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26/05/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 282/2020 de 25 de Abril de 2022
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Abril de 2022
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: GANDARILLAS MARTOS, MIGUEL DE LOS SANTOS
Núm. Cendoj: 28079230062022100204
Núm. Ecli: ES:AN:2022:1930
Núm. Roj: SAN 1930:2022
Encabezamiento
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. MARIA JESUS VEGAS TORRES
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a veinticinco de abril de dos mil veintidós.
Se han vistos por esta Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo nº 282/2020, que ha promovido el procurador don Manuel Sánchez-Puelles y González Carvajal, en nombre y representación de
Ha sido parte la Administración General del Estado representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
Admitido a trámite y reclamado el expediente, se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo mediante escrito en que tras una exposición fáctica, concreta su petición en el suplico «
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. don Santos Gandarillas Martos.
Fundamentos
Concretamente en el caso del recurrente, según el certificado del Secretario del Centro IIP Dharma College de Madrid, expedido a fecha 2 de mayo de 2016, superó ese mismo 2017 los cursos y XII del sistema educativo de Panamá, equivalentes a los cursos 1º y 2º de Bachillerato del sistema educativo español, según se desprende de la Orden de 20 de marzo de 2001 por la que se regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del Convenio «Andrés Bello» con los correspondientes españoles, mediante la toma de evaluación y reválida en la convocatoria de mayo de 2017.
Para la resolución del presente litigio podemos destacar determinados extremos que resultan especialmente relevantes para la resolución de este litigio.
1.- La resolución de 25 de enero de 2016, del Director General de Innovación, Becas y Ayudas a la Educación, dio publicidad a las autorizaciones y modificaciones o extinciones de la autorización de centros docentes privados aprobados por la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad Autónoma de Madrid en el cuarto trimestre de 2015 (BOCM de 22 de febrero), entre las que estaba IIP Dharma College Madrid, domiciliado en Pozuelo de Alarcón, apareciendo bajo el rótulo Enseñanzas Autorizadas: Centro Extranjero, Sistema Educativo Panameño, y por Orden 3152/2015 de 15 de octubre.
2.- Por Orden 3944/2017 de 24 de octubre, de la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid, se revocó la precitada autorización de dicho centro docente de Pozuelo de Alarcón-
3.- La Dirección del IIP Dharma College Madrid de Pozuelo de Alarcón presentó entre abril y septiembre de 2016 (es decir, durante la vigencia de la autorización del centro educativo en cuestión para impartir enseñanzas del sistema educativo de Panamá), múltiples solicitudes de homologación de los estudios que realizaron un gran número de alumnos en el sistema educativo de Panamá por los correspondientes del sistema educativo español.
4.- Entre estas solicitudes figura la del recurrente y fueron tramitadas al amparo del artículo 5 punto 1 del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero.
5.- Fueron todas denegadas por las Órdenes de 17 y 19 de mayo de 2017 del Director General de Evaluación y Cooperación Territorial, en virtud de competencias delegadas del Ministro, fundamentándose en la falta de los presupuestos exigidos por la Orden Ministerial de 20 de marzo de 2001, que regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del Convento Andrés Bello (entre los que figuran Panamá y España) con los correspondientes españoles de ESO y Bachillerato con los estudios del país de origen que se cursaran efectivamente en el mismo y que se requería la movilidad de los estudiantes.
6.- Las Ordenes fueron recurridas por IIP Dharma College Madrid y el recurso fue estimado parcialmente por Resolución de 6 de octubre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Departamento por delegación del Ministro. Se confirmó la legalidad de la fundamentación, pero se acordó la retrotracción de las actuaciones al momento de su instrucción para que las diferentes solicitudes se tramitaran por la Subdirección General de Ordenación Académica bajo lo previsto en el artículo 6 del Real Decreto 104/1988 de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos extranjeros de educación no universitaria, sin que exista constancia de que sentencia alguna haya anulado la Resolución de 6 de octubre de 2017.
7.- Se tramitaron nuevamente todas las solicitudes de homologación y convalidación presentadas entre abril y septiembre de 2016, pero sobre los postulados del artículo 6 del Real Decreto 104/1988 y, conforme a lo dispuesto en su artículo 10.1, se solicitó informe a una Comisión de Expertos constituida al efecto, quien partiendo, entre otros documentos, del certificado expedido por la Directora Regional de Educación Panamá Centro, Profesora Pura, emitido el 5 de junio de 2018, apuntó determinadas líneas generales de actuación
8.- El 13 de diciembre de 2018, la Directora General de Evaluación y Cooperación Territorial del Departamento formula petición a las autoridades del Ministerio de Educación de Panamá sobre la validez de las enseñanzas de los centros del Instituto Internacional del Pacífico-Dharma College, porque existían informaciones contradictorias sobre la autorización para impartir enseñanzas pre universitarias del sistema educativo panameño y de las reválidas realizadas.
9.- El 22 de abril de 2019 se recibió en la Subdirección General de Ordenación Académica de la Dirección General, la respuesta del Ministerio de Educación de Panamá (21 de marzo de 2019, DCI/1460239) en la que se exponía que «
10.- El 28 de mayo de 2019 se procedió a dar a la parte interesada trámite de audiencia (puesta a su disposición de aquellos documentos del expediente que no conocía y otorgamiento de plazo para alegaciones. También le remitió copia de cuatro informes de carácter interno expedidos por la Abogacía del Estado del Departamento que, aunque no formaban parte del expediente, fueron remitidos en virtud del derecho establecido en la letra d) del artículo 13 de la Ley 39/20156 de 1 de octubre.
11.- Se solicitó a la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, en virtud de lo establecido en la disposición adicional primera del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, que lo emitió en el siguiente sentido «
12.- Tras rebatir los argumentos dados por el interesado con ocasión del recurso de reposición, se rechazó vía artículo 6 del mencionado Real Decreto. En síntesis y como principal motivo para la denegación, se atendió a la escasa duración de los estudios realizados y a que no constaban cursado año a año, sin que el régimen de estudios panameños permita la realización de un examen global o de grado académico.
En segundo lugar, afirma que el recurrente cumple con todos los requisitos para obtener la homologación de los cursos de Bachiller. La Comisión de Expertos, que constituye el informe prevalente en todo expediente de homologación, fijó los criterios para la homologación y los paralelismos en su informe de 1 de junio de 2018, y concluyó que los bachilleratos cursados en el IIP son equivalentes a las modalidades de bachillerato del sistema educativo español. Sostiene que está en posesión de todos los requisitos: (i) está en posesión del título español de graduado en ESO; (ii) la fecha de superación del Bachillerato es posterior a la fecha de autorización del centro; (iii) superó las asignaturas mediante evaluación continua, realizando exámenes presenciales y obteniendo las calificaciones específicas que constan en la certificación sin necesidad de reválidas; y (iv) el título obtenido (Bachillerato en Letras) es equivalente al español (Bachillerato en Humanidades). Alude a la innecesariedad del informe del Consejo Escolar del Estado, puesto que contaba con hasta cuatro informes previos que apuntaban a la homologación de los cursos. Ese informe no reviste carácter técnico porque procede de un órgano de extracción política y no técnica, atendiendo a sus orígenes y configuración, además no aporta ningún dato nuevo. Destaca la incoherencia en que incurre el Real Decreto 104/1988, que contempla la posibilidad de recabar dos tipos de informes diferentes en los expedientes de homologación, el de la Comisión de Expertos y el del Consejo Escolar del Estado.
En tercer lugar, invoca el principio de confianza legítima ya que el centro IIP Dharma College de Madrid fue autorizado por la Comunidad de Madrid en virtud de la Orden 3152/2015 de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de 15 de octubre, y así lo reconoció la propia abogacía del Estado en informes que fueron excluidos del expediente administrativo y que aportan con la demanda. Por último, dice que los cursos debieron ser homologados en aplicación del principio de reciprocidad, y que resulta improcedente denegar la homologación por la escasa duración de los cursos.
Por el Abogado del Estado se solicita la desestimación del recurso, remitiéndose sucintamente a las razones expuestas por la resolución impugnada.
Conviene tener presente que no hay abierta en la República de Panamá ninguna filial de colegio español, donde cursen exclusivamente enseñanzas del sistema educativo español alumnos de nacionalidad panameña residentes en dicho país y carentes de vinculación con España. Por lo tanto, no concurría el presupuesto necesario para aplicar el principio de reciprocidad para la aplicación del procedimiento del artículo 5 del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria.
La solicitud de homologación se tramitó de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Real Decreto 104/1988 que prevé que «
La Administración, en cuanto al fondo y ante la ausencia de precedentes, se centró en aspectos relativos a la duración de los cursos en la línea sugerida por el Consejo Escolar del Estado, en cuyo informe estableció que para concederse una homologación los estudios debían de ser realizados año a año. Recuerda, a la vista del certificado expedido por el Secretario del Centro IIP Dharma College Madrid, que no entra en el contenido de los estudios realizados, y ya que las autoridades educativas panameñas, en su respuesta de 21 de marzo de 2019 DCI/ 146/0239, manifestaron la imposibilidad de certificar que las filiales del Instituto Internacional del Pacífico en España desarrollaban los programas de las asignaturas, los contenidos y las cargas horarias, con los programas oficiales aprobados por el Ministerio de Educación de Panamá, por no poder supervisar dichos centros al no operar en Panamá. Este extremo resulta de especial relevancia puesto que ni siquiera se puede acreditar que el contenido de las enseñanzas del Instituto Dharma se corresponde con el programa oficial del Ministerio de Educación de Panamá. Faltaba la premisa que permitiera analizar los contenidos a los fines de una equivalencia de contenidos docentes.
Frente a la crítica del demandante acerca de la intervención del Consejo Escolar de Estado, cuyo informe sirve también de base a la denegación en los términos que refleja la resolución de 31 de julio de 2019, y sobre la necesaria prevalencia del informe del comité de expertos designado el amparo del artículo 10 del Real Decreto 104/1988, han de hacerse las siguientes consideraciones.
La emisión del informe por el Consejo Escolar de Estado en esta clase de expedientes se prevé en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 104/1988, según la cual
«
La apreciación del carácter dudoso del supuesto en cuestión corresponde, obvio es decirlo, al órgano que ha de adoptar la decisión, cuyo criterio a estos efectos no puede ser sustituido por el de quien solicita la homologación que pocas dudas tiene sobre la bondad de su derecho.
Por tanto, entendemos que la solicitud del informe al Consejo Escolar de Estado resultaba en este caso justificada, lo que determina que no puedan compartirse las afirmaciones sobre su carácter innecesario.
Otro tanto sucede con el argumento según el cual, al contemplarse su intervención en una Disposición Adicional que, en opinión del recurrente, debe referirse a regímenes especiales que no pueden situarse en el articulado de la norma, debía prevalecer el informe del comité de expertos sobre el emitido por el Consejo Escolar.
Al margen de que dicha afirmación no tiene otro sustento que la opinión de quien la hace, la cita del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, BOE 29 de julio de 2005 es absolutamente irrelevante a estos efectos, pues dicho Acuerdo se limita a aprobar unas directrices de técnica legislativa cuyo objetivo es tan solo, como precisa en su preámbulo, «
En todo caso, la pretendida contradicción entre lo informado por los dos órganos, comité de expertos y Consejo Escolar de Estado, no es tal.
En efecto, ya hemos visto el contenido del informe de este último, parcialmente transcrito además en la misma resolución recurrida a la que sirve de fundamento, y que incide sobre todo en la duración de los estudios como criterio de ponderación obligada a la hora de decidir acerca de la homologación.
Pero es que el informe suscrito por el comité de expertos no es en absoluto contradictorio con este criterio.
En efecto, en el acta emitida por el referido comité, y que obra en el expediente administrativo, se alude de manera explícita a la duración de los estudios en estos términos, «
Es decir, parte como supuesto general de la duración de, al menos, un curso por grado escolar superado, lo que es indiscutido que no ocurre en el caso del actor, en el que ni siquiera consta con la debida claridad la duración exacta de sus estudios en el centro Dharma. En todo caso, menor de un curso escolar ordinario.
En cuanto a la segunda vía, cuando no conste la duración de los estudios y se refleje en la certificación correspondiente la superación de algún tipo de prueba, el comité considera «
Es evidente, sin embargo, que se trata de una afirmación de carácter general que no impide que se constate la veracidad de la certificación expedida y el valor que cabe atribuir a la prueba de evaluación, todo lo contrario, exige su corroboración por la relevancia de las consecuencias académicas que conlleva.
En el supuesto de autos, la certificación se refiere a la toma de evaluación y reválida.
Solicitado por el Ministerio de Educación a las autoridades panameñas que informasen del significado y alcance de la prueba de reválida en su sistema educativo, la respuesta ofrecida -el término se aplica para el reconocimiento de la validez de los estudios realizados en otro país, o se refiere a una prueba para la recuperación de asignaturas en el periodo de vacaciones, hasta un máximo de tres- revela que no puede en ningún caso producir el efecto que pretende el recurrente, es decir, el de entender acreditado con su superación un nivel de conocimientos suficientes para excepcionar la exigencia general de duración de los estudios, esto es, la de un curso escolar por cada grado superado.
Precisamente por la trascendencia que en la certificación emitida por el centro que impartió los estudios se atribuye a la prueba, que describe como «toma de evaluación y reválida», y puesto que con esta vía se excepciona, insistimos, la exigencia de la duración de los estudios, la parte actora ha debido acreditar que dicha prueba existió en efecto, y su concreto contenido en el caso de cada uno los alumnos a los que se les ha expedido la certificación. Prueba que, sin embargo, no ha sido siquiera propuesta, sin que a tales efectos resulte suficiente, a juicio de la Sala y en el ejercicio de las facultades que le asisten sobre la libre valoración de la prueba, la declaración jurada del Director del Centro Dharma College de Madrid en la que afirma que «
En consecuencia, consideramos que la decisión de denegar la homologación tiene un sólido fundamento en el informe emitido por el Consejo Escolar de Estado, cuya intervención en el expediente encuentra apoyo tanto en la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, como en el artículo del 20 del Real Decreto 2378/1985, informe que destaca, como motivo para proponer la denegación, la escasa duración de los estudios realizados lo que es, precisamente, fundamento central de la resolución denegatoria.
Sin embargo, esta sentencia del Tribunal Supremo, referida a la pretensión de homologación del Título de Bachillerato cursado en el sistema educativo de México al título de Bachiller del sistema educativo español, reconoce que el allí recurrente, aunque en un tiempo inferior a dos cursos académicos, acreditó haber aprobado 2º y 3º de Preparatoria mexicana durante el periodo de tiempo comprendido entre Junio de 2001 y Junio de 2002, correspondientes a los dos cursos del Bachillerato español, que le daba derecho a obtener el título de Bachiller, pues lo que se exige es que sean los cursos los que han de ser correlativos -sucesivos- y no la realización de los mismos.
La situación aquí es diferente porque en el supuesto analizado por aquella sentencia del Tribunal Supremo lo único que se discutía es si cabía entender la posibilidad de realizar los dos cursos de bachillerato en uno solo y, de hecho, la sentencia precisa que el allí demandante los realizó entre junio de 2001 y junio de 2002.
En el presente caso, el recurrente, a pesar de que la resolución recurrida deniega la homologación por «la escasa duración de los estudios», no especifica ni aclara en la demanda en cuánto tiempo consiguió realizar los cursos que pretende se le homologuen al bachillerato español, cuya superación requiere dos años. Correspondía al recurrente la carga de probar la duración del curso a efectos de la homologación pretendida, lo que no ha hecho pues bastaba con precisar la fecha de comienzo y de finalización del curso.
No puede pasar por alto esta Sala una reflexión que se desprende de los propios antecedentes de la resolución impugnada y que revela el sin sentido de la pretensión de homologación. No podemos obviar que se ha pedido a las autoridades administrativas españolas que se proceda a la homologación de un título de bachillerato, al parecer cursado por el sistema y programa académico panameño, cuando las propias autoridades de ese país no reconocen el título ni la capacidad para impartir esa enseñanza por el Centro IIP Dharma College Madrid. Somos benévolos si lo calificamos de auténtico despropósito.
El error no está en la interpretación del Ministerio, que parte de lo que dice el certificado emitido por el Centro Dharma, cuando se dice en la declaración jurada del Director del Centro Dharma College de Madrid de 3 de julio de 2020 que «[t] odos los alumnos abajo relacionados fueron evaluados mediante evaluación continua a lo largo de los cursos y realizaron exámenes finales presenciales y que todos los alumnos indicados terminaron sus estudios sin haber realizado reválida de asignaturas pendientes al haber aprobado los exámenes y evaluaciones en su tiempo [...]», situación que por los masivo en indiscriminado del éxito en los resultados y la uniformidad en la fechas resulta, cuanto menos, poco creíble. Según esa declaración, un total de 69 alumnos terminaron sus estudios sin tener que examinarse de asignaturas pendientes. Es en la declaración jurada donde se utiliza el término reválida como examen de recuperación y no en el sentido al que aluden las autoridades panameñas.
Sin duda se trata de una situación atípica que poco o nada favorece el principio de seguridad jurídica, y como ya advertimos podría tener cierto recorrido con ocasión del ejercicio de otras acciones, pero en ningún caso auspicia o implica el reconocimiento automático de la homologación ni la preterición del examen de los requisitos exigidos por el artículo 6 del Real Decreto 104/1988. La aplicación del principio de confianza legítima, tal y como pretende la demanda, haría del todo irrelevante o innecesario el preceptivo proceso de homologación de los títulos.
El principio de confianza legítima no puede entenderse como la inmutabilidad del criterio de la Administración, cuya actividad está sujeta al principio de legalidad. Si se llegara a la conclusión de que una determinada respuesta de la Administración es contraria al ordenamiento jurídico, la confianza legítima no puede erigirse en un principio que vincule o condicione indefectiblemente sus actos futuros. Así fue entendido en otros ámbitos como el tributario, como apuntaba la STS 13 de junio de 2018, recurso 2800/2017. En esa misma línea, la STS de 26 de junio de 2017, recurso 2468/2015, dijo que «
En el supuesto que analizamos no se dan todos los presupuestos exigidos por la jurisprudencia, puesto que la aparente contradicción en la concesión y revocación de la autorización del centro que impartió el título, no significa, sin más, que concurran todos y cada uno de los requisitos para que el título sea homologado. La denegación de la homologación no tiene que ver con la revocación de la concesión de la autorización al centro, sino con el examen de las concretas circunstancias de cada título para poder ser homologado. La situación propiciada por la autorización al centro podrá y deberá ser esgrimida ante la Administración que tomó tales decisiones y en aras de depurar los posibles daños de quienes allí acudieron a recibir la enseñanza, pero no como argumento jurídico para explicar la bondad de la enseñanza impartida de cara a la homologación de cada título expedido.
No obstante, no podemos dejar de reconocer el desconcierto que esta situación pudo generar en los alumnos y en quien aquí recurre, lo que sin bien no justifica la estimación de su pretensión sí explica que la controversia pudiera estar justificada, justificación que podrá reflejarse en las costas que se hayan generado en este litigio.
Fallo
Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.