Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 411/2016 de 15 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000411/2016

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04901/2016

Demandante:D. Juan Pablo

Procurador:D. CARLOS BLANCO SÁNCHEZ DE CUETO

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ

D. RAMÓN CASTILLO BADAL

Madrid, a quince de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTO por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo núm. 411/2016, promovido por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Blanco Sánchez de Cueto, en nombre y en representación de D. Juan Pablo , contra la resolución dictada en fecha 9 de junio de 2016 por el Sr. Secretario General de Universidades, por delegación del Sr. Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución dictada en fecha 2 de marzo de 2016 por el Director General de Política Universitaria por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, en la que se acordó la revocación parcial de la ayuda al estudio que se concedió para el curso académico 2012/2013 por importe de 2.550 euros. Ha sido parte en autos la Administración demandada representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que entendió oportunos Suplico a la Sala que:'... dicte sentencia por la que, estimando el recurso, declare nula o anule y deje sin efecto la Resolución del Secretario General de Universidades, por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de fecha 9 de junio 2016 por la que se desestima el recurso presentado por mi representado en el expediente nº NUM000 relativo a revocación parcial de ayuda; y en su virtud, se reconozca a mi mandante la Beca MEC para el curso 2012-2013, por aplicación del art. 25. 2 c) de la Orden de 2 agosto de 2012 con la consiguiente devolución del importe correspondiente a la compensatoria por 2.550, 00 € más el recargo de apremio ingresado por mi mandante, con expresa condena en costas a la administración demandada'.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto.

TERCERO.- Practicada la prueba admitida a trámite se dio traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y una vez aportados quedaron las actuaciones pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Y para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 29 de noviembre de 2017.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo se impugna la resolución dictada en fecha 9 de junio de 2016 por el Sr. Secretario General de Universidades, por delegación del Sr. Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución dictada en fecha 2 de marzo de 2016 por el Director General de Política Universitaria por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, en la que se acordó la revocación parcial de la ayuda al estudio que se concedió para el curso académico 2012/2013 por importe de 2.550 euros.

Dichas resoluciones acuerdan el reintegro parcial -el importe correspondiente a la ayuda compensatoria- de la ayuda al estudio que se había concedido al recurrente D. Juan Pablo para el curso académico 2011/2012 por un importe de 2.550 euros y ello porque la ayuda se había concedido a un alumno que no reunía alguno de los requisitos establecidos como necesarios para la obtención de la ayuda. Concretamente, se consideró que en el citado curso había optado por matricula parcial lo cual determinaba que solo podía tener derecho a los componentes de matrícula, material didáctico y desplazamiento, pero no a la ayuda compensatoria por lo que procedía el reintegro de la citada ayuda compensatoria.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda presentado por el recurrente se solicita la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y ello en virtud de las siguientes consideraciones.

En primer lugar, sostiene que es erróneo el procedimiento de reintegro seguido por la Administración al amparo del artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . En este sentido, el recurrente considera que debió seguirse el procedimiento previsto en el artículo 36.1.3 de la Ley 38/2003 que exige que se revise de oficio o se declare la lesividad y su posterior impugnación de aquellas ayudas cuyo otorgamiento pueda ser considerado nulo o anulable. El recurrente apoya esta pretensión en la afirmación de que ha sido la falta de diligencia de la Administración lo que ha supuesto que se le concediera una beca/ayuda que resultó ser contraria al ordenamiento jurídico y ello, según destaca el actor, porque no puso todos los medios necesarios para comprobar los datos proporcionados por el solicitante. Según refiere el recurrente, la Administración generó en el solicitante de la beca la apariencia de que el otorgamiento de la beca era correcto y le creó una situación de confianza legítima. Y añade que nunca oculto información a la Administración por lo que no puede verse perjudicado por el funcionamiento erróneo de la Administración cuando, además, ha destinado la beca y la ayuda al fin para el que fue concedida pues consta debidamente que ha cursado con éxito sus estudios.

Asimismo, sostiene que se había matriculado de los créditos que le quedaban para finalizar la licenciatura salvo del practicum (15 créditos) porque como había sido también beneficiario de una beca Erasmus le resultaba imposible realizar las practicas en la universidad extranjera de destino. Y añade que en ese curso al haberse acogido al Programa Erasmus, la matricula fue el resultado de un acuerdo de estudios entre la universidad de origen, la universidad de destino y el estudiante.

TERCERO.-Centrado el objeto de debate el mismo supone determinar si concurre la causa de reintegro parcial de la ayuda que había recibido para el curso académico 2012-2013. En este caso el beneficiario recibió una ayuda al estudio sin reunir los requisitos exigidos para ello, habida cuenta de que los estudiantes con matricula parcial no tenían derecho a percibir el componente de la ayuda compensatoria.

El reintegro se ha acordado por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones que en su apartado i) indica como supuesto de reintegro de la subvención recibida'en los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención'.En este caso, las ayudas concedidas se han regulado en la Resolución de 2 de agosto de 2012 de la Secretaria de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades por la que se convocan becas de carácter general y de movilidad para el curso académico 2012-2013 para estudiantes de enseñanza universitaria y en su artículo 42.2 se señala que las ayudas serán modificadas y reintegradas cuando se acredite que se han concedido a los alumnos que no reunían alguno de los requisitos establecidos.

Corresponde iniciar el análisis por la afirmación del recurrente de que se ha seguido un procedimiento administrativo inadecuado para reclamar el reintegro de la beca concedida pues entiende que, en este caso, se debió seguir el procedimiento de revisión de oficio o el procedimiento de declaración de lesividad para poder así acordar la nulidad o anulabilidad de la actuación administrativa que había concedido la ayuda/beca al interesado.

La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca el recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno. Con carácter general cuando un acto administrativo sea favorable al interesado como es el de la concesión de una beca y con posterioridad la Administración aprecie que concurra una causa de nulidad o anulabilidad, para obtener la devolución de las cantidades indebidamente percibidas debe seguir el procedimiento administrativo de revisión de oficio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 si se trata de un acto nulo o de declaración de lesividad previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992 si se trata de un acto anulable. Así se establece en el ámbito de las subvenciones en el artículo 36 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones . El artículo 36 de la Ley 38/2003 después de indicar en el apartado 1 que son causas de nulidad de la resolución de concesión las indicadas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 y la carencia o insuficiencia del crédito y en el apartado 2 que son causas de anulabilidad las demás infracciones del ordenamiento jurídico y en especial las contenidas en dicha ley, señala en el apartado 3:'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '.

Ahora bien la Ley General de Subvenciones establece una excepción y señala en el apartado 5 del artículo 36 que:&q uot;No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente'. Y el artículo 37 establece como causa de reintegro, entre otras,'i) En los demás casos previstos en la normativa reguladora de la subvención'.

Y la normativa reguladora de la subvención, la Resolución de 2 de agosto de 2012 por la que se convocan becas de carácter general y de movilidad para el curso académico 2012-2013, para alumnado que curse estudios postobligatorios y superiores no universitarios, disponía en su art. 42.2 que las concesiones de becas y ayudas al estudio serán modificadas con reintegro de todos o alguno de sus componentes en caso de que hayan sido concedidas a alumnos que no reunían alguno o algunos de sus requisitos establecidos o no los acrediten debidamente. Así las cosas el art. 23 de la Resolución de 2 de agosto de 2012 señala que: 'Para obtener alguna de las becas o de las ayudas al estudio convocadas por esta Resolución será preciso cumplir los requisitos establecidos en el artículo 4.1 del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre , por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas...'.Y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la convocatoria:

'1. Para obtener becas en las enseñanzas a que se refiere esta sección será preciso estar matriculado, en el curso 2012-2013, como mínimo del número de créditos que resulte de dividir el total de los que integran el plan de estudios, excepción hecha de los de libre elección, entre el número de años que lo compongan.

2. No obstante, podrán obtener también beca los alumnos que se matriculen, al menos del 50% de los créditos establecidos en el apartado anterior. A los efectos de esta convocatoria, esta situación se denominará matricula parcial y serán de aplicación las siguientes reglas:

a) Quienes opten por la matricula parcial y no se matriculen de todos aquellos créditos de los que les fuera posible podrán obtener únicamente los componentes de matrícula, gastos de desplazamiento, transporte urbano y material para estudios...'.

Por tanto, como el actor no reunía los requisitos establecidos para la concesión de la beca solicitada, concurría una de las causas de reintegro a que se refiere el art. 37 de la Ley General de Subvenciones y procede por ello, sin necesidad de revisión de oficio del acto de concesión, acordar el reintegro, siendo la actuación administrativa ajustada a Derecho y sin que a estos efectos sea relevante si la actora ocultó o no datos, o si éstos eran conocidos por la Administración, pues el fundamento del reintegro no es la mala fe de la actora, sino el incumplimiento de los requisitos establecidos en la convocatoria.

De ello deriva que la Administración no deba iniciar el procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 por concurrencia de la causa de nulidad prevista en el artículo 62. 1 que establece que son nulos de pleno derecho'f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición'toda vez que conforme al artículo 36.5 de la Ley 38/2003 al concurrir la causa de reintegro prevista en el artículo 37. 1. i) de la Ley 38/2003 debe seguirse el procedimiento de reintegro.

Por otra parte, es este el criterio que ha seguido esta misma Sección en un supuesto idéntico al que ahora examinamos. Concretamente, en la sentencia dictada en fecha 9 de junio de 2015 en el recurso contencioso administrativo nº 417/2013 .

CUARTO.-El recurrente afirma que la falta de diligencia de la Administración ha vulnerado el principio de confianza legítima. Esta Sección, siguiendo jurisprudencia del Tribunal Supremo, rechaza que, en este caso, suponga la nulidad de la actuación administrativa.

El principio de confianza legítima constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk), un principio general del Derecho Comunitario, objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo en su jurisprudencia desde 1990 y ya en nuestra legislación (Ley 4/99 que reforma la Ley 30/92, art. 3.1.2 ).

Así, el Tribunal Supremo en la sentencia de 10-5-99 recuerda que'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'.

Por otra parte, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 1-2-99 se recuerda que'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, dicho en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

QUINTO.- En cuanto al fondo, el recurrente no pone en duda que su situación se pueda encuadrar en el arEn este caso, el recurrente se encontraba en el supuesto de matrícula parcial que impide el reconocimiento de la ayuda compensatoria que ahora se le ordena su reintegro.

El recurrente no niega que en el curso académico 2012-2013 estuviera en el supuesto de matrícula parcial reflejado en el artículo 25.2.a) de la norma de convocatoria de las ayudas analizadas. Sin embargo, sostiene que dado que en ese curso se había acogido al Programa Erasmus era la única opción que la universidad de destino le permitía y, entonces, considera que en su caso no resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 25.2 a) de la Resolución de 2 de agosto de 2012 sino lo dispuesto en el art. 25.2 c) de la misma norma, según el cual:'En aquellos casos en los que, en virtud de la normativa propia de la universidad, resulte limitado el número de créditos en que pueda quedar matriculado el alumno, éste podrá obtener todos los componentes de beca que le correspondan de acuerdo con lo previsto en esta convocatoria si se matricula en todos aquellos en los que le sea posible'.

Esta Sección da por ciertas las razones invocadas por el recurrente para justificar el motivo por el cual tuvo que realizar una matrícula parcial y, además, nada se le puede reprochar por su decisión de acogerse al Programa Erasmus. Lo que sucede es que el recurrente obtuvo unas ayudas procedentes de fondos públicos designados al ámbito de la educación que en la medida en que son muy limitados debe implicar que el beneficiario cumpla todos los requisitos previamente establecidos en la norma de convocatoria de dichas ayudas puesto que el reconocimiento a favor de unos estudiantes que posteriormente se acredita que no cumplen todas las condiciones habrá implicado, por la escasez de recursos destinados a este fin, que hayan podido quedar fuera otras personas.

El recurrente pretende que se le pueda aplicar la excepcionalidad que se regula en el artículo 25.2c) que permite ser, en su caso, ser beneficiario de la ayuda compensatoria si la razón por la que se ha acogido a la matricula parcial se ha debido a la normativa reguladora de la universidad. No se acepta esta pretensión. En su caso, no ha sido la normativa reguladora de los estudios reguladores de la Licenciatura de Derecho en su universidad de origen -Sevilla- la que ha determinado que no pudiera tener una matrícula completa. Es consecuencia de un acuerdo de estudios entre el estudiante, la universidad de destino y la universidad de origen que como tal acuerdo no tiene carácter normativo al regular únicamente una situación concreta y particular del recurrente.

SEXTO.- Por todo lo anteriormente razonado procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo lo cual implica que se impongan a la parte actora las costas procesales causadas en esta instancia tal como dispone el artículo 139.1 de la LJCA en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre.

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo núm. núm. 411/2016, promovido por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Blanco Sánchez de Cueto, en nombre y en representación de D. Juan Pablo , contra la resolución dictada en fecha 9 de junio de 2016 por el Sr. Secretario General de Universidades, por delegación del Sr. Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución dictada en fecha 2 de marzo de 2016 por el Director General de Política Universitaria por delegación de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, en la que se acordó la revocación parcial de la ayuda al estudio que se concedió para el curso académico 2012/2013 por importe de 2.550 euros y, en consecuencia, se confirman al ser ajustadas a derecho.

Se imponen a la parte actora las costas procesales causadas en esta instancia.

La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para sunotificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.

En Madrid a 26/12/2017 doy fe.