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Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 39/2011 de 25 de Enero de 2012
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Enero de 2012
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: MONTERO, CONCEPCION MONICA ELENA
Núm. Cendoj: 28079230062012100014
Voces
Cuestión de inconstitucionalidad
Presupuestos generales del Estado
Personal laboral
Principio de igualdad
Entidades públicas empresariales
Derecho electoral
Seguridad jurídica
Sociedad mercantil pública
Retroactividad
Actividades económicas
Beneficios fiscales
Funcionarios públicos
Productos farmacéuticos
Ejercicio económico
Derecho adquirido
Encabezamiento
Procedimiento: CONTENCIOSOSENTENCIA
Madrid, a veinticinco de enero de dos mil doce.
Vistoel recurso contencioso administrativo que ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovidoDº Jose Manuel, actuando en su nombre, frente a laAdministración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobreNóminas correspondientes a Noviembre y Diciembre de 2010, relativa a retribuciones, siendo la cuantía del presente recurso indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO: Se interpone recurso contencioso administrativo promovido por Dº Jose Manuel , actuando en su nombre, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Nóminas correspondientes a Noviembre y Diciembre de 2010, solicitando a la Sala, declare la nulidad de la Resoluciones que nos ocupan previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
SEGUNDO: Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando lo que en el escrito de demanda consta literalmente.
Dentro de plazo legal la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la pretensión de la actora y alegando lo que a tal fin estimó oportuno.
TERCERO: No habiéndose solicitado recibimiento a prueba, y evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos y pendientes de votación y fallo, para lo que se acordó señalar el día veinticuatro de enero de dos mil doce.
CUARTO: En la tramitación de la presente causa se han observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la misma.
Fundamentos
PRIMERO.-Es objeto del presente recurso las nómicas de los meses de noviembre y diciembre de 2010, elaboradas en aplicación del Real Decreto Ley 8/2010.
El problema que se nos somete gira en torno a la inconstitucionalidad respecto de los arts.
SEGUNDO.-Hemos de analizar los siguientes vicios de inconstitucionalidad, que, a juicio de la recurrente, concurren en el Real Decreto Ley 8/2010:
1.- ausencia de urgente y extraordinaria necesidad que requiere el artículo 86 de la Constitución ,
2.- vulneración del artículo 117.1 de la Constitución en relación con la
3.- Inadecuación del procedimiento seguido para modificar la Ley de Presupuestos.
4.- Infracción del principio de igualdad y no confiscatoriedad de los tributos proclamados en los artículos 14 y 31 y 133 de la Constitución .
5.- vulneración del artículo 9.3 de la Constitución por tratarse de una norma retroactiva
TERCERO.-La argumentación central de la actora ha sido analizada y resuelta por el Auto del Tribunal Constitucional de fecha siete de junio de 2011 que inadmite la cuestión de inconstitucionalidad nº 8173-2010, promovida por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional.
Respecto de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el artículo 86 de la Constitución , la Sala comparte las afirmaciones realizadas por la Sala de lo Social al plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y que se recogen en el citado Auto del TC:
'Elapartado 1 del art. 86 CE, señala la Sala, exige dos requisitos constitutivos para que el Gobierno legisle por el procedimiento excepcional de Decreto-ley: el primero en positivo, exigiéndose que concurran circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, y el segundo en negativo, según el cual, aunque concurran las circunstancias citadas, no se podrá afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general. Esta limitación negativa es coherente con el sistema de reservas de ley establecido en la Constitución, para viabilizar la intervención del legislador en materia de derechos fundamentales, de manera que estas materias, relacionadas con la libertad y la propiedad de los ciudadanos, sólo puedan ser reguladas por sus representantes en sede parlamentaria... Comienza la Sala su análisis sobre la concurrencia de los requisitos establecidos en elart. 86.1 CEafirmando no tener dudas sobre la de la nota positiva, entendiendo que la intervención del Gobierno estuvo causada por una extraordinaria y urgente necesidad. Para ello, realiza determinadas consideraciones explicando su convicción al respecto, teniendo en cuenta el cuestionamiento efectuado por los sindicatos demandantes de la concurrencia de tales circunstancias. Concluye de dicha exposición que para la ejecución de las medidas previstas por el
La Sala comparte estos planteamientos y concluye que efectivamente concurren los presupuestos habilitantes que para la aplicación del artículo 86 de la Constitución se definen en su Texto.
Recordemos lo que el Auto del TC al que nos hemos referido, manifiesta sobre el límite del artículo del artículo 86.1 en relación a los derechos, deberes y libertades del Título I y concretamente en relación con la posible vulneración del artículo 37 de la Constitución :
'En relación con los preceptos legales cuestionados que resultan aplicables en el proceso a quo -arts. 22.Dos.B.4 y25.Dos.B de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, en la redacción dada por elart.
Por las razones que a continuación se exponen, la cuestión planteada resulta notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC), en el significado que a esta noción le viene dando una reiterada doctrina constitucional. De conformidad con dicha doctrina, el concepto de 'cuestión notoriamente infundada' delart. 37.1 LOTCencierra un cierto grado de indefinición, el cual se traduce procesalmente en la necesidad de otorgar a este Tribunal un determinado margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, de modo que existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pudiendo resultar conveniente en tales casos resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de otros procesos en los que resulta aplicable la norma cuestionada (por todos,AATC 27/2010, de 25 de febrero, FJ 2;54/2010, de 19 de mayo, FJ 3).
7. En relación con el límite material que para la figura del decreto-ley resulta de la prohibición de 'afectar [...] a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I' CE, que es el concernido en este caso, este Tribunal ha rechazado una interpretación expansiva del mismo, pues se 'sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto ley que lleva en su seno al vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquiera aspecto concerniente a las materias incluidas en el Título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo «afectar» de un contenido literal amplísimo', lo que conduciría 'a la inutilidad absoluta del Decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el Título I'
En este caso, el órgano judicial estima afectados por los preceptos legales cuestionados, en cuanto afectan a la intangibilidad y fuerza vinculante del convenio colectivo, el derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), que forma parte del contenido del derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE). Ahora bien, como hemos señalado en laSTC 210/1990, en un supuesto que, en cuanto a la identificación de los derechos afectados, presenta evidentes similitudes con el que ahora nos ocupa, el derecho específico a tener en cuenta dada la duda de constitucional suscitada, referida al alcance y valor normativo del convenio colectivo, es elart. 37.1 CEque reconoce el derecho a la negociación colectiva.
Sólo si se reconociera la 'afectación' en los términos constitucionales delart. 86.1 CEde ese derecho podría llegar a plantearse sí además ello supone una 'afectación' al derecho a la libertad sindical, toda vez que la alegada 'afectación' de aquél es presupuesto para poder considerar la posible 'afectación' de éste (FJ 2).
El derecho a la negociación colectiva se reconoce en elart. 37.1 CE, precepto ubicado en la Sección 2ª, que lleva por rúbrica 'De los derechos y deberes de los ciudadanos'; del Capítulo II, intitulado 'Derechos y libertades', del Título Primero de la Constitución, que tiene por denominación 'De los derechos y deberes fundamentales'. Dispone aquel precepto que '[L]a ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los convenios'. No obstante el doble mandato que el tenor delart. 37.1 CEdirige a la ley de garantizar el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios colectivos, este Tribunal ha declarado que esa facultad que poseen los representantes de los trabajadores y empresarios (art. 37.1 CE) de regular sus intereses recíprocos mediante la negociación colectiva 'es una facultad no derivada de la ley, sino propia que encuentra expresión jurídica en el texto constitucional', así como que la fuerza vinculante de los convenios 'emana de la Constitución, que garantiza con carácter vinculante los Convenios, al tiempo que ordena garantizarla de manera imperativa al legislador ordinario' (STC 58/1985, de 30 de abril, FJ 3).
8. Los preceptos legales cuestionados, en la redacción que les ha dado elart.
Para el órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, sin embargo, los preceptos cuestionados 'afectan' al derecho a la negociación colectiva en la medida en que afectan a la intangibilidad del convenio colectivo que es elemento o contenido esencial de aquel derecho. Abstracción hecha de que la que la intangibilidad o inalterabilidad no puede identificarse, ni, en consecuencia, confundirse, como se hace en el Auto de planteamiento de... es que, como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal, delart. 37.1 CEno emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida (STC 210/1990, de 20 de diciembre, FF JJ 2 y 3), insistiendo el Tribunal en el contexto de esta declaración, en que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario (ibídem; en el mismo sentido,SSTC 177/1988, de 10 de octubre, FJ 4;171/1989, de 19 de octubre, FJ 2;92/1994, de 21 de marzo, FJ 2;62/2001, de 1 de marzo, FJ 3;ATC 34/2005, de 31 de enero, FJ 5).
Así pues, los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en elart. 37.1 CE, en cuanto ni regulan el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al decreto-ley impone elart. 86.1 CEde no afectar a los derechos, deberes y libertades del Título I CE.'
CUARTO.-En cuanto a una posible vulneración del artículo 14 de la Constitución , el repetido Auto contiene las siguientes reflexiones:
'Ladisposición adicional novena del
Aunque ladisposición adicional novena del
En consecuencia, la cuestión de inconstitucionalidad resulta inadmisible en relación con ladisposición adicional novena del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, ya que, dada su falta de aplicabilidad y relevancia, de su validez no depende la decisión del proceso a quo (art. 35.1 LOTC).'
Por lo demás tampoco se aprecia identidad de situaciones.
En cuanto al artículo 31 de la Constitución , establece:
'1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.
3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley.'
Este precepto es de todo punto inaplicable pues no nos encontramos ni ante un supuesto de establecimiento o modificación de Tributos, ni ante el establecimiento de prestaciones personales o patrimoniales, sino ante el establecimiento de unas cuantías retributivas no contempladas en dicho precepto.
Y tampoco lo es el artículo
'1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley.
Por la ya explicada razón de que no nos encontramos ante el establecimiento de tributos, pues no puede identificarse una disminución retributiva con una imposición tributaria.
QUINTO.-En cuanto al procedimiento seguido para la modificación de la Ley de Presupuestos, el artículo 134 de la Constitución determina:
'1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.
6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.
7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea.'
El Real Decreto Ley determina en su disposición final primera:
'Los artículos del presente Real Decreto-ley que no constituyen disposiciones modificativas de otras vigentes, se dictan al amparo de los siguientes preceptos de la Constitución:
a) Al amparo de lo dispuesto en elapartado 13º del artículo 149.1 y en elartículo 156.1 de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Pública estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
b) Al amparo de lo establecido en elapartado 14º del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda general y Deuda del Estado.
c) Al amparo de lo dispuesto en elapartado 16º del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar legislación sobre productos farmacéuticos.
d) Al amparo de lo dispuesto en elapartado 17º del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.
e) Al amparo de lo dispuesto en elapartado 18º del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estadocompetencia exclusiva sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios.'
De ello resulta que las normas contenidas en el Real Decreto Ley son de carácter material, y en el caso que nos ocupa, referida a la cuantía de las retribuciones de los Jueces y Magistrados, y tienen su reflejo en la correspondiente LPGE, pues siendo el gasto menor, su autorización por las Cortes Generales ha de adaptarse al mismo. Pero en realidad no estamos ante la elaboración de nuevos Presupuestos a los que se les aplique el artículo
No apreciamos por ello vulneración del artículo 134
Por último, en relación al artículo 9.3 del Texto Constitucional, se afirma su vulneración en cuanto el Real Decreto Ley vulnera la seguridad jurídica y la prohibición de retroactividad de normas restrictivas de derechos. Tampoco la Sala alberga dudas sobre la inconstitucionalidad del Real Decreto Ley en este aspecto.
Efectivamente, el Real Decreto Ley no es retroactivo pues no afecta a las retribuciones ya percibidas sino a las futuras. Y no podemos entender que una vez previstas las concretas retribuciones y autorizado el gasto por la LPGE, se ha generado ya un derecho adquirido, que es el planteamiento que parece deducirse de la argumentación actora. Y no podemos aceptar estas tesis porque el derecho a la retribución nace tras la prestación de los correspondientes servicios que se retribuyen, y en tanto la prestación no haya sido efectuada, por más que exista una previsión de futuro pago, nos encontramos ante una expectativa de derecho, al no concurrir aún todos los hechos necesarios para que el derecho nazca jurídicamente.
El Real Decreto Ley modifica las cuantías retributivas respecto de momentos en los que la prestación del servicio retribuido aún no se había producido, y por ello no tiene efecto retroactivo.
Por esta misma razón, tampoco podemos entender que se ha vulnerado la seguridad jurídica, porque este principio no impide modificaciones de futuro realizadas por instrumentos jurídicos adecuados - tampoco las impide, como regla general, de pasado-, otra interpretación llevaría a identificar la seguridad jurídica con la petrificación del Derecho o de las situaciones jurídicas, y, en absoluto, es ello lo pretendido con la consagración del principio de seguridad jurídica, ni siquiera esta petrificación puede afirmarse compatible con dicho principio.
Respetada por el Real Decreto Ley 8/2010 la
No se aprecian méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa 29/1998 en su redacción anterior a la
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, por el poder que nos otorga la Constitución:
Fallo
Quedesestimandoel recurso contencioso administrativo interpuesto promovidoDº Jose Manuel, actuando en su nombre, frente a laAdministración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobreNóminas correspondientes a Noviembre y Diciembre de 2010, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho las Resoluciones impugnadas y en consecuenciadebemos confirmarlay laconfirmamos, sin expresa imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN /Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
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