Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SEXTA
Núm. de Recurso:0000584/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06599/2016
Demandante:FUNDACIÓN ESPAÑOLA PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA
Procurador:D. JOSÉ NÚÑEZ ARMENDÁRIZ
Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. RAFAEL MOLINA YESTE
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
D. RAFAEL MOLINA YESTE
Madrid, a quince de octubre de dos mil dieciocho.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia nacional el presente recurso contencioso-administrativo nº 584/2016 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. JOSÉ NÚÑEZ ARMENDÁRIZ, en nombre y representación de FUNDACIÓN ESPAÑOLA PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA, contra la Resolución, de fecha 3 de octubre de 2.016, dictada por el Secretario General de Universidades, por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución, de 6 de mayo de 2015, dictada por el Secretario General de Universidades por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se acordó el reintegro de quinientos cuarenta y un mil novecientos cincuenta y seis euros, con noventa y dos céntimos, en concepto de principal, más la de ciento veintiuna mil ochocientos diez euros, con cincuenta y nueve céntimos, en concepto de intereses de demora, resultando un total de seiscientos sesenta y tres mil setecientos sesenta y siete euros con cincuenta y un céntimos (663.767,51€) de la subvención concedida a la fundación FECYT. Ha sido parte en autos la Administración demandada representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que entendió oportunos solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que: '(...) declare la nulidad de pleno derecho, y en su defecto la anulabilidad, de la Resolución de Reintegro de fecha 6 de mayo de 2016 y de la Resolución del Recurso de Reposición de 3 de octubre de 2016 y que, en cualquier caso, se declare que la FECYT no tiene obligación de Reintegrar cantidad alguna en este procedimiento.'.
SEGUNDO.-El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
TERCERO.- Una vez practicada la prueba admitida, se dio traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones quedando, posteriormente, las actuaciones pendientes para votación y fallo.
CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 10 de octubre de 2.018 designándose ponente al Magistrado suplente Ilmo. Sr. D. RAFAEL MOLINA YESTE.
QUINTO.-En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.
VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.
Fundamentos
PRIMERO.-Se somete a revisión jurisdiccional la Resolución, de fecha 3 de octubre de 2.016, dictada por el Secretario General de Universidades, por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución, de 6 de mayo de 2015, dictada por el Secretario General de Universidades por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se acordó el reintegro de quinientos cuarenta y un mil novecientos cincuenta y seis euros, con noventa y dos céntimos, en concepto de principal, más la de ciento veintiun mil ochocientos diez euros, con cincuenta y nueve céntimos, en concepto de intereses de demora, resultando un total de seiscientos sesenta y tres mil setecientos sesenta y siete euros con cincuenta y un céntimos (663.767,51€) de la subvención concedida a la fundación de referencia.
SEGUNDO.-Para el correcto examen del recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, debemos tener en cuenta los siguientes presupuestos fácticos de especial interés:
1.- La entidad ahora recurrente, Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología (FECYT), se constituyó como entidad colaboradora del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de las reconocidas por el artículo 12 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, suscribiendo, en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 16 de la citada Ley, el correspondiente convenio de colaboración.
2.- En el marco del Programa Ayudas de movilidad para la investigación postdoctoral en el extranjero, incluidas en las ayudas para becas Fulbright y Cátedra príncipe de Asturias, los antiguos Ministerio de Ciencia e Innovación y este Departamento ministerial (hoy Ministerio de Educación, Cultura y Deporte) transfirieron a la Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología la cantidad de 8.153.585,21 €, para el pago de las becas y contratos en el ejercicio económico del 2011.
3.- Con fechas 31 de marzo de 2012 y 31 de octubre de 2014, la fundación, en cumplimiento de sus obligaciones de justificar el gasto, presentó la cuenta justificativa del gasto realizado que ascendía a 8.257.667,73 €.
4.- Los Servicios de la Dirección General procedieron a comprobar dicha cuenta justificativa, de la que el importe admitido como válido quedó fijado, en primera instancia, en 7.611.628,29€ siendo notificado a la entidad colaboradora la correspondiente propuesta de liquidación de reintegro mediante escrito de Notificación de Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro, de fecha 7 de octubre de 2015 por importe de 541.956,92€.
5.- Presentadas alegaciones a este acuerdo de inicio, el 5 de noviembre de 2015, en ellas se pretendía justificar una serie de costes sufridos como consecuencia del cumplimiento de la normativa laboral por los siguientes conceptos e importes:
- Importe de la indemnización por finalización de contrato en cumplimiento del art. 15. 1 del ET (112.364,43 euros).
- Diferencia en la cotización a la Seguridad Social (16.691,71 euros).
- Cotización a la Seguridad Social del complemento de destino (345.956,79 euros)
- Fecha de aplicación del RD-L 8/2010 (-98.669,00 euros).
- Costes en materia de prevención de riesgos laborales (21.970,00 euros).
Igualmente FECYT pone de manifiesto la existencia de otros gastos en los que ha incurrido en la gestión de ayudas:
- Beneficiarios no contemplados por los libramientos del MECD (117'421,11 euros).
- Diferencia en fechas de contratación de FECYT frente a las de los libramientos (46.623,53 euros).
- Diferencia en libramiento de gasto de viaje (5.400,00 euros).
- Otras diferencias en importes por gestión por bajas de enfermedad, e incidencias de gestión.
6.- Por resolución de 6 de mayo de 2015 el Secretario General de Universidades, por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, acordó no admitir las alegaciones formuladas por la Fundación, siendo el importe a reintegrar quinientos cuarenta y un mil novecientos cincuenta y seis euros, con noventa y dos céntimos, en concepto de principal, más la de ciento veintiuna mil ochocientos diez euros, con cincuenta y nueve céntimos, en concepto de intereses de demora, resultando un total de seiscientos sesenta y tres mil setecientos sesenta y siete euros con cincuenta y un céntimos (663.767,51€).
7.- Contra dicha resolución la representación de FECYT interpuso recurso de reposición que resultó desestimado mediante resolución de fecha 3 de octubre de 2.016 impugnada en los presentes autos.
TERCERO.-El examen de los motivos de impugnación alegados en el escrito rector del presente procedimiento permite concluir que presentan identidad sustancial a los invocados en otro procedimiento sobre reintegro de subvenciones promovido por FECYT, y que resultaron desestimados por esta Sección en Sentencia de fecha, 12 de julio de 2.17, rec. 583/2016, Ponente Ilmo. Sr. D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS. Es por ello que se esta Sección reafirma las declaraciones y pronunciamientos que en aquel recurso de efectuaron y que proyecta sobre el presente, si bien con las singularidades propias de este recurso, por lo que se procederá a transcribir respecto a cada motivo de impugnación las razones de su desestimación.
Tal se expone en el escrito rector la parte actora invoca como primer motivo de impugnación la ' Falta de motivación absoluta del Acuerdo de reintegro'.
Se destaca que el inicio del procedimiento de reintegro consta sólo de tres páginas -folios 201 a 204 del expediente- pese a que se realizaron extensas alegaciones por la Fundación con fecha 5 de noviembre de 2015, siendo que éstas no constan en el expediente.
Asimismo, entiende la actora que existe un 'error de procedimiento' al no constar en el expediente administrativo:
- Ni el referido escrito de alegaciones (pese a que a que se hace referencia a las mismas en la propia resolución de reintegro -antecedente 5-).
-Inexistencia en el expediente de las bases de la Subvención del ejercicio 2011.
-Ausencia de la Orden de bases general de 2.008
-Los libramientos del Ministerio
Alega también que en la Resolución en la que se le solicita el reintegro no constan los preceptos incumplidos, ni las bases incumplidas, ni la normativa de aplicación a la concesión de las ayudas, ni la razón concreta de incumplimiento, ni los libramientos, ni las transferencias, ni mención alguna al Convenio con FECYT como entidad colaboradora, omisiones que alega le producen indefensión.
Termina este motivo recursivo señalando que la argumentación que firma el Secretario General de Universidades en la resolución de reintegro es una copia exacta de una nota interna -sin nombre, sin firma y sin fecha- obrante al expediente administrativo (folio 259), y que existen errores en las fechas pues el acuerdo de reintegro hace referencia a la justificación de cantidades del ejercicio 2.010, cuando el citado acuerdo es del año 2.011; añade que consta como fecha un periodo de fecha de firma imposible, pues consta firmado el 6 de mayo de '2015', cuando el procedimiento de reintegro se inicia el 4 de octubre de 2.015, reconociendo que sólo puede tratarse del año 2.016.
En definitiva, considera que la Resolución de fecha 6 de mayo de 2.015 carece totalmente de motivación por lo que ha de declararse la nulidad de pleno derecho.
Finalmente, cierra el primer motivo recursivo la actora con dos subapartados literalmente intitulados: a) ' El recurso de reposición está mucho más desarrollado; y b) ' El recurso de motivación no puede completar los defectos de motivación'.
En el segundo motivo de impugnación se aduce, de un lado, que el recurso de reposición está firmado por persona incompetente, y, de otro lado, que para su resolución se han solicitado informes para su solicitud que la norma no permite. Y se remite a una resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 23 de enero de 2.014 que avalaría su postura jurídica.
En tercer lugar, la actora expone que es una entidad colaboradora para lo que firmó un convenio de colaboración con el Ministerio, y que ha pagado las cantidades a los beneficiarios de las ayudas que ' legalmente' correspondía pagar con arreglo al Derecho Laboral. Añade que el hecho de que en la convocatoria no se contemplen ciertos conceptos laborales que ha sufragado hace que tenga que soportar con su patrimonio dichos conceptos laborales incurriendo el Ministerio en un enriquecimiento injusto.
En cuarto lugar, postula que es el Ministerio el obligado a la satisfacción de la totalidad de las cantidades pagadas por la FECYT con arreglo a Derecho, considerando que ' todas las cantidades satisfechas por la FECYT son elegibles con cargo al convenio suscrito con el Ministerio y no ha lugar a ningún reintegro. Cualquier otra opción supondría un abuso de derecho y una arbitrariedad del órgano concedente.'.
Por último, y en quinto lugar, interesa la no devolución de cuantía alguna por aplicación del principio de proporcionalidad y por aplicación de la cláusula 4.6 del Convenio.
Tales motivos de impugnación son puntual y detalladamente rebatidos por la defensa de la Administración demandada interesando la íntegra desestimación del recurso con expresa imposición de las costas.
CUARTO.- Para abordar el primer motivo de impugnación conviene recordar que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2011, 'La motivación es un requisito generalizado en los actos administrativos, a partir de la detallada enumeración contenida en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de RJAPyPAC, y su extensión depende de la potestad administrativa que se ejercite y del acto de que se trate y de las circunstancias que concurran en cada caso. Por ello, lo único que puede decirse es que a través de ella la Administración debe dar a conocer las razones de su decisión, permitiendo tanto el ejercicio del derecho de defensa frente al acto como el eventual control jurisdiccional, con el fin de evitar decisiones que, por su arbitrariedad, sean contrarias a la Constitución (artículo 9.3 ) y deban ser anuladas en el ejercicio de la tutela judicial efectiva. En este sentido se han pronunciado en multitud de ocasiones tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo y también lo ha hecho el TJUE señalando que la motivación debe permitir al Juez ejercer su control de legalidad y proporcionar al interesado la información necesaria para saber si la decisión está o no fundada ( SS de 26 de noviembre de 1981 , Michel , 20 de febrero de 1997, Comisión contra Daffix y 10 de septiembre de 2008 Evrpaiki Dynamiky)'.
Por tanto, los eventuales efectos anulatorios de la falta de motivación que denuncia la recurrente solo podrían reconocerse de considerar que esa falta o insuficiencia de motivación han generado al afectado una verdadera indefensión.
En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 noviembre 2007, dictada en el recurso núm. 438/2005, en relación, precisamente a un supuesto de reintegro de subvención, declara lo siguiente:
'Aduce el recurrente en su primer motivo de casación la ausencia de motivación del acto recurrido. Es requisito fundamental para que proceda la nulidad de un acto administrativo por defectos formales, que los mismos hayan producido al interesado indefensión ( art. 63.2 LPAC ). Esta Sala ha reiterado que las resoluciones administrativas permiten una motivación por referencia a los informes que obran en el expediente. En el caso presente, la Orden de 18 de diciembre de 2001 (folio 711 del expediente) se remite al informe emitido por la Dirección General de Políticas Sectoriales, informe que obra en el expediente con las circunstancias particulares referidas a los motivos de incumplimiento por parte de la empresa recurrente (folio 709 y anteriores). Pues bien, a la vista de esos datos cualquier indefensión ha desaparecido desde el momento en que en vía jurisdiccional la empresa ha tenido a su disposición el expediente en el que pudo encontrar todos los elementos necesarios para rebatir la resolución recurrida'.
Más recientemente, la de 27 de enero de 2016, recurso núm. 2893/2013, dictada también en materia de subvenciones, declara que ' En cuanto a la pretendida incongruencia e inmotivación del acto administrativo respecta, ha de enfatizarse, a la vista del contenido del expediente administrativo, que aun advirtiéndose una cierta parquedad expositiva, lo cierto y verdad es que su tenor, lógicamente, ha de ponerse en relación con la Comprobación de la Cuenta Justificativa (anualidad 2008) y Apertura de Trámite de Audiencia a que se hizo mérito, en la que se concretaban adecuadamente los incumplimientos detectados y que además fue trasladada al ahora demandante, existiendo, por consiguiente, una más que suficiente motivación por remisión o 'in aliunde' (la resolución impugnada indica 'examinadas las actuaciones' y 'según se pone de manifiesto en la certificación acreditativa notificada a la entidad') que avala la imposibilidad de inferencia de cualquier atisbo de indefensión. Recordemos que la Sentencia del Tribunal Constitucional 187/2000, de 10 de julio , proclamó que 'no existe, por lo tanto, un derecho fundamental (...) a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre , F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre , F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F. 3'.
La doctrina que cabe extraer de tales pronunciamientos, y en cuanto interesa ahora por razón de los concretos argumentos expuestos sobre el particular por la actora, es que la decisión de reintegro cuenta con una motivación suficiente.
En efecto, y a la vista de las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio del expediente de reintegro, que pretendían justificar los costes en que habría incurrido FECYT en cumplimiento de la normativa laboral vigente (y a los que nos hemos referido al relacionar los antecedentes), argumenta la resolución que ' Sin entrar en la obligación o no del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de asumir estos costes, lo que en cualquier caso requeriría un previo análisis pormenorizado de ellos, lo cierto es que entre las transferencias de fondos realizadas durante el ejercicio 2010 a la FECYT ninguna estaba destinada a atenderlos y por tanto no es posible su pago mediante la compensación de los importes no justificados por la FECYT, es decir de importes destinados a otra finalidad a la que no han sido aplicados. Hay que recordar que la comprobación de la cuenta justificativa se realiza según lo previsto en el art. 15.1 de la Ley General de Subvenciones : se está justificando, exclusivamente, el destino de los fondos recibidos'.
Se refiere expresamente a la aplicabilidad del artículo 4.6 del convenio de colaboración entre la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación y la Fundación Española de Ciencia y Tecnología de 27 de febrero de 2008, que invoca la recurrente, y razona por qué no procede, en este caso, la compensación que prevé dicha norma.
Incluye una liquidación detallada y concluye exigiendo el reintegro, con expresa indicación de la forma de pago, así como de los recursos procedentes frente a tal acuerdo.
Sigue sin albergar la Sala duda alguna de que dicho acto reúne las exigencias de motivación que impone el artículo 54 de la Ley 37/1992 interpretado de acuerdo con la doctrina que resulta, entre otros muchos, de los pronunciamientos jurisprudenciales antes citados.
Además, la resolución del recurso de reposición da cumplida respuesta a las alegaciones recogidas en el escrito por el que se interponía, y se remite, de modo expreso, a los informes emitidos que constituirían una motivación in alliunde cuya validez y eficacia sanciona también la jurisprudencia descrita.
Así, de la resolución de 3 de octubre de 2016 que ' consta en el expediente de referencia que, con carácter previo a la resolución de reintegro, se emitió un informe aclaratorio a la entidad colaboradora en el que consta la información detallada tanto de los importes recibidos para cada uno de los beneficiarios de la subvención, como de los conceptos para los que se han transferido los fondos y de los beneficiarios. Esto, en un primer momento, mediante un informe provisional sujeto a posibles observaciones y, finalmente, como informe definitivo anexo a la comunicación del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro'.
Argumenta sobre la inexistencia de la pretendida vulneración de la cláusula 2.4 del convenio antes mencionado, y razona también sobre las diferencias en las cotizaciones a la Seguridad Social; sobre el complemento de destino expone que ' los importes satisfechos por la FECYT en estos conceptos desde junio de 2010 hasta 2012, que la FECYT evalúa en 345.946,79 euros, sin diferenciar ejercicios presupuestarios, nunca fueron librados por le MECD, ni como gastos corrientes ni como atrasos'; explica la inmediata aplicabilidad del RDL 8/2010, de 20 de mayo, en cuya virtud se produjo una reducción del 5% del salario al personal de las Universidades y entidades dependientes del Estado; y finalmente, argumenta por qué el Ministerio no queda obligado a compensar de conformidad con el art. 4.6 del Convenio.
En definitiva, cuenta con una motivación bastante, sin que se haya justificado que el supuesto defecto de motivación haya generado a la actora, por desconocer las causas que llevaron a la Administración a decidir el reintegro, una verdadera indefensión en el sentido de 'efecto y real menoscabo del derecho de defensa, con el siguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados', por utilizar las expresiones del Tribunal Constitucional en sentencia 184/2001, de 17 de septiembre.
Por otra parte, la suplencia del pretendido déficit motivador en el recurso de reposición no tiene tampoco un efecto anulatorio cuando es lo cierto que la jurisprudencia extiende esa eficacia subsanadora incluso a la que se procura en vía jurisdiccional, como hemos visto en la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2007, parcialmente transcrita. Y, desde luego, no obliga a conclusión contraria el pronunciamiento del TEAC que se cita en la demanda, aplicable en un ámbito y a un procedimiento del todo distintos.
QUINTO.-La misma suerte debe correr el motivo relativo a que ' el recurso de reposición (sic) está firmado por persona incompetente y solicita informes para su tramitación que la norma no permite'.
En primer lugar, ha de decirse que la firma que consta en el documento a que se refiere la actora -en realidad, una copia de la resolución original, como refleja claramente el folio 279 del expediente administrativo-, no suscribe el contenido de éste, sino que se limita a comunicarlo, y así resulta también del citado folio. Es decir, lo que firma la Jefa de Sección no es la resolución adoptada, sino su comunicación.
En cuanto a la pretendida nulidad de la resolución por haberse solicitado, antes de adoptarla, informes '... no permitidos jurídicamente', carece de toda virtualidad. No se justifica, tampoco en este caso, como un pretendido defecto de tramitación, o la extemporaneidad en la aportación de unos informes, inciden en el derecho de la entidad interesada al punto de producirle indefensión, único supuesto en que el defecto de forma pudiera arrastrar la anulabilidad de lo acordado conforme a lo establecido en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
SEXTO.- Cuestiona también la demandante la procedencia del reintegro por cuanto, dice, ' a pesar de que la FECYT es una mera entidad colaboradora y que ha cumplido la normativa laboral de manera estricta (nadie lo pone en duda), en beneficio de todo el sistema de investigación, el hecho de que en la convocatoria no se contemplen dichos conceptos laborales (a pesar de ser obligatorios por Ley) hace que la FECYT tenga que soportar con su patrimonio dicha situación'. Razón por la que entiende que '...el Ministerio se beneficia de su propio incumplimiento'.
Conviene en este punto recordar, como hace la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2017, recurso núm. 60/2015, que '... resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum'). Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste''.
De lo que se sigue que, quien solicita y obtiene una subvención, se vincula al cumplimiento de las condiciones impuestas en sus bases reguladoras. Y, si bien la posición de FECYT no es la del beneficiario de la subvención, sino la de una entidad colaboradora en los términos del artículo 12 de la Ley 38/2003, sí le es aplicable el principio de la plena vinculación a dichas bases. Siendo así que, en el caso ahora analizado, y como reconoce la propia demandante, los conceptos laborales controvertidos fueron sufragados por FECYT a pesar de no estar incluidos en las bases.
Ello es determinante, conforme a lo que acabamos de razonar, para que no puedan considerarse gastos subvencionables y generen la obligación de reintegro, so pena de desvirtuar la naturaleza de la subvención que tan claramente se desprende de la jurisprudencia citada: la convocatoria de la subvención fija las condiciones de ésta, que son libremente asumidas por quien la solicita, que se obliga, por ello, al cumplimiento de los fines para los que se concede.
El hecho de que los gastos de que se trata sean gastos legalmente exigibles, según la entidad recurrente, no altera la anterior conclusión pues no permite atribuirles, por este solo hecho, la cualidad de subvencionables cuando no la reflejaba la convocatoria de la subvención.
La condición de FECYT de entidad colaboradora; la existencia del Convenio de 27 de febrero de 2008 suscrito entre el Ministerio de Educación y FECYT; o las consecuencias que extrae la actora en su demanda de tratarse de una fundación pública, no alteran la anterior conclusión.
Cuestión distinta es la de determinar si tales gastos han de ser atendidos o no por la Administración. Pero lo serían al margen de la subvención, sin perjuicio de que, en su caso, pudiera la entidad que los satisfizo reclamar su pago, de resultar procedente, por la vía oportuna. De hecho, en la misma resolución de reintegro se anticipa al análisis de la procedencia del reintegro la consideración siguiente: 'Sin entrar en la obligación o no del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de asumir estos costes, lo que en cualquier caso requeriría un previo análisis pormenorizado de ellos, lo cierto es que entre las transferencias de fondos realizadas durante el ejercicio 2010 a la FECYT ninguna estaba destinada a atenderlos y por tanto no es posible su pago mediante la compensación de los importes no justificados por la FECYT, es decir de importes destinados a otra finalidad a la que no han sido aplicados'.
Tampoco podemos asumir el argumento según el cual el principio de proporcionalidad, consagrado en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, permite a la entidad eludir el reintegro.
Conforme a dicho artículo, ' Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención'.
Es evidente que el precepto contempla situaciones bien distintas, como son aquéllas en las que se ha producido un cumplimiento parcial del fin para el cual se concedió la subvención, y prevé la posibilidad de ajustar proporcionalmente el deber de reintegro al grado de cumplimiento.
En el supuesto de autos, de lo que se trata es de reintegrar unos gastos que no se preveían como subvencionables al convocarse la subvención, por lo que no resulta aplicable el principio de proporcionalidad a que atiende la norma.
SÉPTMO.- Por último, sostiene la entidad actora que la cláusula 4.6 del convenio de colaboración suscrito con el Ministerio de Educación -y que obra en el expediente, f. 30 y ss- habilita para que no se exija el reintegro.
Según dicha cláusula, 'Los remanentes que pudieran producirse al final de cada periodo de ejecución, incluidos los fondos correspondientes a supuestos de incumplimiento de las condiciones y obligaciones establecidas para la concesión de las ayudas a los beneficiarios, podrán ser compensados en los libramientos que corresponda realizar en los siguientes períodos y, en su caso, en el ejercicio siguiente'.
A juicio de la recurrente, la expresión ' podrán ser compensados' no implica un derecho de opción por parte del Ministerio, sino que se trata de una obligación en el caso de que se cumplan las condiciones establecidas, puesto que no puede quedar en manos de la Administración el poder compensar o no. Y sostiene que la interpretación contraria implica reconocerle un enriquecimiento ilícito.
Tampoco podemos compartir esta conclusión, no amparada, desde luego, en el tenor literal de la cláusula transcrita, que claramente confiere una potestad, es decir, habilita a la Administración concedente a acordar la compensación, pero que no la obliga a ello. Si hubiera querido decir lo contrario, esto es, imponer una obligación, se habría reflejado así.
Pero es que, además, en la medida en que supone una excepción al principio de reintegro en caso de incumplimiento, principio básico en la materia en que nos movemos, no puede ser objeto de una interpretación amplia, como la que sugiere la recurrente, que lleva a considerar obligatorio lo que la literalidad de la cláusula determina que es solo potestativo.
Todo ello, insistimos, sin perjuicio de que la compensación de los gastos controvertidos pueda, en su caso, ser reclamada por la vía y procedimiento que corresponda.
OCTAVO.- Procede, de conformidad con cuanto hemos expuesto, la íntegra desestimación del recurso, por lo que las costas de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte actora en aplicación de lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Núñez Armendáriz, en nombre y representación de la FUNDACIÓN ESPAÑOLA PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA, contra la Resolución, de fecha 3 de octubre de 2.016, dictada por el Secretario General de Universidades, por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución, de 6 de mayo de 2015, dictada por el Secretario General de Universidades por delegación del Secretario de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se acordó el reintegro de 663.767,51 euros, al ser dichas resoluciones ajustadas a Derecho.
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.
En Madrid a 18/10/2018 doy fe.
