Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SÉPTIMA
Núm. de Recurso:0000100/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00563/2016
Demandante:Dª Sara
Procurador:Dª LEYLA GASANALIEVA SOLOVIOVA
Letrado:D. FRANCISCO CONCEJO BENITO
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA
Madrid, a Diecisiete de Julio de Dos Mil Diecisiete.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [Sección Séptima] ha pronunciado la siguiente Sentencia en elrecurso contencioso-administrativo núm. 100/2016,interpuesto por Dª. Sara , representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Leyla Gasanalieva Soloviova y defendida por el Letrado D. Francisco Concejo Benito, contra resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado [P. D. Apartado vigésimo primero 1 de la Orden JUS/696/2015, de 16 de abril], de 22 de julio de 2016, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto respecto de resolución de denegación de nacionalidad por residencia de 31 de julio de 2014, dictada por el Director General de los Registros y del Notariado, por delegación del Ministro de Justicia [Expediente NUM000 ]; habiendo intervenido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado. Cuantía: indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO: Con fecha de 01 de febrero de 2016, tuvo entrada en la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional un escrito de Dª. Sara [NIE: NUM001 ], solicitando la suspensión del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo contra resolución denegatoria de nacionalidad por residencia [Expediente NUM000 ], mientras se tramitara la solicitud de asistencia jurídica gratuita que había presentado. A lo que se accedió mediante diligencia de ordenación de 08 de febrero siguiente, por la que se procedió, además, a recabar la designación de Procurador y Letrado de oficio. Efectuada cuya designación, mediante auto de 21 de octubre de 2016 se levantó la suspensión del plazo de interposición del recurso jurisdiccional. Interposición que formalizó mediante escrito de 21 de diciembre de 2016 la Procuradora de los Tribunales Dª. Leyla Gasanalieva Soloviova, actuando en representación de Dª. Sara , nacional de la República de Ghana, residente en España, interponiendo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo respecto de resolución desestimatoria del recurso de reposición deducido frente a resolución de denegación de nacionalidad por residencia de 31 de julio de 2014, dictada por el Director General de los Registros y del Notariado por delegación del Ministro de Justicia [Orden JUS/2225/2012, de 5 de octubre - Expediente NUM000 ]. Entretanto, con fecha de 11 de noviembre de 2016se recibió en este órgano judicial, procedente de la Comisión Central de Asistencia Jurídica Gratuita, certificado de la resolución de 04 de noviembre de 2016 por la que se reconoce el derecho de Dª. Sara a la asistencia jurídica gratuita.
SEGUNDO:El recurso contencioso-administrativo así planteado fueadmitido a trámitepor la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [Sección 7ª] mediante decreto de 28 de diciembre de 2016 [Recurso Contencioso-Administrativo núm. 100/2016].
TERCERO:Una vez recibido el expediente administrativo, se dio traslado del mismo a la parte actora para que formalizara lademanda, lo que efectuó mediante escrito de 09 de febrero de 2017 en el que, tras la exposición de los hechos y de los correspondientes fundamentos de derecho, terminósuplicandoa la Sala la revocación de la resolución impugnada y la declaración del derecho a la nacionalidad española solicitada en el Expediente NUM000 ) por Dña. Sara .
CUARTO:A continuación se dio traslado a la Abogacía del Estado para lacontestacióna la demanda, lo que realizó mediante escrito de 28 de abril de 2017, suplicando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso jurisdiccional, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente.
QUINTO:Mediante decreto de 04 de mayo de 2017 se fijó la cuantía del proceso como indeterminada. Mediante diligencia de la misma fecha, 04 de mayo de 2017, se declararon conclusas las actuaciones procesales. Por lo que mediante providencia de 23 de junio de 2017 se señaló paravotación y falloel día 13 de julio de 2017, fecha en la que tuvo lugar, quedando el recurso contencioso-administrativo visto para sentencia. Habiendo sido Ponente el Magistrado D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO:Objeto del recurso contencioso-administrativo.
1.- Esobjeto de impugnación[ art. 25, Ley 29/1998, de 13 de julio ] la resolucióndel Director General de los Registros y del Notariado de31 de julio de 2016, dictadapor delegación del Ministro de Justicia [Orden JUS/2225/2012, de 5 de octubre], por la que se procedió a la denegación de la solicitud de nacionalidad española por residencia formulada por Dª. Sara y que se tramitó en el Expediente NUM000 . Del mismo modo se impugna la resolución desestimatoria del subsiguiente recurso de reposición, dictada por la Dirección General de los Registros y del Notariado [P. D. Apartado vigésimo primero 1 de la Orden JUS/696/2015, de 16 de abril] con fecha de 22 de julio de 2016.
Losfundamentosde la resolución administrativa de 31 de julio de 2016, son los siguientes:
«Vistos los datos indicados y lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Código Civil , 63 de la Ley del Registro Civil , 220 a 224, 354, 365 a 368 del Reglamento de la Ley del Registro Civil y demás que son aplicables, y teniendo en cuenta: 1° Que, tras la audiencia del Ministerio Fiscal, el Encargado del Registro Civil ha dado por terminada la instrucción del expediente y propone su resolución. 2° Que se han solicitado los informes preceptivos legalmente exigidos. 30 Que la interesada tiene la capacidad requerida. 4° Que se ha emitido la previa propuesta de la Subdirección General. 5° Quela interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad españolaconforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , dado que de la entrevista mantenida con el Juez Encargado del Registro Civil y del conjunto de los datos obrantes en el expediente se desprende que la interesada no se encuentra adaptado a la cultura y al estilo de vida españoles. El Juez Encargado del Registro Civil de VIC mediante auto dispone que el promotor no está lo suficientemente adaptado a la vida española y habla del idioma español. Tal y como se desprende de reiterada jurisprudencia, la existencia de un grado aceptable de adaptación a las costumbres y modo de ser específicamente españoles, el conocimiento y la aceptación a las costumbres y modo de ser específicamente españoles, el conocimiento y la aceptación de la idiosincrasia española, la identificación con el ambiente social en el que se desenvuelve y el arraigo en nuestro país, son factores que denotan un suficiente grado de integración en la sociedad española, en lo relativo a su adaptación a la cultura y al estilo de vida españoles, siendo por el contrario su ausencia relevante, como manifestación de la falta de voluntad real de integrarse, a los efectos de no estimar concurrente dicho requisito para la adquisición de la nacionalidad española (cfr. Sentencia del Tribunal Supremo - Sala 3ª - de 27 de junio de 2011 y de la Audiencia Nacional de 25 de noviembre de 2010, entre otras). Además, debe presentarse el Certificado de Nacimiento y el Certificado de Antecedentes Penales debidamente Traducido y Legalizado.»
Y la resolución desestimatoria del recurso de reposición se basa en los fundamentos jurídicos siguientes:
«La única cuestión que plantea el expediente en estudio consiste en determinar si ha quedado suficientemente acreditado grado de integración de su promotora en nuestra sociedad. Para resolverla, se ha de partir de la consideración de que este requisito legal es un concepto jurídico indeterminado que debe concretarse -para conseguir una aplicación estricta de la Ley y no extensiva ni restrictiva-, sobre la base de que el legislador civil ha querido contemplar singularmente el término 'social', lo que exige trascender del ámbito estrictamente personal y familiar con el fin de centrar el concepto 'integración' en una esfera más amplia que comprenda las relaciones del interesado con el entorno socio-cultural del país del que pretende ser nacional. Por ello, consistiendo esta exigencia legal en una circunstancia que concurre o no en el individuo, en función de su conocimiento de la cultura y modos de vida del país, así como de sus actividades y relaciones desarrolladas durante su permanencia en él, debe resultar suficientemente acreditada en el expediente en orden a la concesión de la nacionalidad. La Audiencia Nacional (sentencia de 19/10/2010 ) concede gran importancia a las entrevistas personales del Juez-Encargado que goza del privilegio de inmediación en el examen al interesado y cuya inmediación dota de una particular relevancia al correspondiente informe judicial, que en el caso que nos ocupa viene recogido en el acta de audiencia realizada ante el Juez Encargado del Registro Civil de VIC en la que se señala: ' que habla y entiende con dificultad el castellano, no entiende el catalán y lo habla poco '. Desconoce cuestiones tan fundamentales del pais del que pretende ser nacional como su forma de gobierno, no sabe qué se celebra el día 6 de diciembre (contesta el día de las fuerzas armadas ), no sabe donde está La Cibeles ( contesta Valencia) no sabe cuál es el baile tradicional de Cataluña, no sabe nombrar un monumento de Cataluña ( contesta La Puerta del sol ), por lo que el Juez Encargado del Registro Civil informa negativamente la solicitud. Estamos ante una amplia permanencia en España previa a la solicitud de nacionalidad y que no ha servido para que el interesado prosperara en su alfabetización, no teniendo un conocimiento razonable de nuestro idioma, que le permita entender y hacerse entender, lo que pone de manifiesto que pese a los años que lleva residiendo en España no parece que haya adquirido un conocimiento suficiente de nuestro idioma, que es el vehículo de comunicación entre las personas y el medio que le permite adaptarse e integrarse en nuestra sociedad. El conocimiento del idioma oficial, configurado como una obligación para todos los españoles por el artículo 3.1 CE , es un elemento de gran importancia para determinar el grado de integración y adaptación a la cultura y formas de vida españolas que se exige por el artículo 22.4 CC (...) Como ha señalado una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y la abundante doctrina de la Audiencia Nacional al analizar el requisito de la integración, es el Encargado del Registro civil al que le corresponde la acreditación de las condiciones de integración en la sociedad española de los peticionarios de la nacionalidad, en atención a la inmediación de la referida diligencia y la condición judicial de quien la practica (cfr. Sentencia del Tribunal Supremo- Sala 31 de 27 de junio de 2011 y las allí citadas). Invocando de nuevo la doctrina jurisprudencial, el adecuado grado de integración en la sociedad española no se reduce a un conocimiento aceptable del idioma, sino que es preciso un conocimiento de las instituciones, costumbres y adaptación al modo y estilo de vida españolas, por lo que al ser el Juez Encargado el que goza del privilegio de la inmediación, es el que ha de facilitar a la Dirección General la valoración del requisito sin necesidad de acudir a otros informes para formarse un juicio adecuado.»
«No se trata de que los solicitantes de nacionalidad deban conocer plenamente todas y cada una de las instituciones de nuestro Estado, pero por muy restringida que sea la interpretación que se haga de la expresión 'suficiente grado de integración en la sociedad española' del artículo 22.4 del Código Civil , esta expresión si implica un conocimiento 'mínimo' de aquellos organismos y entes que configuran la sociedad a la que pretende integrarse. Si bien es cierto que contesta bien a alguna pregunta, lo cierto es que realizando una valoración conjunta se aprecia tal como señaló el Juez una falta de desconocimiento de elementos básicos de nuestro sistema político y en general del país del que pretende ser nacional. No puede considerarse que por su edad, nació en el año 1977 , por su tiempo de residencia legal en España (desde 2002), y sin que exista ninguna evidencia de que tenga algún tipo de dificultad en el aprendizaje, hubiese tenido dificultad en aprender y conocer esos datos si hubiera mostrado interés en hacerlo, conocimientos que por otra parte y con mayor amplitud se exige a los españoles en el sistema español de enseñanza obligatoria. Por lo tanto si pretende el/la recurrente, no solo residir y trabajar en España de forma legal y continuada (para lo que no es preciso tener la nacionalidad española) sino que solicita la total equiparación política y jurídica con los españoles, no solo es suficiente que hable español, ni que trabaje en España, sino que le es exigible un grado suficiente de conocimiento de las instituciones, forma de vida y costumbres del país del que pretende adquirir la nacionalidad que en este caso ni siquiera acredita a un nivel básico y al alcance y exigible a cualquier persona adulta sin dificultades en el aprendizaje y con un mínimo interés en conocer la realidad política, social y geográfica del país en que en que desarrolla su vida y en el que pretende integrarse como nacional del mismo. Es cierto que en fase de recurso la interesada aporta alguna documentación pero esta documental por sí sola no es suficiente para desvirtuar los informes oficiales, y en concreto el del encargado del Registro Civil, cuya apreciación sobre la integración del recurrente se ha obtenido a través de un método de inmediación (entrevista personal) que prevalece a efectos probatorios. Las expresadas consideraciones nos conducen a estimar que no se encuentra suficientemente consolidada la integración de la recurrente en la sociedad española a los efectos de la obtención de nuestra nacionalidad, sin perjuicio de que en el futuro, suplidas las deficiencias observadas, se pueda instar de nuevo la nacionalidad española Asimismo se hace constar que la recurrente ahora en vía de recurso aporta copias del certificado de nacimiento y certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente traducidos y legalizados, ya que los mismos fueron aportados por la Sra. Sara en el momento de realizar su solicitud de nacionalidad.»
SEGUNDO: Planteamiento del recurso contencioso-administrativo.
1.- Con lapretensiónde que se revoque la resolución administrativa inmediatamente impugnada, y de que se reconozca el derecho a la nacionalidad española solicitada por la demandante [ art. 25, Ley 29/1998 ], los motivos de impugnaciónque frente a las actuaciones administrativas impugnadas se formulan por aquella [art. 56.1, idem], son sustancialmente los siguientes:
«Disconformidad en la apreciación de no tener por justificado el suficiente grado de integración en la sociedad española, como exigencia del art. 22.4 del Código Civil »
Al respecto, en los hechos constitutivos de la demanda se hacen, entre otras, las siguientes afirmaciones:
«En la propia Resolución por la que se desestima el Recurso de Reposición planteado frente a la denegación de la nacionalidad española, justamente se dice que no se encuentra SUFICIENTEMENTE CONSOLIDADA la integración en la sociedad española, lo que viene a acreditar, que sí se encuentra integrada, pero no lo suficiente para los funcionarios del Registro Civil de Vic, en la comarca de Osona, de la provincia de Barcelona. Lo que respetuosamente implica, es que ese grado de integración basado en el conocimiento cervantino de la lengua española y del catalán, del conocimiento de unas preguntas, sin duda, mal formuladas, las instituciones del Estado, seguro que lo lograría a la satisfacción concreta del funcionario del Registro Civil, pero que todavía, parce ser que entiende, deberá estudiar más y mejor esas materias, cuando lo que predica el art. 22.4 del Código civil , es una apreciación de la integración en la sociedad española, alejado del resultado de un examen académico de lengua y de derecho constitucional. Por lo expuesto en estos expositivos, todo parece indicar, que a falta de la acreditación del grado de integración en la sociedad española en Expediente de solicitud de la nacionalidad española, se encontraba con todos los requisitos para solicitarla, pues por toda la documentación aportada a la instrucción del Expediente, resultaba deducida, probada y acreditada, todos los elementos, además, de su buena conducta cívica y sólo en la apreciación subjetiva de su suficiente grado de integración en la sociedad española, es en lo que se fundamenta la denegación, como elemento exigido por nuestro legislador en el Código Civil, pero sin anudar a lo observado todo lo que acompaña a Dña. Sara , y sobre todo, el resultado de una entrevista, que sin duda se debió de realizar en unas circunstancias que le impidieron expresarse correctamente al solicitante, que no tiene nada que ver con su grado de integración en la sociedad española. No obstante, siendo esa consideración, la causa aludida en la Resolución por la que se deniega la solicitud de la nacionalidad española, se deberá examinar si esa causa o circunstancia manifestada por la Resolución, constituye o no, impedimento para la progresión de la solicitud, y obtención de la nacionalidad española por residencia, vía art. 22 del código civil . Nada manifiesta el Código civil, en su art. 22 , sobre lo que debe considerarse como suficiente grado de integración a la sociedad española. Dña. Sara , natural de Ghana, y que ha residido regularmente, y de forma permanente en España, con su regular Residencia, se encuentra lenamente integrada en la sociedad española, como manifiesta el propio precepto ( art. 22) del Código Civil .»
Y en los fundamentos jurídicos de la demanda, después de reproducir el art. 22 del Código Civil , se expone al respecto que:
«Pues bien, como se indicó en los expositivos que preceden, correspondiente de esta demanda, en el Expediente de Dña. Sara , no consta circunstancia alguna para poder denegar la nacionalidad española, salvo la apreciación subjetiva y puntual, de no considerar el suficiente grado de integración en la sociedad española. Aunque se aprecia, sin embargo, en la práctica administrativa y en la jurisprudencia un creciente endurecimiento en la consideración del requisito de la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española, no puede ocultarse que esa apreciación resulta ser bastante subjetiva, y sobre todo puntual y muy concreta, donde entran unas circunstancias, que sin duda pueden ser, como en este caso, desencadenantes de que el entrevistador no pueda determinar si existe esa integración, y si la misma es lo suficiente o no le es suficiente. Respetuosamente, entendemos, que si a lo manifestado, reiteramos que, en la entrevista, desgraciadamente, no pudo apreciarse, en realidad nada, lo es precisamente por la propia entrevista, y no por otros hechos, como parece interesar la Administración Actuante»
«Falta de motivación»
Dentro de los hechos constitutivos de la demanda, se aduce:
«Carece la Resolución recurrida de la motivación que debe entenderse exigible para las resoluciones de los Expedientes Administrativos, por cuanto del art. 89 de la Ley 30/1992 RJAP y PAC, parece entenderse que la Administración actuante deberá resolver decidiendo cuantas cuestiones, planteadas por los interesados, como aquellas otras derivadas del mismo, que en el caso presente sería, si existen circunstancias determinantes en la entrevista para poder determinar, única y exclusivamente si a través de la misma, si se puede determinar el suficiente grado de integración en la sociedad española. Pues como manifiesta la propia Resolución, se entiende que aun cumpliendo todos los requisitos, y reconociendo todas sus peculiaridades, todavía no ostenta, para el funcionario del Registro civil de Vic, comarca de Osona, de la provincia de Barcelona, el suficiente grado de integración en la sociedad española, lo que parece indicar, que si ahora no se aprecia ese grado de integración a pesar de que todos los requisitosse encuentran cumplidos, sitúa como pieza angular a la entrevista, por la que se considera que no se cumplen esos requisitos de integración, circunstancia, que nos lleva a considerar que esa entrevista no se llevó a cabo de forma regular, o que por las circunstancias que fueran, Dña. Sara , se vio impedida de poderse expresar adecuadamente. Sólo se motiva, con la aportación de Sentencias en las que se expresa la inmediatez de la prueba de la entrevista, como causa de la denegación, sin entrar a valorar otras variables directamente por el medio de prueba para diagnosticar el grado de integración en la sociedad española. Igualmente, entendemos que deberán motivarse convenientemente, los actos que limiten derechos subjetivos, como es el caso, y aquellos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como lo que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentariamente expresa, como prescribe el art. 54.1 a) y f) de la meritada Ley. Como se ha manifestado anteriormente, la Dirección General del Registro y del Notariado, se ha limitado a considerar por un hecho puntual y concreto, en un momento muy determinado, sin otras variables, el grado de integración en la sociedad española, sin entrar a valorar de otra manera, dicha integración como presupuesto para tener por cumplido dicho requisito para obtener la nacionalidad española.»
Del mismo modo, dentro de los fundamentos jurídicos de la demanda, se insiste en que:
«La resolución que se impugna supone una evidente lesión al derecho de todo ciudadano a conocer los argumentos en que se funda la decisión administrativa de denegación de la nacionalidad española solicitada, pues al no figurar como causa de denegación de la nacionalidad, la apreciación subjetiva por parte de un funcionario, con relación al suficiente o insuficiente grado de integración en la sociedad española, puesto que la integración se encuentra reconocida, sino
lo que expresa el precepto, art. 22.4 del Código Civil , es la simple acreditación, que lo será toda la documentación y las circunstancias del solicitante, que además, a través de una entrevista, podría ayudar o no, pero no ser dicha entrevista, dándose todos los demás requisitos, la causa de la denegación, en base a tan subjetiva prueba, por un lado, y de la que no se dice nada de las circunstancias en las que se debe de llevar a cabo dicha entrevista. A tenor del artículo 54.1.a), b ), y f) de la Ley 30/1992 de RJPAC, los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos han de ser motivados, aunque se reconoce que la nacionalidad es el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos, y consecuentemente, es lógico y natural que se exija al solicitante para su otorgamiento un 'plus', pero aún así, todo ello debe de ser con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho. Sin embargo, la Resolución expresa únicamente la mera apreciación por parte del funcionario de una no suficiente graduación de integración en la sociedad española, sin entrar a valorar nada de esa circunstancia, careciendo de manifestaciones sobre dicha apreciación, a lo que se limita a la aportación de otras Sentencias en las que se manifiesta la inmediatez de la prueba, y poco más, al margen de la apreciación subjetiva del grado de integración. Como ha declarado el Tribunal Supremo esa exigencia de motivación no sólo tiene por objeto imponer rigor, seriedad y rectitud en la actuación de la Administración Pública ( STS 11 febrero 1986 ) sino también, y muy especialmente, posibilitar la defensa de los interesados. Pues sin que aparezca en la normativa aplicable, dicha entrevista, habrá que comprender, si existe o no ese suficiente grado de integración, pero no basar dicha apreciación en la exclusiva entrevista. Y es que, como dice también la STS 9 febrero de 1987 , Independientemente de que la motivación del acto administrativo cumpla otras funciones, debe resolverse todas las cuestiones planteadas en los recursos.De lo mucho acontecido en materia de extranjería, si se pueden sacar muchos argumentos, en los que todos coinciden, que se deberán siempre valorar otras variables, además de la apreciación subjetiva del suficiente grado de integración en la sociedad española, y en su caso, para no causar indefensión se refuerza la necesidad de motivar las Denegaciones. Invoco, igualmente con respecto a la motivación de los actos en los que todos coinciden, que se deberán siempre valorar otras variables, además de la apreciación subjetiva del suficiente grado de integración en la sociedad española, y en su caso, para no causar indefensión se refuerza la necesidad de motivar las Denegaciones. Invoco, igualmente con respecto a la motivación de los actos administrativos la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/2009, de 26 de enero , en cuanto se realiza unas fundamentaciones importantes con respecto a la motivación, en la que manifiesta, que la regla general, conforme a la cual, el deber de motivación de los actos administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de la legalidad ordinaria, llegando en determinados supuestos excepcionales tal deber de motivar que alcanza una dimensión constitucional que lo hace fiscalizable a través del Recurso de Amparo Constitucional. Y, así ocurre, cuando se trate de actos que limiten o restrinjan el ejercicio de derechos fundamentales ( SSTC 36/1982 , 66/1995 ó 128/1997 , entre otras). Por cuanto a lo expuesto en este Fundamento de Derecho, respetuosamente entiendo que no existe duda de que la Resolución ahora impugnada, adolece de motivación precisa y predicable por lo que se ha dicho, pues se limitó a trasladar una apreciación subjetiva, sin más, y sin razonar nada sobre la misma, salvo comentando que el analfabetismo no supone nada para la entrevista, o sea, para apreciar el suficiente grado de integración, y ciertamente, poco más, pues que se conteste como capital de España a Madrid, siendo la respuesta correcta la Villa de Madrid, no puede tenerse en cuenta ese examen, resolvió denegar la solicitud de la nacionalidad española, por la mera apreciación de que las preguntas formuladas no fueron contestadas a plena satisfacción del entrevistador, cuando le incumbía la obligación de motivar razonadamente su Resolución, de tal forma, que entiendo que deberá admitirse este Fundamento
de Derecho de la Falta de Motivación.»
«Desproporcionalidad de las consecuencias promovidas por la resolución»
También dentro de los hechos constitutivos de la demanda, se expone que:
«Asimismo, se invocael principio de proporcionalidad, como principio inherente al Estado de Derecho, derivable de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecido en el art. 9 de la Constitución , que justamente por razón de su contenido resulta trascendente en el Derecho Administrativo, toda vez que lo normal es que éste principio regule otorgando cierto margen de discrecionalidad a la Administración Pública para la apreciación de las circunstancias de cada caso y de sus consecuencias, margen de apreciación que tampoco ha sido empleado, no valorándose las circunstancias concretas y sobre todo puntuales de Dña. Sara . Con todas las modificaciones legislativas que se están operando, tanto en España, como, sobre todo, en el seno de la Unión Europea, por el momento histórico que se está viviendo (conflictos en Siria, Irak, Egipto, África, etc.), la seguridad jurídica que brinda una nacionalidad europea, no es comparable, con nada, y también eso se está solicitando. Por sus circunstancias personales tiene derecho a obtener la nacionalidad española, todo ello de conformidad a la legislación que le es aplicable, que no se corresponde con criterios administrativos cambiantes, puntuales y subjetivos, de los que nada se dice en nuestro Ordenamiento Jurídico.»
Y en los fundamentos jurídicos de la demanda, se agrega que:
«Siendo el Principio de Proporcionalidad un principio inherente al Estado de Derecho, como se manifestó en el expositivo concerniente a la desproporcionalidad, Dña. Sara , que lleva muchos años en España, y totalmente regularizada, tiene su vida, su vivienda, sus ocupaciones, y consecuentemente todas las relaciones en España, lo que viene a determinar que la Resolución denegatoria de su solicitud de nacionalización española puede llegar a suponer que se le podría destruir todo aquello por lo que ha estado luchando y ha conseguido, afectando ineludiblemente a sus derechos más fundamentales, en sentido amplio, todos sus derechos y obligaciones para con su propia existencia en España. Y respetuosamente entendemos, que la simple apreciación subjetiva, dicho con todos los respetos, y valorando muy positivamente la labor de los funcionarios del Registro Civil de Vic, no puede llegar a ser tan determinante, cuando la Ley no dice nada de eso, y está todo basado en una práctica, pero que ante dicha entrevista, cada persona es cómo es, y desgraciadamente hay personas que pueden impresionarse y que consecuentemente quedan como bloqueadas, y esa circunstancia no puede desencadenar la desestimación de una solicitud de nacionalidad, sobre todo en estos tiempo, dándose, como se da en el presente caso, que se reúnen todos y cada uno de los requisitos El principio de proporcionalidad ha experimentado en los últimos años un desarrollo extraordinario en el Derecho público comparado, donde ocupa un lugar destacado en la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa. Asimismo, este principio es reconocido en el ámbito supranacional europeo, donde, por una parte, el TJCE lo ha reconocido como un principio preeminente que ha aplicado en el enjuiciamiento de las medidas de gravamen de la Comunidad y en el control de las normas y resoluciones administrativas. Tanto la Doctrina, como la Jurisprudencia han entendido que, con independencia de la polémica existente en torno a la localización constitucional, este principio encuentra su fundamento en la cláusula del estado de Derecho ya en la noción de justicia material, puesto que este principio toma en consideración tanto, elementos característicos propios del caso concreto, como de la lógica moderación del poder, con la carga de motivar que corresponde al estado. Conforme esta concepción, la proporcionalidad es de aplicación en aquellos supuestos en los que los poderes públicos tienen atribuido un cierto margen de discrecionalidad, aunque la misma sea reglada, y así se configura de manera frecuente como una técnica del control administrativo, tanto para revisar la misma decisión de intervenir, como el medio elegido. Este fundamento expuesto, respetuosamente entiendo que debería acogerse, y consecuentemente, fundamentar todavía más la revocación del Acto Administrativo Denegatorio del Ministerio de Justicia.»
TERCERO:Oposición al recurso contencioso-administrativo.
La Administracióndemandadase opone al recurso contencioso-administrativo. La Abogacía del Estado, después de hacer referencia a la resolución impugnada y a los requisitos establecidos en los arts. 21 y 22 del Código Civil , alega en la contestación al respecto que:
«En el presente caso, según Auto de 7 de febrero de 2013 del Juez Encargado del Registro Civil de Vic resulta que 'la solicitante se expresa y entiende con dificultad el castellano, y no parece bien adaptada, no entiende el catalán y no lo habla '. En este caso no se cumplen los requisitos legalmente establecidos para la concesión de la nacionalidad española por residencia, por cuanto que habiéndose practicado examen de integración al promotor se comprueba que no se han acreditado los hechos que sirven de base a la solicitud formulada, en particular del suficiente grado de integración en la sociedad española. De la comparecencia de la interesada ante el Juez del Registro Civil de Vic, el 20 de diciembre de 2012, se desprende que la interesada habla y entiende con dificultad el castellano, no entiende el catalán ni lo habla y que al ser preguntada por costumbres y tradiciones no sabe contestar. Por ello el informe del Juez es negativo. El artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: '5º si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles. La integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no conoce el idioma español, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad...»
CUARTO:Sobre los motivos de impugnación en que se basa la demanda.
1.- Como requisito para la adquisición de nacionalidad por residencia, el Código Civil, art. 22 , dispone que: '4. El interesadodeberá justificar, en el expedienteregulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española'.
2.- La resolución administrativa impugnada establece al respecto que el interesado no ha justificado suficiente grado de integración, dado que de laentrevistamantenida por el Encargado del Registro Civil con la solicitante, y delconjunto de los datos obrantes en el expediente, '...se desprende que la interesada no se encuentra adaptada a la cultura y al estilo de vida españoles'.
3.- En efecto, tras la entrevista mantenida por el Encargado con la solicitante, y ante el resultado del cuestionario a que fuera sometida esta, vino a establecer aquel mediante auto- propuesta de 07 de febrero de 2013:
3.1.- En los hechos:
« Sara , nacida en ACCRA, GHANA el día NUM002 /1977, de nacionalidad GHANA, con NIE NUM001 , domiciliada en VIC, BARCELONA en la CALLE000 , de estado civil casada, promueve expediente sobre adquisición de nacionalidad española por residencia por más de diez años, siendo su nacionalidad GHANA carece de antecedentes penales en su país de origen y reside en España desde el año 1996, estando un poco adaptada a nuestras costumbres y estilo de vida españolas, vive sola en España, actualmente trabaja. Se expresa y entiende con dificultad en castellano y no parece bien adaptado, no entiende el catalán y no lo habla, se propone vivir definitivamente en España, contando con propios medios de vida suficientes y por ultimo, ofrece prestar el juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y leyes españolas, acompaña prueba documental y luego de citar los fundamentos de derecho que estima aplicables termina con la súplica de que se le conceda la nacionalidad española por residencia de más de diez años.»
«Que identificado en forma reglamentaria y ratificada ante la presencia judicial, se dispuso la formación del expediente con el peticionario y el Ministerio Fiscal como partes. Oído por el Encargado del Registro a los fines prevenidos, comprobando que se expresacon dificultaden castellano y parecepocoadaptada a nuestras costumbres y estilo de vida, y pasado el E expediente, como ultimo tramite al Ministerio Fiscal, ha emitido el informe que consta en autos.»
3.2.- Y en los fundamentos jurídicos:
«Que del examen conjunto de las pruebas documentales y demás diligencias practicadas, estima el encargado instructor queno se han acreditado los hechosque sirven de base a la solicitud formulada, adquisición de la nacionalidad española, porresidencia por más de diezaños, en particular del suficiente grado de integración en la sociedad española , sin perjuicio de lo que resuelva la propia Dirección General de los Registros y del Notariado, a la cual corresponde...»
4.- El Ministerio Fiscal manifestó que no podía informar, por falta de datos esenciales, sobre la naturalización por residencia de la promotora del expediente, ante la ausencia de certificación policial acreditativa del tiempo de residencia legal en España de aquella.
5.- Como se pone de manifiesto en la contestación a la demanda, conforme al art. 220 del Reglamento de la Ley del Registro Civil :
«En la solicitud (...) de concesión de la nacionalidad por residencia, se indicará especialmente: (...) 5.º Las circunstancias que reducen el tiempo exigido; si habla castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales, y las demás que estime conveniente.»
Y el siguiente art. 221 dispone que:
«El peticionario probará los hechos a que se refieren los cinco primeros números del artículo anterior (...) Las demás hechos y circunstancias se acreditarán por cualquier medio de prueba adecuado admitido en derecho. El Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, y procurará oír también el cónyuge por separado y reservadamente sobre el cambio de nacionalidad y circunstancias que en ello concurren.»
6.- Del expediente se desprende que, al realizar su solicitud, la interesada se limitó a presentar la documentación relativa a su origen, entrada y permanencia en España, actividad laboral desarrollada, antecedentes en el país de origen y situación jurídica personal. Y que en el trámite de audiencia a la solicitante, el Encargado constató su dificultad para expresarse en la lengua oficial común y en la lengua propia de la Comunidad Autónoma en que reside, y pudo apreciar su poca adaptación a la costumbre y estilo de vida españoles.
De manera que a falta de prueba de la solicitante sobre su grado de adaptación a la sociedad española, más allá del desempeño de su actividad laboral y del hecho de su residencia legal en España durante el tiempo que especifica el informe de la Dirección General de la Policía incorporado al expediente, había de prevalecer el resultado de los actos de trámite establecidos por las normas de aplicación precisamente para comprobar aquel grado de adaptación. Como correctamente se hizo prevalecer en la resolución de denegación de nacionalidad por residencia de 31 de julio de 2014.
7.- En el subsiguienterecurso de reposición, la solicitante hizo valer la circunstancia de que llevaba 14 años residiendo en España; que siempre ha trabajado; que acude con regularidad a la biblioteca municipal para tener acceso a la información y a la lectura y para participar en talleres y cursos diversos; y que también había acudido a cursos organizados por el Ayuntamiento de Vic, para facilitar su integración en la ciudad y en la sociedad española. Con ello, la solicitante venía a deducir en su recurso de reposición que '...además de hablar perfectamente nuestro idioma, se encuentra plenamente integrada a nivel personal, familiar, laboral, económico, cultural e institucional...'
Sin embargo, se limitó a adjuntar con el recurso de reposición, además del certificado de antecedentes penales en el país de origen y del certificado de nacimiento, cuatro certificados de asistencia a actividades organizadas por el Ayuntamiento de Vic [introducción al uso de las tecnologías digitales, implicación de las mujeres recién llegadas a la comunidades de acogida,] y por el Consorcio para la Normalización Lingüística [curso básico de catalán nivel 1 (45 horas) y nivel 2 (11 horas)]. Documentos que por sí solos no permiten considerar acreditado el cumplimiento del requisito de integración de que se trata, como se desprende del propio resultado de los trámites del expediente destinados a comprobar dicha integración. Por lo que también ha de considerarse ajustada a derecho la resolución desestimatoria del recurso de reposición. Pues, en definitiva, no consta en el expediente administrativo justificación documental alguna del suficiente grado de integración en la sociedad española requerido por la norma.
8.- Y las alegaciones realizadas en la demanda tampoco pueden servir como fundamento de la impugnación de la resolución administrativa en cuestión.
Pues se alega la discrepancia de la demandante con respecto a la valoración del requisito relativo al suficiente grado de integración de la solicitante en la sociedad española; la falta de motivación de la resolución impugnada, y la vulneración del principio de proporcionalidad por falta de valoración de las circunstancia concretas de la solicitante.
La falta de fundamento de cuyas alegaciones se desprende de las consideraciones hasta aquí expuestas, en cuanto que:
8.1.- Al no haberse acreditado en el expediente, por parte de la solicitante, a la que legalmente le incumbía, el suficiente grado de integración en la sociedad española, falta uno de los requisitos necesarios para la adquisición de nacionalidad por residencia. Ante cuya falta de prueba, no es dable aceptar el parecer de la demanda frente al expresado por el órgano administrativo en la resolución impugnada, fruto de la comprobación del requisito en cuestión a través del trámite administrativo establecido para ello, cuyo resultado se encuentra documentado en el expediente instruido y pone de manifiesto, a juicio de la Sala, el insuficiente grado de integración de la solicitante. Porque como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en lavida profesional, económica y familiaren España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución - [ Sentencias de 14 de junio de 2012 -recurso núm. 47/2011 (Sección 3 .ª)-, de 7 de marzo -recurso núm. 147/2012 (Sección 3 .ª)- y de 18 de abril -recurso núm. 209/2012 (Sección 3.ª)- de 2013 , o de 9 de octubre de 2015 -recurso núm. 352/2015 (Sección 1 .ª)-]. De ahí la trascendencia el requisito de integración social, que según se recoge en sentencia de esta misma Sala y Sección de 23 de mayo de 2017 [P. O. 296/2016 ], deriva 'de la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, el grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como el arraigo familiar, todo lo cual ha de justificar el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente'. Y en la misma sentencia se indicaba que: '...el conocimiento de la lengua, pero también del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, si bien el nivel de exigencia en cuanto al conocimiento de la lengua o de las instituciones españolas puede modularse en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo, siendo preciso un cierto grado de conocimiento de la realidad española de la que se pretende formar parte como un miembro nacional más'.
8.2.- Ha de rechazarse la falta de motivación del acto administrativo recurrido. Pues, al igual que se dijera por esta Sala en sentencia de 14 de diciembre de 2016 [Procedimiento Ordinario 285/2015 - Sección Quinta], la resolución impugnada hace constar debidamente el motivo del rechazo de la solicitud y las razones de ello, de lo que legítimamente puede discrepar el interesado, como así ha hecho, pero tal discrepancia o, incluso, el error en que pueda haber incurrido la Administración no hacen su actuación inmotivada.
8.3.- Se invoca en la demanda el principio de proporcionalidad derivado de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, por considerar la demandante que no ha sido tenido en cuenta por la Administración, al no haberse valorado las circunstancias concretas de la solicitante.
Pero como queda dicho, las resoluciones administrativas impugnadas han realizado la subsunción en la regla legal [ art. 22.4 Código Civil ] de aquellas circunstancias de la solicitante que eran susceptibles de ser tomadas en consideración con arreglo a la propia regla legal, y ello conforme a las normas de distribución de la carga de la prueba normativamente establecidas también [ art. 221 del Reglamento de la Ley del Registro Civil ]. Por lo que carece de fundamento alegar que tales resoluciones son desproporcionadas y arbitrarias.
QUINTO:Resolución del recurso jurisdiccional. Costas procesales e indicación de recursos frente a la sentencia.
1.- Lo expuesto conduce a la desestimación del recurso jurisdiccionaly a la correlativaconfirmaciónde la resolución administrativa objeto del mismo [ art. 70.1 de la Ley Jurisdiccional ].
2.- Con imposición, a la parte demandante, de lascostas procesalescausadas en esta instancia [ art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional ].
3.- La presente sentencia es susceptible derecurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación. En el escrito de preparación deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justificando el interés casacional objetivo que presenta [ art. 86.1, en relación con el art. 88, de la Ley Jurisdiccional , modificados por la disposición final 3.1 de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio , en vigor desde el 22 de julio de 2016].
Vistoslos preceptos legales citados y demás normas de general y pertinente aplicación.
Fallo
1.-Desestimamos el recurso contencioso-administrativointerpuesto por la representación procesal de Dª. Sara contra laResolución de 22 de julio de 2016, dictada por el Director General de los Registros y del Notariado por delegación del Ministro de Justicia [Orden JUS/696/2015, de 16 de abril], desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por aquella respecto de resolución de denegación de nacionalidad por residencia de 31 de julio de 2014, dictada asimismo por el Director General de los Registros y del Notariado por delegación del Ministro de Justicia [Orden JUS/2225/2012, de 5 de octubre], en el Expediente NUM000 . Y, en consecuencia, confirmamos dichas resoluciones administrativas, por encontrarse ajustadas a Derecho.
2.- Con imposición, a la parte demandante, de lascostas procesalescausadas en esta instancia.
3.- Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación de que contra la mismapuede prepararse recurso de casación ante esta Sección, medianteescritoen el que habrá de acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley Jurisdiccional [redacciónexLey Orgánica 7/2015, de 21 de julio], justificando elinterés casacional objetivoque el recurso preparado presenta. Habiendo de presentarse dicho escrito enel plazo de 30 díasa contar desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Previamente deberá constituir un depósito por importe de 50 euros que ingresará en la cuenta de esta Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, abierta en BANESTO número 2856 0000 24, e indicando en los siguientes dígitos el número y año del presente procedimiento. Se aportará el correspondiente resguardo en el momento de su preparación de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional Decimoquinta de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial . Una vez firme devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.
