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Última revisión
09/03/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 717/2015 de 29 de Enero de 2018
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Tiempo de lectura: 25 min
Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Enero de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SANTILLAN PEDROSA, BERTA MARÍA
Núm. Cendoj: 28079230062018100040
Núm. Ecli: ES:AN:2018:250
Núm. Roj: SAN 250:2018
Encabezamiento
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ
D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a veintinueve de enero de dos mil dieciocho.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo núm. 717/2015, promovido por la Procuradora de los Tribunales Dña. Beatriz Martínez Martínez, en nombre y en representación de la REAL FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE TENIS, contra la resolución del Sr. Presidente del Consejo Superior de Deportes dictada en fecha 14 de julio de 2015 que declara la procedencia del reintegro parcial por importe total de 149.788,96 euros (principal más intereses de demora) de la ayuda recibida del Consejo Superior de Deportes en los años 2013 y 2014. Ha sido parte en autos la Administración demandada representada por el Abogado del Estado.
Antecedentes
VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.
Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA.
Fundamentos
a) Mediante Resolución de la Presidencia del Consejo Superior de Deportes de 28 de enero de 2013 se convocan ayudas a las Federaciones Deportivas Españolas para el año 2013. Entre los gastos subvencionables, de acuerdo con lo recogido en el apartado Quinto. c), se incluían:
b) La Real Federación Española de Tenis concurrió a la citada Convocatoria de 2013 solicitando, entre otros conceptos, subvención para financiar despidos por importe de 150.000 euros con la finalidad de acometer una reestructuración de plantilla durante el ejercicio 2013.
c) En fecha 16 de mayo de 2013, la Presidencia del CSD resolvió la concesión de las ayudas convocadas, atendiendo íntegramente a la solicitud realizada por la RFET de ayuda para reestructurar su plantilla.
d) Posteriormente, en fecha 31 de marzo de 2014 la RFET presentó al CSD las cuentas justificativas NUM000 y NUM001 por un importe total de 73.842,57 euros donde se imputaban a la ayuda para la reestructuración de plantilla respectivos gastos contabilizados como indemnizaciones por despido de los trabajadores Encarnacion , Alejandro , Baldomero , Claudio y Justa .
e) Mediante Resolución de la Presidencia del Consejo Superior de Deportes de 28 de noviembre de 2013 se convocaron ayudas a las federaciones deportivas españolas para el año 2014.
f) Dentro del plazo establecido en la Convocatoria de 2014, la RFET solicitó ayuda para sus actividades ordinarias del año 2014 por importe de 1.020.880 euros.
g) Con fecha 25 de abril de 2014, la Presidencia del CSD resolvió la concesión de las ayudas convocadas, correspondiendo a la RFET un importe de 928.079,99 euros.
h) Con fecha 24 de noviembre de 2014 se acordó por la Presidencia del CSD incoar procedimiento de reintegro que finalizó con la resolución dictada por la Presidencia del Consejo Superior de Deportes dictada en fecha 14 de julio de 2015 que acuerda el reintegro parcial de las ayudas concedidas en el año 2013 y 2014. Resolución que constituye el objeto del presente proceso jurisdiccional.
a) En el año 2013 se reconocieron a la RFET ayudas por importe de 73.842,57 euros destinadas a subvencionar indemnizaciones causadas por la extinción o suspensión de una relación laboral. Y el CSD entendió que la RFET había incumplido: (1) el apartado Sexto) de la Convocatoria de ayudas que establecía como obligación de las federaciones beneficiarias la de proporcionar al CSD información previa sobre cualquier contratación o despido; y (2) el apartado quinto. c) de la misma convocatoria por el cual el CSD debía autorizar expresamente en cada caso las indemnizaciones causadas por la extinción o suspensión de una relación laboral. Incumplimientos que el CSD consideró que se habían producido en relación con las indemnizaciones por despido de los trabajadores Encarnacion , Alejandro , Baldomero , Claudio y Justa .
b) Respecto de las ayudas concedidas a la RFET en el año 2014, el CSD ordenó el reintegro de 65.100 euros porque
a) Falta de competencia de la Subdirección General de Alta Competición para la instrucción del procedimiento de reintegro, al corresponder la citada instrucción a la Subdirección General de Inspección del Consejo Superior de Deportes.
b) No se ha identificado en el acuerdo de incoación del procedimiento de reintegro al instructor del expediente y ello le ha causado indefensión por cuanto le ha impedido hacer uso del derecho a la recusación.
c) Ha cumplido las obligaciones impuestas en las convocatorias de ayudas tanto del año 2013 como del año 2014 en cuanto que ha comunicado al CSD los despidos realizados, la suspensión parcial de la relación laboral así como las contrataciones realizadas en el año 2014.
d) Para el caso de que se entendiera que no había realizado dichas comunicaciones, el recurrente sostiene que es improcedente el reintegro acordado por el CSD por cuanto no estaba obligado a remitir la información que se considera que no ha realizado toda vez que era ajena a las subvenciones recibidas por cuanto afectaban a cuestiones de auto organización de la RFET.
Por su parte, el Abogado del Estado solicita la desestimación del presente recurso contencioso administrativo.
El recurrente invoca defectos formales y defectos sustantivos que entiende determinan la nulidad de la resolución impugnada. Como defectos formales invoca la falta de competencia de la Subdirección General de Alta Competición para la instrucción del procedimiento de reintegro porque considera que la competencia correspondía a la Subdirección General de Inspección. Y se apoya en el artículo 5.2.b) del Real Decreto 2195/2004 que señala como funciones de la Subdirección General de Inspección la comprobación de la adecuada justificación, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad de subvenciones concedidas por el organismo.
El procedimiento de reintegro que revisamos se ha incoado por la Subdirección General de Alta Competición y se ha resuelto por la Presidencia del Consejo Superior de Deportes.
No se acepta la causa de nulidad referida por el recurrente. El Presidente del Consejo Superior de Deportes apoyándose en el apartado Decimo, punto 3 de la
Por otra parte, debemos destacar que el recurrente no discute que la resolución acordando el reintegro se ha dictado por el órgano que tiene competencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 41.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y el artículo 4.2.e) del Real Decreto 2195/2004 , por el que se regula la estructura orgánica y las funciones del Consejo Superior de Deportes -vigente en la fecha en que se ha dictado la resolución de reintegro que ahora se revisa-. Y es por tanto relevante que la resolución acordando el reintegro se haya adoptado por el órgano competente y ello porque si se aceptara que pudiera existir algún acto de trámite que se considerara anulable, lo cierto es que dicha anulabilidad, de acuerdo con el artículo 67.3 de la Ley 30/1992 , quedaría convalidada mediante la resolución del procedimiento dictada por el órgano competente, en este caso el Presidente del CSD que es el superior jerárquico de la Subdirección General de Alta Competición.
Asimismo, la recurrente invoca como causa de nulidad del procedimiento de reintegro, por cuanto se le ha causado indefensión, el que no se haya identificado nominalmente al instructor del expediente de reintegro porque ello le ha impedido hacer uso de la recusación. Tampoco podemos aceptar dicha afirmación porque consta expresamente en la resolución que acuerda el inicio del procedimiento de reintegro el nombre de la persona que realizaba las funciones de Subdirectora General de Alta Competición y, por tanto, pudo conocer quién era la persona que incoaba el procedimiento de reintegro cuya actuación se limitó a acordar la incoación y a dar traslado al interesado para efectuar alegaciones puesto que posteriormente se remitió al órgano competente para resolver.
Iniciamos el análisis por el reintegro acordado de la subvención otorgada en el año 2013. Como ya se ha señalado anteriormente, en el año 2013 se reconocieron a la RFET ayudas por importe de 73.842,57 euros destinadas a subvencionar indemnizaciones causadas por la extinción o suspensión de una relación laboral. Y el CSD entendió que la RFET había incumplido: (1) el apartado Sexto) de la Convocatoria de ayudas que establecía como obligación de las federaciones beneficiarias la de proporcionar al CSD información previa sobre cualquier contratación o despido; y (2) el apartado quinto. c) de la misma convocatoria por el cual el CSD debía autorizar expresamente en cada caso las indemnizaciones causadas por la extinción o suspensión de una relación laboral. Incumplimientos que el CSD consideró que se habían producido en relación con las indemnizaciones por despido de los trabajadores Encarnacion , Alejandro , Baldomero , Claudio y Justa .
La RFET razona la nulidad del acuerdo impugnado alegando que no se han producido incumplimientos por parte de la RFET. En este sentido, sostiene el cumplimiento de los objetivos así como la realización de la actividad subvencionada en el año 2013, debidamente justificada, relativa a los cuatro despidos y a la suspensión parcial de la relación laboral del personal de la RFET. Y en este aspecto la recurrente sostiene que los despidos y modificaciones de las condiciones laborales realizadas en el año 2013, objeto de subvención, si se comunicaron al CSD: (1) la recurrente afirma que mediante correo electrónico de fecha 17 de julio de 2013 se comunicó al CSD tanto la identidad de las trabajadoras de las que se había decidido prescindir el 9 de julio (Doña Encarnacion ) y el 12 de julio de 2013 (Doña Justa ) como el importe de la indemnización que iba a abonarse a cada una de ellas; (2) los despidos de D. Alejandro y de D. Claudio que tuvieron lugar el 31 de diciembre de 2013, entiende la recurrente que se comunicaron igualmente al CSD a través de las cuentas justificativas NUM001 y NUM000 de 27 de marzo y 14 de abril de 2014; y (3) finalmente, afirma que también se comunicó al CSD lo relativo al trabajador D. Baldomero , a quien se le abonó una indemnización por la suspensión parcial o modificación de la relación laboral.
Por el contrario, el CSD entiende que procede el reintegro acordado por cuanto la RFET ha incumplido una de las obligaciones impuestas en la convocatoria de las ayudas concedidas en el año 2013 que establecía en su apartado Sexto. b) (Obligaciones de los beneficiarios) como obligación de las federaciones beneficiarias la de proporcionar al CSD información previa sobre cualquier contratación o despido para que, en su caso, el CSD emita informe favorable o desfavorable sobre ese despido o contratación, así como la obligación de informar de las modificaciones en las condiciones laborales.
En este caso, el CSD no pone en duda que la RFET destinara las ayudas concedidas en el año 2013 al cumplimiento de la finalidad para la cual se otorgaron, como fue la de subvencionar las indemnizaciones causadas por la extinción o suspensión de una relación laboral; en este caso, las indemnizaciones correspondientes a los trabajadores Encarnacion , Alejandro , Baldomero , Claudio y Justa . Lo que el CSD reprocha a la RFET, y justifica el reintegro analizado, es que los despidos que determinaron dichas indemnizaciones así como la reducción de jornada y retribución del 40% respecto del trabajador Baldomero no se comunicaron de forma previa al CSD como así exigía el apartado Sexto. b) de la convocatoria de las ayudas convocadas por la Presidencia del Consejo Superior de Deportes para el año 2013. La recurrente que admite dicho incumplimiento, no obstante apoya su pretensión afirmando que es intranscendente que las comunicaciones dirigidas al CSD fueran posteriores a la realización de los despidos cuando la finalidad para la que se otorgaron las ayudas si han sido plenamente cumplidas por lo que concluye que un mero incumplimiento formal no puede determinar el reintegro de las ayudas concedidas.
No se comparte la tesis de la recurrente. En este caso la obligación impuesta en el apartado Sexto. b) de la Convocatoria de 2013 no implica exclusivamente cumplir una obligación formal de tiempo, como así mantiene la recurrente. La comunicación que se imponía obligaba a la RFET a comunicar al CSD de forma previa los despidos de sus trabajadores así como las indemnizaciones que iba a abonarles para que el CSD tuviera conocimiento y constancia formal de ello y, además, para que tuviera una facultad efectiva de control emitiendo en su caso un informe favorable o desfavorable sobre la procedencia tanto del despido como de la indemnización que iba a abonarse por la RFET. Así, se deduce no solo de la obligación recogida en el apartado Sexto) de la convocatoria analizada sino también cuando en el apartado quinto de la Resolución de Convocatoria, que regula los gastos subvencionables, refiere en su apartado c:
En consecuencia, no podemos aceptar que la obligación de comunicación previa al CSD sobre los cuatro despidos y la suspensión parcial de la relación laboral de otro trabajador sea un mero incumplimiento formal sino que, en este caso, por las razones expuestas debe calificarse de incumplimiento sustancial que impide aplicar la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a las consecuencias a los efectos del reintegro que se producen cuando se está ante incumplimientos formales pero se ha cumplido la finalidad para la cual se concedieron las ayudas.
En este caso, la esencialidad del carácter previo de la información que se exige a la RFET viene determinada por la necesidad de que el CSD autorizara expresamente las indemnizaciones por despido. De tal modo que esa falta de información previa impidió que el CSD emitiera informe, en su caso, favorable y otorgara autorización expresa en cada caso que hubiera permitido convertir en subvencionables los despidos respecto de los cuales se había informado favorablemente. El incumplimiento se ha producido porque esa falta de comunicación previa de la RFET sobre la realización de los despidos analizados y la suspensión temporal de una relación laboral ha impedido el control previo por parte del CSD. Dada la finalidad que se persigue con el control previo referido difícilmente puede entenderse que se ha cumplido -como así refiere el actor- cuando el CSD conoce ya de los citados despidos con posterioridad a su materialización y no emite informe desfavorable. En el caso analizado, el incumplimiento que ha dado lugar al reintegro analizado es imputable al recurrente que como beneficiario de la subvención tenía la obligación de comunicar de forma previa al CSD los despidos e indemnizaciones correspondientes.
Concretamente, el apartado Sexto, punto 3, indicaba:
El CSD entendió que la obligación del beneficiario recogida en el apartado Sexto. Punto 3 afectaba a todas las contrataciones, despidos y modificaciones de condiciones laborales efectuadas por las federaciones beneficiarias cualquiera que fuera el origen de los fondos empleados en abonar las remuneraciones de los empleados afectados. Incumplimiento que, según recoge la resolución impugnada, se produjo en los siguientes casos: la contratación en fecha 23 de agosto de 2014 de la Directora Deportiva Dña. Valle con un salario bruto anual de 60.000 euros ; la contratación en fecha 1 de octubre de 2014 de Dña. Agustina como entrenadora de la RFET en el CAR de Sant Cugat con una retribución anual de 38.000 euros brutos; y el traslado y cambio de funciones durante el mes de julio de 2014 del entrenador D. Guillermo cuya retribución anual fue de 75.150 euros brutos anuales.
La recurrente sostiene que en la convocatoria del año 2014 no había solicitado subvención alguna ni para la contratación ni para el despido de ningún trabajador de la RFET y las ayudas se le concedieron para los siguientes conceptos: para la preparación deportiva y la participación en competiciones deportivas de alto nivel internacional; para el programa de tecnificación y para el programa mujer y deporte. Actuaciones subvencionadas que, según refiere la recurrente, nada tienen que ver con la contratación de personal por parte de la RFET en el año 2014, campo en el que destaca que actuó como entidad privada. Y concluye que no procede el reintegro toda vez que no concurre ninguna causa de incumplimiento. Apoya su afirmación refiriendo que el CSD no puede justificar el reintegro analizado invocando incumplimientos que no han podido tener lugar al no haberse concedido la subvención para la contratación ni para el despido de trabajadores de la RFET en el año 2014.
La tesis de la recurrente es que no se le puede exigir el reintegro reclamado por el incumplimiento de una obligación - comunicación previa al CSD de los nuevos contratos y de las modificaciones de los ya existentes- si, como es su caso, las ayudas no se concedieron para subvencionar las relaciones laborales de la RFET sino para otras actividades.
Es constante la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el carácter de donación modal de las subvenciones y de las ayudas públicas. Y ello implica que quien resulta beneficiario se acoge a la totalidad de la regulación recogida en la convocatoria tanto a los derechos como a las obligaciones impuestas a los beneficiarios sin excepción, salvo que en el acuerdo individualizado de concesión se contenga alguna excepción o hubiera impugnado alguna de sus cláusulas. Ninguna de estas excepciones concurre en el caso de la recurrente. Y ello implica que con independencia de cualesquiera que pudieran ser las actividades subvencionadas en el año 2014 nada le impedía estar obligado como beneficiario al cumplimiento de la obligación impuesta en el apartado sexto, punto 3 de la Resolución de convocatoria de ayudas a las Federaciones Deportivas en el año 2014 y, por tanto, la ahora recurrente estaba obligada a proporcionar información previa al CSD sobre los contratos, despidos o rescisiones de contratos realizados por la RFET. Además, dicha obligación, tal como está redactada, vincula a todos los contratos realizados por la RFET en el año 2014
Por otra parte, el propio recurrente con su forma de actuar demuestra que efectivamente reconoce que estaba obligado a remitir información al CSD de los contratos y de las modificaciones realizadas porque consta que así lo efectuó respecto de los contratos que se realizaron de Dña. Valle , de Dña. Agustina y de D. Guillermo . Aunque la comunicación e información dirigida al CSD no fue previa a la contratación ni a las modificaciones efectuadas. Así, la contratación realizada en fecha 23 de agosto de 2014 de la nueva directora deportiva, Dña. Valle , se dirigió información al CSD mediante correo electrónico de 17 de septiembre de 2014; en cuanto a la contratación en fecha 23 de septiembre de 2014 de la entrenadora del CAR de Sant Cugat Dña. Agustina aportó en fecha 19 de diciembre de 2014 una copia del contrato de trabajo. Y en relación con el trabajador D. Guillermo , la recurrente admite que no remitió al CSD ninguna información porque no se había producido una nueva contratación ni modificación de sus condiciones laborales puesto que lo único que habia sucedido es que dicho trabajador desde el 14 de julio de 2014 cubría una baja laboral de una compañera.
El CSD que otorga las ayudas ha impuesto al beneficiario el cumplimiento de obligaciones que ha entendido que eran necesarias para controlar el buen destino de las ayudas concedidas. Por otra parte, no es cierto que el CSD al imponer dicha obligación pudiera interferir en las actividades privadas de contratación de la RFET ya que únicamente se exigía la obligación de 'información previa' al CSD sin que en la convocatoria de ayudas analizadas para el año 2014 pudiera el CSD denegar alguna de las contrataciones efectuadas por la RFET. Incumplimiento de la obligación de 'información previa' analizada que, en este caso, también puede calificarse como incumplimiento sustancial y no meramente formal por cuanto que los reintegros afectan a contratos laborales efectuados por la RFET en actividades que si habían sido objeto de subvención como era la subvención para la preparación deportiva y la participación en competiciones deportivas de alto nivel internacional, subvención para el programa de tecnificación y subvención para el programa mujer y deporte. Como lo demuestra el hecho de que el CSD haya imputado el reintegro analizado a la partida 336A483.01 que tiene por finalidad fundamental el fomento de los resultados deportivos de alta competición internacional, en el cual se encuadran exactamente las funciones desarrolladas por las personas cuyas contrataciones o cambio de funciones dan origen al reintegro parcial analizado. Reintegro que se ha cuantificado en el importe de 65.100 euros que se ha desglosado del siguiente modo: 21.041,10 euros, 9.057,53 euros y 35.001,37 euros proporcionales a las retribuciones brutas percibidas de la RFET en el año 2014 desde la fecha del incumplimiento de la obligación de información previa al CSD de los nuevos contratos laborales.
Fallo
Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo núm. 717/2015, promovido por la Procuradora de los Tribunales Dña. Beatriz Martínez Martínez, en nombre y en representación de la REAL FEDERACION ESPAÑOLA DE TENIS, contra la resolución del Sr. Presidente del Consejo Superior de Deportes dictada en fecha 14 de julio de 2015 que declara la procedencia del reintegro por importe total de 149.788,96 euros (principal más intereses de demora) de la ayuda recibida del Consejo Superior de Deportes y, en consecuencia, se confirma por ser ajustada a derecho.
Se imponen a la parte recurrente las costas procesales causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
En Madrid a 31/01/2018 doy fe.