Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 503/2013 de 14 de Enero de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a catorce de enero de dos mil quince.

Vistoel recurso contencioso administrativo que ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido Dª Macarena , y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Gema Pinilla Sanz, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Educación de fecha 8 de agosto de 2013, relativa a título de Odontólogo, siendo la cuantía del presente recurso indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO: Se interpone recurso contencioso administrativo promovido por Dª Macarena , y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Gema Pinilla Sanz, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Educación de fecha 8 de agosto de 2013, solicitando a la Sala, declare la nulidad de la Resolución impugnada.

SEGUNDO: Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando lo que en el escrito de demanda consta literalmente.

Dentro de plazo legal la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la pretensión de la actora y alegando lo que a tal fin estimó oportuno.

TERCERO: Habiéndose solicitado recibimiento a prueba, tenidos reproducidos y aportados los documentos, y evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos y pendientes de votación y fallo, para lo que se acordó señalar el día trece de enero de dos mil quince.

CUARTO: En la tramitación de la presente causa se han observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la misma.

Fundamentos

PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución del Ministerio de Educación de fecha 8 de agosto de 2013, por la que se inadmite solicitud de homologación del título de Odontólogo obtenido en la Universidad Central de Venezuela (Venezuela), por el de Licenciado en Odontología.

La Resolución impugnada funda su decisión en la existencia de un expediente anterior, nº 2001-10468, que fue resuelto por OM de 20 de junio de 2003, en la que se solicitaba la homologación del título que nos ocupan, en los mismos términos en los que solicita ahora.

SEGUNDO: Del Real Decreto 86/1987, hemos de resaltar:

'Artículo 2

La homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título.'

'Artículo 6

Las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos extranjeros de educación superior se adoptarán de acuerdo con las siguientes fuentes:

a) Los tratados o convenios internacionales, bilaterales o multilaterales, en los que España sea parte, y, en su caso, las recomendaciones o resoluciones adoptadas por los Organismos u Organizaciones internacionales de carácter gubernamental de los que España sea miembro.

b) Las tablas de homologación de planes de estudio y de títulos aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades.

Artículo 7

Cuando no existan las fuentes mencionadas en el artículo anterior las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos de educación superior se adoptarán teniendo en cuenta los siguientes criterios:

a) Currículum académico y científico del solicitante.

b) Precedentes administrativos aplicables al caso de que se trate.

c) Prestigio en el ámbito de la comunidad científica de la Universidad o Institución extranjera que confirió los títulos o grados obtenidos por el solicitante y reconocimiento de que gozan dichos títulos o grados en el país en el que fueron otorgados.

d) Reciprocidad otorgada a los títulos españoles en el país en el que se realizaron los estudios y obtuvieron los títulos cuya homologación se solicita.

e) El asesoramiento de la Universidad española más afín con la tesis presentada -cuando se trate de la homologación del título de Doctor-, que podrá solicitar el Consejo de Universidades para evaluar el alcance y contenido de dicha tesis.'

Por lo tanto para que la homologación sea efectiva es necesario superar las condiciones establecidas para su efectividad.

Debemos examinar ahora la legalidad de la Resolución de inadmisión que se impugna ante la Sala, y, a tal fin, recordaremos lo declarado en la sentencia del TS de fecha 10 de mayo de 2006, recurso 5987/2001 :

'Y para ello, ha de tenerse en cuenta que tanto los actos confirmatorios y reproductorios no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen los plazos para recurrir. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LJCA establezca -como antes lo hiciera el art. 40 a) LJCA/1956 - que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos. De este modo -y así lo ponen de relieve entre otras Sentencias del Tribunal Constitucional, la antes citada 182/2004 -, 'la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, pudo ser impugnado'.

El artículo 28 de la Ley 29/1998 determina:

'No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.'

Respecto de este precepto el TC ha declarado en su sentencia 24/2003 :

'4. Para apreciar si en este supuesto el órgano judicial, al inadmitir el recurso contencioso-administrativo en virtud de lo dispuesto en el art. 28 LJCA , ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente en amparo debe analizarse, en primer lugar, si la ratio de la norma es compatible con el derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE .

Según dispone el art. 28 LJCA , 'no es admisible el recurso contencioso- administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma'. Para comprender el sentido de esta regulación debe tenerse en cuenta que los actos confirmatorios -al igual que ocurre con los reproductorios a los que se refiere también el precepto legal que estamos examinando- no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen estos plazos. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LJCA establezca -como antes establecía el art. 40 a) LJCA de 1956 - que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos. En definitiva, las mismas razones de seguridad jurídica que justifican la preclusividad de los plazos procesales son las que justifican que dichos plazos no puedan reabrirse forzando la producción de un acto cuyo contenido es el mismo que otro anterior que es firme por no haber sido recurrido en tiempo o forma. Así lo ha señalado este Tribunal refiriéndose al art. 40 a) LJCA de 1956 , que regulaba esta causa de inadmisión en los mismos términos que lo regula el art. 28 LJCA de 1998 , al afirmar que el referido precepto 'tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros' ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, FJ 3 ; 48/1998, de 2 de marzo, FJ 4 ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2).

De este modo la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio de seguridad jurídica -que es, además, un principio constitucional ( art. 9.3 CE )- sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, puedo ser impugnado. Todo ello, sin perjuicio, de que, al encontrarnos ante una causa de inadmisibilidad, que como tal, excluye el contenido normal del derecho, debe interpretarse en sentido restrictivo ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, FJ 3.c ; 48/1998, de 2 de marzo, FJ 4 ; 143/2002, de 29 de mayo , FJ 2), lo que impide su aplicación a supuestos distintos de aquellos que justifican la existencia de esta causa de inadmisibilidad.

5. Una vez descartada la inconstitucionalidad de la causa de inadmisión prevista en el art. 28 LJCA queda por comprobar si la aplicación que ha efectuado de la misma el órgano judicial respeta el derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE .

Para ello debe partirse de la consideración de que, dada la finalidad a la que responde esta causa de inadmisión, la aplicación de la misma puede resultar problemática en aquellos supuestos en los que los actos administrativos impugnados resuelven una petición por la que el ciudadano ejerce un derecho al que el Ordenamiento jurídico reconoce un plazo de ejercicio que no coincide con los plazos establecidos con carácter general para impugnar los actos administrativos, aunque con anterioridad haya pretendido ejercer el derecho de que se trate y la Administración se lo haya denegado. Debe tenerse en cuenta que las resoluciones administrativas no producen un efecto equivalente al de la cosa juzgada, y por ello la existencia de una resolución administrativa por la que se desestima una petición, por sí misma, no priva al destinatario de la misma del derecho a reiterar esa petición en un momento posterior si todavía el Ordenamiento jurídico le concede acción para ello.

Pero eso no provoca que, desde la perspectiva constitucional, pueda objetarse la interpretación de la causa de inadmisión que analizamos en el sentido de que, en tales supuestos, pueda considerarse consentido el acto no impugnado y, en consecuencia, inadmisible el recurso en vía contenciosa, pues en definitiva es ese un problema de mera legalidad, que no compete a este Tribunal, ya que dicha interpretación sólo impone a quien pretende acceder a la jurisdicción la carga de impugnar previamente el acto, lo que en modo alguno puede estimarse ni arbitrario, ni desproporcionado.

Se trata, pues, de una cuestión de mera legalidad, por más que, desde la perspectiva del derecho fundamental, pudiera haber otras interpretaciones más favorables, cosa que no nos compete dilucidar. Como dijimos en la STC 160/1997 , 'cuando este Tribunal, en innumerables ocasiones, declara que una determinada cuestión de Derecho es 'de legalidad ordinaria' o expresión similar, con la ineluctable consecuencia de declararla ajena a su propia competencia, y propia exclusivamente de la de los Tribunales ordinarios, no por ello está despojando de toda consideración de constitucionalidad a dicha cuestión. La Constitución, por el contrario, y muy particularmente los derechos fundamentales, inspiran y alientan todo nuestro ordenamiento, hasta sus últimas o más modestas manifestaciones. Ahora bien, ello no puede implicar el que este Tribunal esté llamado a imponer su criterio determinando, hasta el último extremo, la medida en que todas y cada una de las interpretaciones de la legalidad, llamada ordinaria, deben quedar influidas por los contenidos constitucionales. Tal cosa equivaldría a extender el ámbito de las 'garantías constitucionales' ( art. 123.1 CE ) que marca el límite de nuestra jurisdicción a la interpretación de todo el ordenamiento' (FJ 3).'

En el presente caso se ha producido la inadmisibilidad de la solicitud en vía administrativa, que, conforme a la doctrina antes transcrita, es compatible con los principios constitucionales.

El artículo 17.5 del Real Decreto 285/2004 determina que cuando el interesado no supere los requisitos formativos exigidos en el plazo de dos años, a contar desde la notificación de la resolución la homologación condicionada, perderá su eficacia, sin perjuicio de que, a partir de ese momento, el interesado pueda solicitar la convalidación por estudios parciales,por lo tanto el ejercicio del derecho que nos ocupa se encuentra sujeto a un plazo, por lo que la reiteración de la solicitud no es posible por la superación del plazo, aún cuando se admite, con posterioridad, la convalidación parcial.

Pero ni aún cuando la Resolución originaria fuese denegatoria, sería admisible un nuevo ejercicio de derecho a la solicitud, pues se trata de una decisión de fondo que contrasta la concurrencia de los requisitos establecidos, y, por ello, una nueva solicitud implicaría un nuevo examen de tales requisitos que supondría una revisión de la Resolución anterior fuera de las vías legales.

Así las cosas hemos de concluir que el pronunciamiento de inadmisión contenido en la Resolución impugnada encuentra cobertura legal.

Alega el recurrente la vulneración del artículo 14 CE , ya que en otros casos se han admitido nuevas solicitudes de convalidación de títulos idénticos a los de la actora. Se cita como término de comparación el de Dª Carmela , que obtuvo el reconocimiento de la homologación el 28 de marzo de 2012, el de Dª Magdalena que obtuvo la credencial de homologación el 6 de septiembre de 2011, el de Dº Rodolfo que obtuvo la credencial el 25 de octubre de 2011, de Dº Aurelio que obtuvo la homologación el 7 de febrero de 2012 y el de Dº Eutimio que la obtuvo el 6 de septiembre de 2011.

En primer lugar hemos de señalar que en ninguno de lo casos aportados como comparación, consta una petición anterior posteriormente revisada. En segundo lugar tampoco consta la identidad entre los supuestos, pues pueden existir requisitos formativos en quienes obtuvieron la homologación, no concurrentes en la solicitante. Pero, lo que es esencial en la aplicación del artículo 14, es su tratamiento ante un cambio posterior de criterio administrativo, (no olvidemos que la Resolución de homologación de la actora es de 20 de junio de 2003, varios años antes de las Resoluciones antes citadas). En este sentido debemos recordar la doctrina general contenida en la sentencia del TC 73/1988 . '...Pero, de otro lado, resulta que el único término de comparación de idéntico órgano elegido lo ha sido de forma arbitraria, pues responde a una etapa jurisprudencial anterior y largamente superada en años posteriores, como este Tribunal ha tenido ocasión de constatar e incluso declarar en numerosas ocasiones ( ATC de 4 de febrero de 1987 en R.A. 943/1986 , por todos). Como en STC 63/1984 , citada, se declaró, la comparación como precedente ha de efectuarse con aquellos que contengan «aquella línea jurisprudencial que constituya doctrina ya consolidada» (fundamento jurídico 4.°), y justamente en este caso el actor hace lo contrario, ignorando lo que hoy es doctrina de los Tribunales laborales y éstos le aplicaron...'.

No es pues contrario al principio de igualdad respecto de lo resuelto anteriormente, un cambio de criterio posterior de la Administración. Por otra parte, la reacción ante la homologación condicionada obtenida por la recurrente, si se consideraba contraria a Derecho, debió ser la impugnación, pero no puede verse afectada por un posterior cambio de criterio administrativo - si efectivamente éste se produjo -, cuyas circunstancias y motivaciones no constan.

Respecto a la motivación, el artículo 54 de la Ley 30/1992 , establece:

'1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:...'

En el presente caso se contiene en la Resolución impugnada la causa de la inadmisión, existencia de una Resolución anterior sobre el mismo título. Además, se especifica en la Resolución que no es de aplicación el Real Decreto 285/2004 - que lo fue en los casos señalados como término de comparación dada la fecha de la Resoluciones -.

Por lo expuesto debemos desestimar el presente recurso.

Conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa 29/1998 en su redacción dada la Ley 37/2011, procede imponer las costas a la recurrente.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, por el poder que nos otorga la Constitución:

Fallo

Que desestimandoel recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Macarena , y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª Gema Pinilla Sanz, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Educación de fecha 8 de agosto de 2013, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarlay la confirmamos, con imposición de costas a la recurrente.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN/ Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.