Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 392/2016 de 22 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000392/2016

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04544/2016

Demandante:AYUNTAMIENTO DE VICAR

Procurador:D. IGNACIO AGUILAR FERNÁNDEZ

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. RAFAEL MOLINA YESTE

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

D. RAMÓN CASTILLO BADAL

D. RAFAEL MOLINA YESTE

Madrid, a veintidos de noviembre de dos mil dieciocho.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 392/2016que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador D. IGNACIO AGUILAR FERNÁNDEZ, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VICAR, contra la Resolución, de fecha 2 de noviembre de 2015, de la Dirección General de Deportes del Consejo Superior de Deportes, por la que se acuerda el reintegro de subvención concedida al Ayuntamiento de Vicar en 2011, para la realización del proyecto 'Palacio de Deportes Ciudad de Vícar'; y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que entendió oportunos solicitó a la Sala que ' dicte sentencia estimatoria del recurso, declarando no ser conforme a derecho y, en consecuencia anulando la resolución impugnada así como la condena en costas a la parte recurrida'.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

TERCERO.- No habiendo solicitado trámite de prueba ni conclusiones las partes personadas en el recurso de referencia quedaron las actuaciones pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 14 de noviembre de 2.018 designándose ponente al Magistrado suplente Ilmo. Sr. D. RAFAEL MOLINA YESTE.

QUINTO.-En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.-Se somete a revisión jurisdiccional la Resolución, de fecha 2 de noviembre de 2015, de la Dirección General de Deportes del Consejo Superior de Deportes, por la que se acuerda el reintegro parcial de subvención concedida al Ayuntamiento de Vicar en 2011, para la realización del proyecto 'Palacio de Deportes Ciudad de Vícar'.

SEGUNDO.-Para el correcto examen del recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, debemos tener en cuenta los siguientes presupuestos fácticos de especial interés:

1º) Por resolución, de 2 de febrero de 2.011, de la Dirección General de Infraestructuras Deportivas del Consejo Superior de Deportes se convocaron ayudas a las corporaciones Locales para la ejecución de infraestructuras deportivas y dotación de equipamientos deportivos, con motivo de la celebración de competiciones deportivas de carácter internacional.

2º) La Comisión de Evaluación formuló propuesta provisional de concesión y denegación, resultando que la ayuda solicitada por el Ayuntamiento de Vicar, para la realización del proyecto Palacio de Deportes Ciudad de Vícar, con motivo de la celebración del Torneo Internacional de Balonmano Ciudad de Vícar en 2010, ha sido estimada, siendo el importe concedido 500.000 euros.

3º) Con fecha 24 de agosto de 2011, se dicta resolución de concesión de la Directora General de Infraestructuras Deportivas del CSD, resultando el citado Ayuntamiento, beneficiario de la subvención de 500.000 euros.

4º) Con fecha 26 de agosto de 2011 se envía oficio comunicando dicha concesión y se informa de los plazos y de la documentación que ha de presentar para que se proceda al pago de la ayuda y a su justificación.

5º) La ordenación del pago de la subvención se realizó en fecha 16 de diciembre de 2011, de acuerdo con el documento contable OP que figura en el expediente, ingresándose en la cuenta del beneficiario con esa misma fecha.

6º) Con fecha 2 de octubre de 2014 tiene entrada oficio de la Intervención Territorial de Almería, en el que, con motivo de la ejecución del Plan de auditorías para el año 2014, solicitan la puesta a disposición del expediente, para la realización de un control financiero de la subvención concedida por el CSD.

7º) La Intervención Territorial envía el expediente con fecha 8 de octubre de 2014..

8º) Con fecha 2 de julio de 2015 tiene entrada en el CSD el informe de control financiero, de fecha 29 de julio, donde se expone el resultado del informe.

9º) Con fecha 22 de julio de 2015 se dictó Resolución de la Directora General de Deportes del CSD por la que se acuerda iniciar expediente de reintegro de la subvención concedida al Ayuntamiento de Vicar en 2011, para la realización del proyecto 'Palacio de Deportes Ciudad de Vícar' y conceder el trámite de alegaciones.

10º) Con fecha 31 de agosto de 2015 tuvieron entrada las alegaciones realizadas por el Ayuntamiento de Vícar, de fecha 26 de agosto.

11º) Con fecha 15 de octubre de 2015 tiene entrada en el CSD el informe de reintegro, de fecha 9 de octubre que, en virtud de lo establecido en el artículo 51.3 de la Ley 58/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha elaborado la Intervención Territorial de Almería.

12º) Por Resolución, de fecha 2 de noviembre de 2015, de la Dirección General de Deportes del Consejo Superior de Deportes, se acuerda el reintegro parcial de subvención concedida al Ayuntamiento de Vicar en 2011, para la realización del proyecto 'Palacio de Deportes Ciudad de Vícar'.

TERCERO.- En el escrito rector del presente procedimiento la parte recurrente articula los siguiente motivos recursivos:

- Nulidad de la resolución recurrida por haber sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ( artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Considera, en síntesis, que no ha incumplido la finalidad y objeto de la subvención, y que si bien sería cierto que la subvención pudo concederse en contravención de las normas que regulaban la convocatoria, nos encontraríamos ante un acto administrativo favorable cuya anulación precisa acudir a los procedimientos de revisión. Con carácter subsidiario se considera vulnerado el art. 102 de la Ley 30/1992.

- Vulneración del principio de confianza legítima ( artículo 3.1 de la Ley 30/1992). Considera, en síntesis, que la Administración demandada ha vulnerado los principios de buena fe y confianza legítima por cuanto si el Palacio de Deportes se ejecutó y finalizó en el año 2010, teniendo lugar la celebración del torneo de balonmano del 22 al 28 de noviembre de 2010, y la convocatoria de ayudas se produjo por Resolución de 2 de febrero de 2011, entiende que el Ayuntamiento tenía unas expectativas que se materializaron en la concesión de la subvención y que el condicionante de que parte de la actuación tuviera lugar en el año 2011 era de imposible cumplimiento y contradictorio en sí mismo, puesto que la solicitud de subvención como la ayuda concedida se refería a la celebración de un torneo internacional celebrado en el año 2010, reprochando que se podría haber programado una actividad deportiva para el año 2011 y cumplir de esta forma el requisito previsto en la convocatoria.

La defensa de la Administración demandada alega que debe prevalecer el criterio mantenido por la Resolución impugnada. Entiende que a la vista de la forma en que se han desarrollado los hechos, era una condición esencial que parte de las actuaciones materiales se realizaran en el año 2011, sin embargo, este hecho no se produjo. Las obras finalizaron en el año 2010 e incluso se celebraron los campeonatos deportivos. Por tanto, quedó incumplida esta condición y en estas circunstancias 'es muy difícil', por no decir imposible, que se haya conseguido la finalidad que justificó el otorgamiento de la subvención, por lo que de conformidad con el art. 37.1.b) de la Ley General de Subvenciones procede el reintegro.

CUARTO.-Ex puestos los precedentes antecedentes fácticos de especial relevancia para la resolución de la litis y las posiciones jurídicas de las partes procede examinar derechamente si ha concurrido un incumplimiento total o parcial por parte del Ayuntamiento de Vícar de la subvención concedida.

La subvención objeto del presente recurso se encuentra regulada por la Orden 2768/2007, de 20 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de concesión de las subvenciones por el Consejo Superior de Deportes y fue convocada mediante Resolución, de 2 de febrero de 2011, de la Dirección General de Infraestructuras Deportivas del Consejo Superior de Deportes, que dispone:

'Primero: Finalidad de la convocatoria.- La presente resolución tiene por objeto convocar la concesión de subvenciones para la ejecución de infraestructuras deportivas que, con motivo de la celebración de competiciones deportivas de carácter internacional, deban acometerse.

(...)

Tercero: Características de las ayudas y financiación de la convocatoria.- Las ayudas que se convocan mediante la presente resolución podrán solicitarse para actuaciones plurianuales, siempre que parte de la actuación se realice en el año 2011 y se solicite ayuda también para dicho ejercicio.'.

Por tanto, las bases de la convocatoria establecen dos requisitos para percibir la subvención:

a) La ejecución de infraestructuras deportivas que, con motivo de la celebración de competiciones de carácter internacional, deban acometerse y,

b) Que parte de la actuación se realice en el año 2.011.

El expediente administrativo revela que el control financiero puso de manifiesto los siguiente hechos y circunstancias:

- La ejecución de la Infraestructura deportiva finalizó en 2010, tal y como se acredita mediante la última certificación de obra emitida en noviembre de 2010 y las actas de recepción provisional y definitiva de fechas 17/11/2010 y 23/12/2010, respectivamente.

- En el Anexo de la solicitud de ayuda realizada por el Ayuntamiento de Vícar, registro de entrada en el Consejo Superior de Deportes con fecha 15/03/2011, el Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Vícar declara bajo su responsabilidad que: ' 4º la obra ya está finalizada'.

- La competición deportiva internacional, concretamente, el torneo internacional Ciudad de Vícar de balonmano de selecciones nacionales absolutas femeninas se celebró del 22 al 28 de noviembre de 2010.

- No se realiza actividad alguna relacionada con la subvención durante 2011, siendo los únicos actos realizados por el beneficiario de fecha posterior a 2010 los pagos de las certificaciones de obra números 6 (parcial), 8, 9, 10,11, 12, 13 y 14 que se realzaron en 2012.

Considera esta Sección que la decisión de reintegro parcial tiene un claro apoyo en la Orden 2768/2007, de 20 de septiembre. La cuestión se reconduce a determinar si el procedimiento seguido fue el adecuado o si, como se sostiene en la demanda, debió la Administración acudir al procedimiento de revisión de oficio de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Así pues, la cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno.

Con carácter general cuando un acto administrativo sea favorable al interesado como es el de la concesión de una subvención, como es el caso, o bien en los casos de concesión de una beca, y con posterioridad la Administración aprecie que concurra una causa de nulidad o anulabilidad, para obtener la devolución de las cantidades indebidamente percibidas debe seguir el procedimiento administrativo de revisión de oficio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/92 si se trata de un acto nulo o de declaración de lesividad previsto en el artículo 103 de la Ley 30/92 si se trata de un acto anulable. Así se establece en el ámbito de las subvenciones en el artículo 36 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

El artículo 36 de la Ley 38/2003, después de indicar en el apartado 1 que son causas de nulidad de la resolución de concesión las indicadas en el artículo 62.1 de la Ley 30/92 y la carencia o insuficiencia del crédito y en el apartado 2 que son causas de anulabilidad las demás infracciones del ordenamiento jurídico y en especial las contenidas en dicha ley, señala en el apartado 3: 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '. Sin embargo, la Ley General de Subvenciones establece una excepción y señala en el apartado 5 del artículo 36 que: ' No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente'. Y el art. 37.1.b) de la Ley General de Subvenciones es meridiano al señalar que procederá el reintegro, junto con los correspondientes intereses de demora en aquellos casos en que se ha producido un 'incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.'.

Por tanto, de conformidad con el tenor literal del artículo 36.5 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones la revisión de oficio y la consecuente aplicación del artículo 102 y concordantes procederá cuando no concurra ningún supuesto de los que relaciona el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

Como se anticipaba invoca la parte recurrente en apoyo de esta interpretación lo establecido en los mismos artículos 36 y 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que a su juicio obligarían a distinguir entre la invalidez de la resolución de concesión derivada de un error de la Administración, que exige acudir al procedimiento de revisión de oficio para poder dejarlo sin efecto, y los casos de incumplimiento de las condiciones o requisitos de otorgamiento de la subvención por parte del beneficiario, que daría lugar a la incoación de un procedimiento de reintegro.

Sin embargo, ha de concluirse que incluso partiendo de la premisa que plantea la actora -'la subvención pudo haberse concedido en contravención de las normas que regulaban la convocatoria'-, esto es, no reunir los requisitos establecidos para la concesión de la ayuda solicitada, concurría una de las causas de reintegro que establece el art. 37 de la Ley General de Subvenciones, lo que justifica su procedencia sin necesidad de acudir a la revisión de oficio del acuerdo de concesión.

Por tanto, la Administración no venía obligada, para exigir la devolución de las cantidades percibidas, a iniciar el procedimiento de revisión de oficio establecido en el artículo 102 de la Ley 30/92 que la actora anuda a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) pues la petición de reintegro se justifica de manera suficiente en el artículo 36.5 de la Ley 38/2003 al concurrir la causa de reintegro prevista en el artículo 37. 1. b) de la misma Ley .

Es más, importa añadir que la hoy actora ya solicitó ayudas en las Convocatorias de Ayudas a las Corporaciones Locales del año 2.009 y del año 2.010, para la ejecución de infraestructuras deportivas y dotación de equipamientos deportivos, con motivo de la celebración de Competiciones Deportivas de Carácter Internacional, recibiendo una subvención en la convocatoria de 2009 por importe de 300.000 €, con cargo a la aplicación presupuestaria 336A-761.01, para la ejecución del Palacio de Deportes y Centro Deportivo Urbano Ciudad de Vícar.

Y que el Alcalde-Presidente firmó compromiso, como no podía ser de otra manera, de cumplir con las obligaciones que se señalan, en la Orden ECV2768/2007, de 20 de septiembre (BOE núm. 231, de 26 de septiembre), de bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas del Consejo Superior de Deportes y en la Resolución de 2 de febrero de 2011 (BOE núm. 37, de 12 de febrero), de la Dirección General de Infraestructuras Deportivas del CSD, por la que se convocan ayudas dirigidas a las Corporaciones Locales para la ejecución de infraestructuras deportivas y dotación de equipamientos deportivos, con motivo de la celebración de competiciones deportivas de carácter internacional.

Asimismo, conviene recordar que en el proyecto existe el siguiente apartado: ' Proyecto de gestión posterior del centro y su relación con el deporte de alta competición: Al tratarse de un proyecto que contempla un correcto desarrollo futuro de actividades relacionadas con la alta competición, dentro de la gestión ordinaria del Centro, la Comisión de Valoración ha estimado adecuado dicho proyecto, obteniendo por tanto, una valoración de 40 puntos'. (vid. Anexo relativo a la valoración definitiva de las valoraciones, pág. 9), o que la documentación de carácter específico incluye un 'Programa de mantenimiento de la instalación objeto de la subvención con justificación del mismo, valoración económica y justificación de su asunción por el municipio', y que en el caso de adquisiciones de equipamientos deportivos la documentación será: necesidades de equipamiento y presupuesto orientativo; programa de actividades de la competición internacional y descripción del uso del suministro una vez finalizada dicha competición. O bien, que en la documentación aportada se incluía, entre otras: 'Proyecto de gestión posterior del centro o instalación y su relación con el deporte de alta competición', 'Programa de mantenimiento de la instalación objeto de la subvención y justificación del mismo, con valoración económica y justificación de su asunción por el municipio.', y en el caso de adquisiciones de equipamiento: 'Descripción del uso del suministro una vez finalizada la competición internacional.'.

Asimismo, el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 3 Marzo de 2014, Rec. 4265/2011, se pronuncia en los siguientes términos:

'En Sentencias de 26 de febrero de 2008, 11 de noviembre de 2008, 17 de febrero de 2009, 11 de marzo de 2009 y 15 de abril de 2009, entre otras muchas, hemos manifestado que la declaración de incumplimiento por el beneficiario de las condiciones de la subvención y el consiguiente reintegro de lo indebidamente percibido no precisa seguir un procedimiento de revisión de oficio del acto de concesión. La Sentencia de 16 de mayo de 2007, que a su vez cita la de 2 de junio de 2003, dijo claramente que 'cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención'.

De todos modos, es actualmente insostenible la canalización de los procedimientos de declaración de incumplimiento y de reintegro en las normas generales de revisión de actos administrativos de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Tales decisiones son acreedoras de un procedimiento específico, como muestra, en lo que ahora interesa, el Reglamento CEE 1290/2005, de 21 de junio, del Consejo, sobre financiación de la política agraria común, donde se hace continua referencia al procedimiento de recuperación, así como lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo Capítulo II del Título II está destinado precisamente a la regulación del procedimiento de reintegro. El artículo 36.5 de esta Ley expresamente dispone que no procederá la revisión del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro'.

Procede de este modo la íntegra desestimación del recurso sin que a ello obsten los principios de seguridad jurídica, buena y confianza legítima que deben ceder ante la estricta aplicación de la Ley en los términos que anteceden, a cuya observancia viene en todo caso obligada la Administración con arreglo a lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución; ni justifica un pronunciamiento estimatorio el respeto a los actos propios, pues la necesidad del reintegro en casos como el presente, en que se concedió la subvención, está previsto, como vimos, en la normativa de aplicación, que debe prevalecer sobre cualquier acto administrativo, incluso los que pudieran constituir un acto propio de la Administración en sentido estricto.

QUINTO.- Las costas del proceso habrán de ser satisfechas por la parte actora conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional .

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. IGNACIO AGUILAR FERNÁNDEZ, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VICAR, contra la Resolución, de fecha 2 de noviembre de 2015, de la Dirección General de Deportes del Consejo Superior de Deportes, por la que se acuerda el reintegro parcial de subvención concedida al Ayuntamiento de Vícar en 2011, para la realización del proyecto 'Palacio de Deportes Ciudad de Vícar', por importe de 500.000 euros, más los correspondientes intereses de demora, debemos declarar y declaramos que dicha Resolución es ajustada a Derecho. Con expresa imposición de costas a la parte actora.

La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.

En Madrid a 26/11/2018 doy fe.