/18. Se ha personado como parte apelada la entidad IDEC INGENIERÍA Y DESARROLLO DE COMPOSITES, S.L., representada por el Procurador D. Mario Castro Casas.

Antecedentes

RIMERO.- Con fecha 4 de abril de 2019 recayó sentencia en el Procedimiento Ordinario núm. 26/18, seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 a instancia de IDEC INGENIERÍA Y DESARROLLO DE COMPOSITES, S.L., cuyo fallo era del tenor literal siguiente: 'Que estimando el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador D. Mario Castro Casas en nombre y representación de IDEC INGENIERÍA Y DESARROLLO DE COMPOSITES, SL contra la Resolución de 26 de marzo de 2018 del Presidente del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 1 de diciembre de 2017, dictadas en el expediente de reintegro CEN-20081008 ICARO - Líder del Consorcio AIRBUS OPERATION, SL, debo declarar y declaro que dicha resolución no es conforme a Derecho y anulándola declaro la prescripción del reintegro de las cantidades correspondientes a las anualidades de 2008 y 2009 y respecto al resto de cantidades objeto de reintegro, debo anular la resolución impugnada, con más el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, satisfechos por la mercantil recurrente en cada reintegro. Con expresa condena en costas a la Administración demandada.'.

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia interpuso el Abogado del Estado recurso de apelación, del que se dio oportuno traslado a la mercantil actora, quien presentó escrito de oposición en el plazo conferido para ello; remitiéndose los autos a esta Sala, ante la que se han personado en forma ambas partes, por ser la competente para conocer del recurso.

TERCERO.-Pendiente la apelación de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 1 de junio de 2022, en que tuvo lugar.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del recurso de apelación que ahora se enjuicia la sentencia dictada con fecha 4 de abril de 2019 en el Procedimiento Ordinario núm. 26/18, seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 a instancia de IDEC INGENIERÍA Y DESARROLLO DE COMPOSITES, S.L., cuyo fallo era del tenor literal siguiente: 'Que estimando el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador D. Mario Castro Casas en nombre y representación de IDEC INGENIERÍA Y DESARROLLO DE COMPOSITES, SL contra la Resolución de 26 de marzo de 2018 del Presidente del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 1 de diciembre de 2017, dictadas en el expediente de reintegro CEN-20081008 ICARO - Líder del Consorcio AIRBUS OPERATION, SL, debo declarar y declaro que dicha resolución no es conforme a Derecho y anulándola declaro la prescripción del reintegro de las cantidades correspondientes a las anualidades de 2008 y 2009 y respecto al resto de cantidades objeto de reintegro, debo anular la resolución impugnada, con más el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, satisfechos por la mercantil recurrente en cada reintegro. Con expresa condena en costas a la Administración demandada.'.

Dicho recurso se interpuso en su día, tal y como lo identifica la sentencia apelada en el primero de sus fundamentos, contra '... la Resolución de 26 de marzo de 2018 del Presidente del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 1 de diciembre de 2017, dictadas en el expediente de reintegro CEN-20081008 ICARO - Líder del Consorcio AIRBUS OPERATION, SL.'.Esta resolución ordenaba el reintegro de diversas cantidades percibidas por la entidad recurrente como consecuencia de los incumplimientos detectados.

Por lo demás, los hechos de interés para la resolución del litigio aparecen relacionados también en la sentencia recurrida y no son, en rigor, cuestionados por el Abogado del Estado en su recurso de apelación.

Así, este cuestiona en primer lugar el pronunciamiento de la sentencia de instancia que, partiendo de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, declara prescrita la obligación de reintegro '... de las cantidades correspondientes a 2008 y 2009 estaría prescrita en el momento de su exigencia y, habiendo sido abonadas, deberán ser anuladas y devueltas a la recurrente en la cantidad de 3.425 euros por el año 2008 y 49.764,05 euros por el año 2009'.

A su juicio, la sentencia incurre en un error cuando considera que el plazo de la acción de reintegro debería empezar a contar, para cada una de las cuatro anualidades en las que se realiza el proyecto, desde el cumplimiento del plazo de los tres meses previsto para las respectivas justificaciones parciales, con apoyo en el criterio mantenido por esta Sala de la Audiencia Nacional en sentencia de 5 de julio de 2018, relativa al reintegro del importe de un préstamo sin intereses por insuficiente justificación de la inversión.

Rechaza así que resulte aplicable el criterio de dicha sentencia por abordar un supuesto distinto -préstamo sin intereses que debe reintegrarse por anualidades durante un determinado período posterior al de ejecución del proyecto subvencionado-, destacando el hecho de que, en el caso analizado, no se trata de un préstamo sino de una subvención que se concede para realizar una inversión durante 4 años, a lo largo de los cuales el beneficiario deberá acreditar la correcta aplicación de los fondos, pero sin que exista un préstamo o cualquier otra condición que permita prolongar el periodo de prescripción más allá de la completa realización de la inversión.

Recuerda la evolución jurisprudencial experimentada en los últimos años respecto de la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro de subvenciones, que avalaría la posición reflejada en el recurso; e insiste en que el proyecto subvencionado en el supuesto de autos era único, no obstante su carácter plurianual que suponía que debía desarrollarse en cuatro años, lo que, dice el Abogado del Estado, solo '... puede determinar su realización completa cuando se presenta su justificación final; mientras tanto, las anualidades se abonan 'a cuenta' de la liquidación final ( art. 34.4 LGS ) por lo que la doctrina invocada es manifiestamente errónea, dicho sea en términos de estricta defensa'.

Invoca distintas sentencias de esta Sala y rechaza que se puedan calificar como autónomas las diferentes condiciones que se exigen al beneficiario para acreditar el buen fin de la subvención en tanto se realiza y concluye el proyecto. Y para ello aduce que'... La razón es que no se puede considerar de forma autónoma la justificación económica y la justificación técnica de un proyecto, puesto que la acreditación de una y otra están íntimamente interrelacionadas, máxime en un tipo de proyectos como el que nos ocupa, que son proyectos de investigación, desarrollo e innovación en donde el resultado final se configura fundamentalmente a través del gasto incurrido por el propio beneficiario, de tal forma que una investigación o un proyecto de este tipo terminan valorándose a partir del coste incurrido en su realización'.

Expuestos, en síntesis, los argumentos del recurso de apelación, ha de decirse, sin embargo, que en el mismo se obvia un elemento de indudable relevancia para determinar la autonomía de las anualidades, cuatro, durante las que había de desarrollarse el proyecto, con incidencia sobre el cómputo del plazo de prescripción.

Se trata de las previsiones contenidas en el Manual de Instrucciones de Justificación de Ayudas del Programa Nacional de Espacio, Convocatoria 2007, aprobado por Orden ITC/3071/2004, de 15 de septiembre, modificada por Orden ITC/1569/2006, de 19 de mayo, y por Orden ITC/484/2007, de 27 de febrero, al que se refiere de manera expresa la entidad apelada en su escrito de oposición, y cuya virtualidad respecto de la interpretación de las condiciones de la subvención es indiscutible en cuanto norma aprobada por la misma Administración convocante y rectora de los criterios que han de aplicarse en la justificación de la subvención. En dicho Manual se atiende, además, a las características específicas de los proyectos a los que resulta aplicable,

Así, establece -apartado 1, Cuestiones Generales-, que 'Los proyectos plurianuales-caso del aquí controvertido- deberán ser justificados ejercicio por ejercicio de ejecución de los mismos, entendiéndose por cada uno de ellos el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre'.

Añade -apartado 2, Fechas y Plazos-, que '1. Se entiende por plazo para la relación o ejecución del proyecto, el plazo de que dispone el beneficiario para realizar el gasto correspondiente a las diferentes partidas incluidas en el Presupuesto Financiable detallado en la correspondiente Resolución de Concesión. Este plazo será el comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre inclusive del mismo año (...) 2. Se entiende por plazo de justificación, el comprendido entre la fecha en que acaba el proyecto o la anualidad del proyecto, hasta la fecha final en que debe presentarse la documentación justificativa y será de 1 de enero a 1 de marzo del año siguiente...'.

No hay duda alguna entonces, so pena de contradecir los términos explícitos del Manual, que el plazo de prescripción había de computarse respecto de cada una de las cuatro anualidades que comprende el proyecto, teniendo en cuenta el momento de justificación de cada una de ellas, y no el de la supuesta justificación final que, como tal, no existe precisamente por la configuración plurianual a que responde el diseño previsto en el Manual de Instrucciones de Justificación.

La consecuencia de todo ello es que, como declara la sentencia de instancia, ha de entenderse prescrita la acción de la Administración para exigir el reintegro de las anualidades correspondientes a 2008 y 2009 puesto que, respecto de la primera, desde el 1 de marzo de 2009, en que se presentó la correspondiente justificación de gasto, hasta el 29 de enero de 2015, en que se inició expediente de reintegro, transcurrió un período superior a los cuatro años de prescripción establecidos en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003, de 11 de noviembre, General de Subvenciones. Y otro tanto sucede en el caso de la anualidad 2009 pues desde el 1 marzo de 2010 hasta el inicio del expediente de reintegro también habían pasado más de cuatro años.

SEGUNDO.- El segundo de los motivos del recurso de apelación se refiere al reintegro acordado como consecuencia del cambio no justificado de proveedores en las anualidades de ejecución 2010 y 2011. La sentencia recurrida revocó también el acuerdo de reintegro por este motivo bajo el argumento de que el hecho de que el CDTI no hubiera autorizado que el beneficiario de la subvención cambiase, respecto de los consignados en la solicitud inicial, a determinados proveedores, no era una condición exigida, ni por la Orden ITC/2759/2005 de 20 de agosto, por la que se aprobaron las Bases Reguladoras (modificada por Orden ITC2143/2006, de 20 de junio) ni por la Resolución de 21 de noviembre de 2007, de Convocatoria, por lo que el reintegro no podía basarse en tal circunstancia.

A juicio del Abogado del Estado, fue la propia entidad subvencionada la que había solicitado autorización para efectuar cambios de suministrador en 2009 conocedora, dice, de la trascendencia de este aspecto conforme a lo prevenido en el apartado 14 de la Orden ITC/2759/2005 de 20 de agosto, según el cual, y bajo la rúbrica Variación y anulación, 'Los beneficiarios quedan obligados a comunicar cualquier circunstancia que altere o dificulte el desarrollo de la actividad subvencionada, a fin de que, si se estima de la suficiente importancia, pueda procederse a la modificación tanto del contenido y cuantía del proyecto subvencionado, como de su forma y plazos de ejecución y justificación de los correspondientes gastos. Estas solicitudes de modificación deberán estar suficientemente motivadas y formularse con carácter inmediato a la aparición de las circunstancias que la justifiquen y, en todo caso, con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución de la actividad subvencionada.'

Invoca además lo previsto en el apartado Undécimo de la Convocatoria que respecto a la modificación de la resolución de la concesión dispone lo siguiente: 'Las solicitudes de modificaciones justificadas del proyecto objeto de la ayuda concedida que supongan disminución del importe de la inversión aprobada, variación de sus conceptos, del cumplimiento de los plazos aprobados para la realización de los mismos o de sus fases, así como cualquier modificación en la composición del consorcio, se someterán a la aprobación del CDTI'.

Y se remite, ahora sí, al Manual de Instrucciones de Justificación antes citado en cuanto establece que 'Los gastos aprobados y originados por la colaboración de otras empresas serán los que inicialmente fueron aprobados o aquellos contemplados en las actualizaciones solicitadas y posteriormente aceptados por CDTI, respetando las denominaciones de la solicitud o de la actualización aprobada'; así como al apartado 17º letra d) de las Bases Reguladoras que incluye entre los criterios de graduación de incumplimientos motivantes de reintegro 'd) La realización de modificaciones no autorizadas en el presupuesto financiable...',que supondrá la devolución de las cantidades desviadas con arreglo al mismo apartado.

Tampoco podemos acoger este motivo.

En efecto, las normas invocadas no tienen las consecuencias que les atribuye el recurso de apelación, y así el apartado 14 de la Orden ITC/2759/2005, de 20 de agosto, alude como hemos visto a la obligación de los beneficiarios de comunicar ' cualquier circunstancia que altere o dificulte el desarrollo de la actividad subvencionada',lo que no puede suponerse necesariamente del cambio de proveedor. Para que dicho cambio pudiera exigir con la consecuencia, en caso de incumplimiento, de dar lugar al reintegro, sería necesario que se hubiera justificado la alteración o la dificultad producidas en el desarrollo de la actividad subvencionada en los términos a que se refiere el precepto, y ello como consecuencia de aquel cambio, justificación que no existe en el acuerdo recurrido.

Por otra parte, tampoco hay constancia de que el cambio de proveedor supusiera una '... modificación no autorizada en el presupuesto financiable'en los términos a que se refiere apartado 17º letra d) de las Bases Reguladoras.

Por tanto, y rechazadas las supuestas vulneraciones a que se refiere el recurso de apelación en relación a la falta de comunicación del cambio de proveedor, coincidimos con el criterio reflejado en la sentencia de instancia cuando pone de manifiesto, además, que ' La Orden ITC/2759/2005, de 20 de agosto, modificada por la Orden ITC 2143/2006, de 30 de junio, así como la Resolución de 21 de noviembre de 2007, no contemplan el cambio de proveedor como condición para la subvención y, por tanto, que su modificación pueda dar lugar al reintegro de la misma, estimándose este motivo del recurso, debiendo devolverse a la recurrente la cantidad solicitada por este concepto'.

TERCERO.- Por último, el Abogado del Estado denuncia lo que califica como indebida aplicación del principio de proporcionalidad que llevó al juzgador de instancia a '... estimar el recurso jurisdiccional deducido, habida cuenta, según los sucesivos jalones procedimentales del procedimiento administrativo las posibles deficiencias de cumplimiento no han sido sustantivas y tan graves como que hayan dejado la concesión de la subvención fuera de la finalidad para la que fue prevista, habiéndose cumplido en lo sustancial por lo que debe estimarse el presente recurso contencioso administrativo, devolviendo a la actora las cantidades satisfechas por vía de reintegro de la subvención, con más sus intereses legales'.

Pues bien, es lo cierto que esta afirmación contenida en la sentencia resulta apodíctica en la medida en que, como se critica en el recurso de apelación, no expresa cuales de los concretos motivos de reintegro han de verse afectados por la reducción proporcional, ni la causa de ello, ni el porcentaje de reducción que debiera aplicarse en aras del principio de proporcionalidad. La consecuencia que extrae el juzgador de instancia de la aplicación de dicho principio es la revocación del acuerdo de reintegro, sin más matizaciones.

Por otra parte, a la vista de la doctrina jurisprudencial relativa a la aplicación de dicho principio en materia de subvenciones, doctrina que gravita en torno a la interpretación del artículo 37.2 en relación con el artículo 17.3.n), ambos de la Ley General de Subvenciones, y de la que son exponente las sentencias citadas por el Abogado del Estado, es indudable que la reducción del importe a reintegrar por esta causa se aplica a aquellos casos en los que el cumplimiento por el beneficiario '... se aproxime de modo significativo al cumplimiento total...', no a aquellos otros en los que, sin cuestionarse la realización del objeto de la subvención, se hayan detectado incumplimientos como los que dieron lugar a la decisión de reintegro en el caso que nos ocupa, relacionados con irregularidades en la justificación del gasto o con la inobservancia de requisitos previstos en las normas reguladoras de la subvención.

Partiendo de ello, ha de decirse que en la demanda no se aportan tampoco argumentos suficientes para limitar el alcance del reintegro por causa de resultar desproporcionado en atención a la gravedad de los incumplimientos, pues se limita a insistir en el cumplimiento del fin subvencionable.

Por lo tanto, el recurso de apelación debe ser estimado en este extremo revocando la sentencia de instancia en cuanto a la anulación de la resolución de reintegro por aplicación del principio de proporcionalidad.

Ello determina que la resolución de reintegro inicialmente recurrida se deje sin efecto exclusivamente en relación a las partidas correspondientes a las anualidades 2008 y 2009, por estar prescrito el derecho a exigir el reintegro conforme a lo ya razonado, y a la relativa al cambio de proveedor, anualidades 2010 y 2011.

CUARTO.- No procede hacer expresa imposición de las costas de esta instancia conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1.- Estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada con fecha 4 de abril de 2019 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 en Procedimiento Ordinario núm. 26/18.

2.- Revocar dicha sentencia en cuanto estima íntegramente el recurso interpuesto por la entidad actora frente a la resolución 1 de diciembre de 2017, del Presidente del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, confirmada en reposición por otra de 26 de marzo de 2018.

3.- Anular la citada resolución de 1 de diciembre de 2017 únicamente en cuanto a la exigencia de reintegro impuesta a la entidad actora por cantidades correspondientes a las anualidades 2008 y 2009; y por las de las anualidades 2010 y 2011 relacionadas con la falta de comunicación de cambio de proveedor, en los términos expuestos en la fundamentación jurídica de esta sentencia.

Sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.

La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.