Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 111/2017 de 27 de Septiembre de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000111/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00808/2017

Demandante:D. Fermín

Procurador:DÑA. VALENTINA LÓPEZ VALERO

Demandado:DIRECCION GENERAL DEL REGISTRO Y DEL NOTARIADO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA

Madrid, a veintisiete de septiembre de dos mil dieciocho.

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 111/2017, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña Valentina López Valero, en nombre y representación de don Fermín, contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 1 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 1 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, se denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Fermín.

La Resolución de 1 de diciembre de 2016 descansa en lo esencial en los siguientes razonamientos:

'... el interesado no ha justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil, puesto que según consta en la documentación que obra en el expediente no ha aportado el certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente legalizado o apostillado. En este caso corresponde al reclamante de nacionalidad española demostrar la concurrencia de buena conducta cívica, requisito que no ha quedado probado. Así lo señala el Tribunal Supremo de forma reiterada: `cuando el Código civil remite al intérprete a la buena conducta cívica como parámetro para resolver..., está desplazando hacia el solicitante la carga de probar que viene observando una conducta de tales características' ( SSTS de 15 de diciembre de 2004 y 29 de octubre de 2010, entre otras), por lo que pesa sobre el solicitante de nacionalidad la carga de probar su buena conducta cívica, cosa que en este caso no ha hecho;

'Además, debe significarse que tampoco constan en el expediente administrativo elementos positivos inequívocamente indicadores de la buena conducta cívica del recurrente, como podrían ser su participación en actividades o trabajos en beneficio de la comunidad, la acreditación de buena conducta por certificación de autoridades o entidades, etc., siendo como es que la carga de la prueba de la concurrencia de este requisito corresponde al solicitante de la nacionalidad. Debe recordarse que la buena conducta cívica no puede justificarse por medio de otras personas, como pueden ser los hijos o el cónyuge, al tratarse de un requisito personalísimo. Además, una cosa es el requisito del arraigo y otro el que se está considerando en el presente caso;

'El certificado de nacimiento de su país de origen tampoco se encuentra apostillado ni su firma legalizada.

Frente a dicha resolución la representación procesal de don Fermín interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

En dicha demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) el interesado ha aportado documentación acreditativa de sus alegaciones; 2) ha aportado la documentación requerida por la Administración en el plazo establecido -certificados de nacimiento y antecedentes penales; 3) carece de antecedentes penales tanto en España como en su país de origen; 4) en cuanto a la falta de apostilla y/o firma legalizada del certificado de nacimiento del país de origen, dicho documento fue examinado por los funcionarios del Registro Civil de Girona y aceptada su validez, y aun suponiendo que faltaran sellos, se trata de un defecto subsanable, por lo que el recurrente debería haber sido requerido de subsanación sin que haya recibido ni se le haya notificado requerimiento alguno; 5) la Juez Encargada del Registro Civil ha informado favorablemente la solicitud del recurrente; 6) el recurrente cumple con los requisitos exigidos por la normativa reguladora; 7) la documentación aportada contiene los sellos y apostillas oportunas.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia 'acordándose la revocación de la resolución recurrida y la concesión de la nacionalidad española'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia que 'desestime íntegramente el recurso con imposición de costas a la parte recurrente'.

A estos efectos, tras cita de los artículos 21 y 22 CC y referir jurisprudencia de aplicación, alega que el recurrente no ha acreditado suficiente grado de integración en la sociedad española. Señala que el certificado de antecedentes penales que aportó en su momento no se hallaba debidamente apostillado, suscitando dudas que impiden su consideración, no siendo admisible la alegación consistente en que no tiene importancia la apostilla del documento, ya que, como es lógico, no cabe conceder la nacionalidad a quien tiene antecedentes penales en su país de origen.

Refiere los artículos 220 y 221 del la Ley del Registro Civil y añade que la integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese período de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no se conocen las costumbres ni el sistema de político españoles, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad.

Añade que de la documentación unida al expediente administrativo se desprende que no aportó el certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente actualizado a la fecha de incoación del expediente, y aunque la demanda insiste en que cumple todos los requisitos exigidos por el Reglamento del Registro Civil y que el solicitante no fue requerido para que subsanase el defecto indicado, lo cierto es que se le avisó, según consta en el expediente, en el momento de aportación de los documentos, sin que el certificado debidamente actualizado haya sido presentado, siendo responsabilidad del que solicita la nacionalidad cumplir todos los requisitos legalmente exigidos para acreditar la buena conducta cívica.

TERCERO.-Habiéndose recibido el recurso a prueba se practicó documental interesada por la parte recurrente, en los extremos admitidos por la Sala, con el resultado que consta en las actuaciones.

CUARTO.-Practicadas las pruebas se dio traslado a las partes para la presentación de conclusiones sucintas acerca de los hechos alegados, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos en que apoyaron sus pretensiones.

QUINTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 20 de septiembre de 2018.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 1 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se deniega la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Fermín.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

TERCERO.-En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos;

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración;

'Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, el concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española;

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987;

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011;

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012;

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica;

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011;

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica;

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 2011;

'Por tanto, las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril y 9 de mayo y 7 de noviembre de 2011.

CUARTO.-La Administración deniega la nacionalidad española a don Fermín por no haber justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil, al no haber aportado el certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente legalizado o apostillado, además de que el certificado de nacimiento de su país de origen tampoco se encuentra apostillado ni su firma legalizada. Por añadidura, se indica, tampoco constan en el expediente administrativo elementos positivos inequívocamente indicadores de la buena conducta cívica del recurrente, como podrían, entre otros, ser su participación en actividades o trabajos en beneficio de la comunidad, la acreditación de buena conducta por certificación de autoridades o entidades.

Mediante oficio de la Dirección General de los Registros y del Notariado firmado electrónicamente con fecha 2 de marzo de 2016 se interesó la aportación de los siguientes documentos: a) nuevo certificado de nacimiento de su país de origen debidamente apostillado, dado que el que consta en el expediente no figura el número de registro de la apostilla en el lugar asignado para ello. El certificado que se aporte no debe suscitar dudas respecto a si el número o números de que se trate corresponde al de registro de la apostilla o a efectos timbrados y b) nuevo certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente apostillado, dado que el que consta en el expediente no figura el número de registro de la apostilla en el lugar asignado para ello. El certificado que se aporte no debe suscitar dudas respecto a si el número o números de que se trate corresponden al de registro de la apostilla o a efectos timbrados.

En el documento se indica que 'Se paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este requerimiento hasta su cumplimentación', así como que 'Transcurrido el plazo que prudencialmente se Pile por el Encargado del Registro Civil con arreglo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 352 del Reglamento del Registro Civil. y como máximo el de tres meses que fija el artículo 354, por conducto de ese Registro Civil deberá comunicarse dicha/circunstancia a esta Unidad'.

Consta en las actuaciones Certificado en extracto de la ficha antropométrica -Antecedentes Penales- del Reino de Marruecos, Ministerio del Interior, Dirección General de la Seguridad Nacional, traducido por traductor jurado, correspondiente a don Fermín, con la siguiente anotación: ninguno. En el documento consta un cajetín de registro con fecha entrada en el Registro Civil de Girona de 14 de abril de 2016. En el reverso del documento figuran las legalizaciones siguientes:

- Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Cooperación Marroquí en Rabat, que certifica la legitimidad de la firma material estampada, firmado por el Director de Asuntos Consulares y Sociales el 31 de marzo de 2016;

- Consulado General de España en Rabat. Visto bueno para legalizar la firma del funcionario del MAEC, firmado por el Canciller el 4 de abril de 2016.

Consta también copia literal del acta de nacimiento de don Fermín firmado por el Oficial del Registro Civil. En el documento consta un cajetín de registro con fecha entrada en el Registro Civil de Girona de 14 de abril de 2016. En el documento figuran las legalizaciones siguientes:

- Tribunal de Primera Instancia de Rabat, que certifica la legitimidad de la firma material estampada, firmado por el Primer Viceprocurador del Rey en el mismo Tribunal;

- Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Cooperación Marroquí en Rabat, que certifica la legitimidad de la firma material estampada, firmado por el Director de Asuntos Consulares y Sociales el 31 de marzo de 2016;

- Consulado General de España en Rabat. Visto bueno para legalizar la firma del funcionario del MAEC, firmado por el Canciller el 4 de abril de 2016.

Finalmente obra en las actuaciones diligencia de la Letrada de la Administración de Justicia del Registro Civil de Girona, de fecha 15 de abril de 2016, indicando que se han presentado certificado de antecedentes penales y certificado de nacionalidad requeridos a don Fermín, 'regístrese en el Libro Diario y remítase al Centro de Digitalización de Nacionalidad para ser unido al expediente de nacionalidad nº 23775/14'. Con la misma fecha consta oficio remitiendo el certificado de antecedentes penales a la Dirección General de los Registros y del Notariado.

Por lo demás, obra en el expediente administrativo informe del Ministerio Fiscal estimando que concurren los requisitos legales para la concesión de la nacionalidad española, Acta de Audiencia de 23 de enero de 2014 en la que se indica que 'Se considera al solicitante bien adaptado a la vida, estilo y forma de vivir de los españoles, a sus costumbre, a su cultura', habiendo respondido satisfactoriamente a juicio de la Sala las preguntas formuladas por la Magistrada Juez Encargada del Registro Civil de Girona, así como auto propuesta del Magistrado Juez Encargado del Registro Civil de Girona proponiendo que se conceda la nacionalidad española al interesado.

Finalmente, en el Informe para Expediente de Nacionalización emitido por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil de 4 de febrero de 2016, se indica que al señor Fermín se le autorizó la residencia permanente con fecha 19 de febrero de 2008, no constando antecedentes penales.

Atendidas las consideraciones que anteceden el parecer de la Sala es que don Fermín cumple los requisitos exigidos por la normativa reguladora para la concesión de la nacionalidad española. Procede en consecuencia estimar el recurso.

QUINTO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1000 euros, IVA incluido -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de don Fermín contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 1 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por no ser ajustada a Derecho.

SEGUNDO.-Declarar el derecho de don Fermín a la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

TERCERO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1000 euros, IVA incluido.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.