Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 506/2011 de 15 de Octubre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a quince de octubre de dos mil doce.

Visto el presente recurso contencioso administrativo número 506/11 interpuesto ante la Sección Sexta de laSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional porD. Carlos Danielrepresentada por la Procuradora Dª Beatriz de Mera González contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 15 de marzo de 2010 dictada por el Director General de Política Universitaria por delegación del Ministro del Educación por la que se deniega al recurrente la concesión del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica al amparo del Real Decreto 2490/1998 de 20 de noviembre. La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

UNICO:El 15 de noviembre de 2010 la representación procesal del recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acto indicado en el encabezamiento de esta sentencia ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Se turnó a la sección Sexta donde fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo. Presentada demanda el 5 de abril de 2011 la parte solicitó se dicte sentencia'por la que estimándose el presente recurso, se anule y declare contraria Derecho, revoque y deje sin efecto, la resolución dictada en fecha de 15 de marzo de 2010, por el Sr. Director General de Política Universitaria, por delegación del Sr. Ministro del Departamento, que resuelve desestimar la reclamación formulada por la recurrente contra la denegación del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica, y dicte sentencia estimatoria declarando que procede la expedición del título de Especialista en Psicología Clínica sin condicionar el mismo a superación de prueba alguna y para el caso de no ser atendida la petición. Subsidiariamente, dicte sentencia declarando la nulidad de la resolución recurrida por falta de motivación del informe-propuesta de la Comisión Nacional de Psicología Clínica, y en su caso, por no sujeción a la certificación colegial, con retroacción de actuaciones para que la Comisión Nacional de Psicología Clínica emita nuevo informe debidamente motivado, y todo ello con cuanto en Derecho sea procedente y con imposición de costas a la parte que se oponga a tal denegación'.

Por auto de 27 de julio de 2011 el Tribunal se declaró incompetente remitiendo el 5 de octubre de 2011 las actuaciones a esta Sala, siendo turnadas las actuaciones a la sección sexta.

El 27 de octubre de 2011 el Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito de 27 de octubre de 2011. Acordado el recibimiento a prueba se practicaron las declaradas pertinentes. Una vez presentadas conclusiones quedaron el 24 de septiembre las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó para el 9 de octubre de 2012 en que así tuvo lugar.

VISTOSlos artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, y siendo Ponente Doña LUCIA ACIN AGUADO, Magistrada de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO:El acto recurrido es la resolución de 15 de marzo de 2010 dictada por el Director General de Política Universitaria por delegación del Ministro del Educación por la que se deniega al recurrente la concesión del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica al amparo del Real Decreto 2490/1998 de 20 de noviembre.

SEGUNDO:Conviene precisar que la parte demandante tal como consta en su solicitud (folio 50 del expediente administrativo) solicitó en la precedente vía administrativa el acceso al título de referencia al amparo exclusivamente de la disposición transitoria tercera (ejercicio profesional colegiado) ya que sólo consta marcada una X en esa casilla y no en las correspondientes a la disposición transitoria segunda y cuarta. Ahora bien la Administración entendió que también solicitó el título por la disposición transitoria segunda (personal vinculado a Instituciones Sanitarias) y la cuarta (personal docente) por el hecho de que indicó el orden de preferencia entre esas distintas vías de acceso pero el hecho es que esas casillas sólo se puede tener en cuenta tal como se indica en la propia solicitud cuando se solicite el título por más de una disposición transitoria, lo que no ha sucedido en este caso. De hecho la parte recurrente en el escrito de demanda al citar la legislación aplicable sólo hace referencia a la disposición transitoria tercera. No obstante ello y dado que la Administración ha considerado que ha solicitado el titulo por esas tres disposiciones transitorias se va a hacer referencia a todas ellas.

Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el procedimiento de obtención del título de especialista a que se refiere el presente recurso en reiteradas sentencias por citar las más recientes de 28 de noviembre de 2011 (recurso 7/654/2009 ) y 6 de marzo de 2012 (recurso 7/298/2010 ) en las que se recuerda que el Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre crea el título oficial de Psicólogo Especialista en la especialidad de Psicología Clínica, necesario para utilizar de modo expreso esta denominación y para ocupar puestos de trabajo en establecimientos o instituciones públicas o privadas que así lo exijan y ello, como señala su exposición de motivos, con la finalidad de'consagrar un sistema de formación de especialistas sanitarios que asegura el alto nivel profesional de quienes desarrollan su actividad en el ámbito de la atención sanitaria y, con ello, un elevado índice de calidad de los centros, servicios y profesionales a los que corresponde hacer efectivo el derecho a la protección de la salud que proclama elart. 43 de la Constitución'.

Pero la propia norma, con el fin de no perjudicar los derechos de aquellos titulados que antes de la entrada en vigor de la misma ya habían venido ejerciendo tal especialidad, arbitró un mecanismo transitorio y excepcional para acceder a la obtención del título. Los requisitos básicos para tener acceso al título por esta vía transitoria y excepcional se contemplan en las disposiciones transitorias segunda, tercera y cuarta del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , y fueron desarrollados por la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 654/2005, de 6 de junio. Indicar por último que este Real Decreto ha sido derogado por la disposición derogatoria 1.6 del Real Decreto 183/2008 de 8 de febrero si bien la disposición adicional tercera y las disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta, seguirán vigentes hasta que concluyan los procedimientos de acceso al citado título por las mencionadas vías transitorias.

En concreto, la disposición transitoria segunda del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , previene la posibilidad de obtener el título de Especialista en Psicología Clínica a los Licenciados en Psicología, o poseedores de título homologado o declarado equivalente que, mediante nombramiento administrativo o contrato laboral, desempeñaran puesto de trabajo o plaza en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas con él, cuyo contenido funcional se corresponda con el ámbito profesional del especialista en Psicología Clínica. El desempeño de los referidos puestos de trabajo, con el contenido funcional citado, debe haberse realizado durante un período no inferior a tres años e iniciado dentro de los cinco años anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998, pudiendo no obstante completarse hasta el mínimo exigido con períodos de ejercicio profesional desarrollados hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 654/2005 (16 de junio de 2005).

En la disposición transitoria tercera se exige para la obtención del título de Especialista en Psicología Clínica ser Licenciado en Psicología y haber ejercido las actividades profesionales propias de la Especialidad de Psicología Clínica, durante un tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa formativo de la especialidad, aportando al efecto un certificado expedida por el correspondiente Colegio Profesional. El período de ejercicio profesional exigido debe haberse iniciado con anterioridad al 3 de diciembre de 1998, fecha de entrada en vigor del Real Decreto d490/1998, que podrá completarse, hasta el mínimo exigido en cada caso, con períodos de ejercicio profesional desarrollados hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 654/2005 (16 de junio de 2005).

En la disposición transitoria cuarta se exige para la obtención del título ser licenciados en Psicología, o poseedores de título homologado o declarado equivalente a él, perteneciente a los Cuerpos de Catedráticos o Profesores Titulares de Universidad cuyo ejercicio docente e investigador, a la entrada en vigor de este Real Decreto, se corresponda con los contenidos propios de la especialidad de Psicología Clínica y acrediten actividad asistencial durante un tiempo no inferior a tres años. Al igual que lo establecido en la disposición transitoria tercera. El período de ejercicio profesional exigido debe haberse iniciado con anterioridad al 3 de diciembre de 1998, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998 , que podrá completarse, hasta el mínimo exigido en cada caso, con períodos de ejercicio profesional desarrollados hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 654/2005 (16 de junio de 2005).

Tanto la disposición transitoria segunda y tercera disponen que las solicitudes que cumplan estos requisitos mínimos serán examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica, órgano consultivo formado por 11 vocales, todos ellos especialistas en la materia, encargados de emitir una de estas tres propuestas: a) la expedición directa del título, cuando el interesado haya acreditado, al menos, una experiencia profesional durante un período igual o superior al de la duración del programa formativo de la Especialidad de Psicología Clínica y la Comisión estime que su formación es análoga a la exigida por dicho programa (disposición transitoria segunda) o la Comisión, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, estime que su formación es análoga a la exigida por el programa de la especialidad (disposición transitoria tercera); b) el seguimiento en una unidad acreditada para la docencia de un programa formativo complementario, cuando el interesado haya acreditado una experiencia profesional de, como mínimo, tres años y la Comisión estime que las carencias de su formación pueden ser suplidas con un programa específico (disposición transitoria segunda) o la superación de las pruebas que se determinen por los Ministerios de Educación y Cultura y Consumo, que versarán sobre los contenidos teórico-prácticos del correspondiente programa formativo, cuando la Comisión considere, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, que su formación no se adecua a la exigida por el programa de la especialidad (disposición transitoria tercera); y c) la desestimación de la solicitud, cuando a juicio de la Comisión Nacional, la formación y experiencia acreditadas por el interesado, aun siendo superior al plazo de tres años, no sea susceptible de ser completada mediante el programa formativo complementario, al que se refiere el apartado 3 b) de la disposición (disposición transitoria segunda) o cuando a juicio de la Comisión Nacional, la formación y el ejercicio profesional acreditados, aún siendo superior al plazo que se determina en el apartado 2 de la propia disposición, no revistan la entidad suficiente para acceder al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica (disposición adicional tercera).

Como se desprende de la anterior regulación, el mero hecho de ser licenciado en Psicología y haber acreditado el tiempo exigido de ejercicio profesional en la especialidad en psicología clínica con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, no garantizaba la obtención automática de la titulación pretendida, sino sólo que la solicitudes que cumplieran estos requisitos mínimos deberían ser examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica. Por tanto el cumplimiento de los requisitos previstos en la disposición transitoria segunda y tercera del Real Decreto 2490/1998 constituyen el mínimo necesario para poder acceder a la titulación por esta vía destinada a obtener la especialidad, pero no conlleva la expedición directa del título. Su obtención se condiciona a la valoración por la Comisión Nacional de la Especialidad del cumplimiento de los presupuestos exigidos, pudiendo la Comisión proponer la denegación, como hemos expresado anteriormente, si el peticionario no cumple con las exigencias establecidas en las tan citadas disposiciones transitorias.

En relación a la disposición transitoria cuarta la orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo que regula las vías transitorias de acceso al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto 2490/1998, de 20-11- 1998 establece que el informe-propuesta de la Comisión Nacional de Psicología Clínica podrá ser positivo si se reúnen los requisitos o negativo cuando no se reúnan los requisitos

Esta preceptiva intervención de la Comisión Nacional de la Especialidad fue considerada conforme a derecho por sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección de Cuarta, de 7 de octubre de 2002, recurso número 43/1999 , afirmando el Alto Tribunal que el propio Real Decreto 2490/1998 configuraba la Comisión Nacional'como órgano consultivo del Ministerio de Educación y Cultura y Sanidad y Consumo, con una composición y unas funciones que le hacen especialmente idóneo para su participación en el procedimiento';y que'los problemas científicos en orden a la diferenciación de los distintos aspectos de la psicología no dotan de incertidumbre jurídica a la norma, sino al contrario, justifican la necesidad de un asesoramiento cualificado a la hora de valorar el período de actuación profesional que se alegue para la obtención del título de Especialista por la vía transitoria que se arbitra'.

TERCERO:Partiendo del planteamiento general anteriormente expresado, procede examinar las circunstancias concretas del caso enjuiciado.

En el supuesto de autos, la Administración ha denegado el título solicitado al amparo de la disposición transitoria segunda y tercera, cuarta ante, esencialmente, el informe propuesta negativo emitido por la Comisión Nacional de la Especialidad de Psicología Clínica, que, en acta de fecha 6 de febrero de 2009, se hace constar:

'Por la disposición transitoria segunda se acuerda emitir INFORME PROPUESTA NEGATIVO por no haber acreditado actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad de psicología clínica, vinculado mediante nombramiento o contrato a instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas, durante un período de tiempo no inferior a tres años, según lo previsto en el Real Decreto 2490/1998,Real Decreto 654/2005 y artículo 4de la Orden de desarrollo PRE/1107/2002'.Dado que en aplicación de los criterios fijados por la referida Comisión Nacional para analizar e informar las solicitudes de acceso al título de psicólogo especialista clínica incluidos en la parte final de este anexo bajo el epígrafe denominado 'criterios' no resultan computable'los períodos de ejercicio profesional desarrollados en: 12. Gabinetes Psicopedagógicos (colegios, institutos y otros centros de carácter educativo públicos, concertados o privados).'

Por la Disposición Transitoria Tercera: Se acuerda emitir INFORME-PROPUESTA NEGATIVO por no haber acreditado actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad de Psicología Clínica, derivada del ejercicio colegiado de la misma, durante un periodo de tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa oficial de la especialidad, según lo previsto en el Real Decreto 2490/1998,Real Decreto 654/2005 y articulo 5de la Orden de desarrollo PRE/1107/2002, dado que, si bien el solicitante aporta el certificación del Colegio Oficial de Psicólogos, requisito esencial para que el expediente sea examinado por dicha Comisión Nacional, el resto de la documentación presentada no acredita suficientemente los requisitos exigidos'.

En relación a la disposición transitoria cuarta: 'Se acuerda emitir INFORME-PROPUESTA NEGATIVO por no haber acreditado la pertenencia, antes de la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998, a los Cuerpos de Catedráticoso Profesores Titulares de Universidad o Escuela Universitaria, mediante la documentación específica prevista en los apartados a) b) y c) del artículo 6 de la Orden PRE/1107/2002 de 10 de mayo.'

CUARTO: En relación a la disposición transitoria tercera alega que corresponde al Colegio Profesional la acreditación del ejercicio profesional de la actividad propia de la psicología clínica y por tanto no resulta admisible que la resolución impugnada considere que no se cumplen los requisitos. No se comparte este razonamiento ya que el mero hecho de haber acreditado el tiempo exigido de ejercicio profesional en la especialidad en psicología clínica mediante certificación expedida por el correspondiente Colegio Profesional no implica la obtención directa del título ya que la Comisión Nacional de Psicología Clínica puede desestimar la solicitud'cuando a juicio de la Comisión Nacional, la formación y el ejercicio profesional acreditados, aún siendo superior al plazo que se determina en el apartado 2 de la propia disposición, no revistan la entidad suficiente para acceder al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica (disposición adicional tercera).'

En este sentido citar la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2011 en la que se analiza el valor probatorio de dicho certificado del colegio profesional: 'Por lo demás, tampoco apreciamos -en relación con lo argumentado por el recurrente- que la certificación del Secretario de la Junta de Gobierno del correspondiente Colegio Profesional de Psicólogos, a que se refiere el artículo 5 de la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, por la que se regulan las vías transitorias de acceso al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, haya de constituir una prueba irrebatible de la fecha de inicio del ejercicio profesional del solicitante de dicho título. Si así fuera, se pondría en primer lugar impedimento a la posible fiscalización judicial de la actividad administrativa consistente en el otorgamiento -o denegación- del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica. En segundo lugar, se dificultaría toda pretensión de asegurar un trato igual a los solicitantes, con independencia del concreto Colegio Profesional a que figuren adscritos, puesto que el rigor o flexibilidad con que éste actuase, podría determinar diferencias de trato entre los diferentes aspirantes, que sólo la labor uniformadora de la Comisión Nacional de Psicología Clínica puede paliar. En fin, ha de darse prevalencia al requisito material de acreditación efectiva del ejercicio profesional de la especialidad en el tiempo a que se refiere ladisposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre, por el que se crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica (en particular, en el primer párrafo de su apartado primero y en su apartado segundo), sobre la forma o documentación mediante la que se acredite. Si bien puede afirmarse que, sin el correspondiente certificado colegial a que se refiere el apartado 1 de la mencionada disposición transitoria tercera, no cabe obtener el título correspondiente, no cabe en cambio negar la posibilidad de someter a discusión, cuando sus apreciaciones resulten contradichas por otros medios de prueba, el contenido de dicho certificado.'

QUINTO:Considera que existe falta de motivación. La jurisprudencia define la motivación como'la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones se verá privado o, al menos, restringido en sus motivos y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurre contra el acto'( sentencia del Tribunal de 15 de octubre de 1981 ).

En relación a la disposición transitoria cuarta se considera correcta la motivación ya que el recurrente no ha aportado documento que acredite la pertenencia al Cuerpo de Catedráticos o Profesores Titulares de Universidad o Escuela Universitaria antes de la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998 y ni siquiera lo discute en la demanda.

En relación a la disposición transitoria segunda se considera correcta la motivación ya que no consta que la actividad profesional desarrollada se haya realizado vinculado mediante nombramiento o contrato a Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas. Así consta en el expediente que ha desarrollado su actividad en el Ministerio de Educación pero no en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas.

En relación a la disposición transitoria tercera sí que se aprecia una falta de motivación ya que sólo se indica que no es suficiente la certificación del Colegio Oficial de Psicólogos (lo que se comparte) pero se limita a señalar que'el resto de la documentación presentada no acredita suficientemente los requisitos exigidos'.La Comisión no explica por qué la documentación presentada no acredita los requisitos lo que impide al recurrente conocer las razones de la desestimación de su solicitud y a esta Sala realizar sus funciones de control jurisdiccional vulnerándose el artículo 54 de la Ley 30/1992 que exige la motivación de los actos administrativos, y específicamente el artículo 12 de la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, que desarrolla el Real Decreto 2490/1998 , al señalar que las resoluciones del Ministerio de Educación deberán ser motivadas

SEXTO:Conforme a lo razonado la valoración realizada por la Comisión se considera adecuada en relación a la disposición segunda y cuarta, pero no en relación a la disposición transitoria tercera por lo que procede ordenar la retroacción del expediente administrativo para que la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica emita un informe suficientemente motivado, sobre el cumplimiento o no por la recurrente de los requisitos exigidos por la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 previo análisis de todos los documentos aportados.

No puede acogerse la pretensión de la concesión directa del título ya que el órgano que debe realizar la valoración es la Comisión Nacional de Especialidad como de forma reiterada hemos declarado en pronunciamientos anteriores. En este sentido citar la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2011 que remitiéndose a la de 23 de noviembre de 2010 y de 13 de octubre del mismo año, rec. de casación 892/2009, recalca la importancia del dictamen de la Comisión Nacional de Valoración en el procedimiento de concesión del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica conforme a las disposiciones transitorias del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembr.'Y ello merced al componente de discrecionalidad técnica que lo acompaña, puesto que -señalábamos en aquellas sentencias- el Tribunal Constitucional ha insistido en diversos pronunciamientos (por todasSTC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3) en que 'lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores; está vedado, por tanto, la nueva valoración de un ejercicio de un proceso selectivo, salvo circunstancias excepcionales'. Cierto que aquí - afirmábamos- no se está frente a un proceso selectivo concurrente mas si un proceso selectivo que conduce a la obtención de una determinada titulación'

SEPTIMO:De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa no se realiza condena en costas al haberse estimado parcialmente el recurso.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

ESTIMAR PARCIALMENTEel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal deD. Carlos Danielcontra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 15 de marzo de 2010 dictada por el Director General de Política Universitaria por delegación del Ministro del Educación por la que se deniega al recurrente la concesión del título de psicólogo especialista en Psicología Clínica al amparo del Real Decreto 2490/1998 de 20 de noviembre que se anula en la parte que deniega la concesión del título al amparo de la disposición transitoria tercera , ordenando la retroacción del expediente administrativo para que la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica emita un informe suficientemente motivado, sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 previo análisis de todos los documentos aportados.

Sin expresa imposición de costas.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia fue leída y publicada en la forma acostumbrada por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente, hallándose constituido en audiencia pública, de lo que yo el Secretario, doy fe.