Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1481/2019 de 10 de Febrero de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0001481/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:08486/2019

Demandante: Luisa

Procurador:CRISTINA SARMIENTO CUENCA

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a diez de febrero de dos mil veintiuno.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo 1481/2019, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña Cristina Sarmiento Cuenca, en nombre y representación de doña Luisa, contra la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia presentada el 20 de noviembre de 2017.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 20 de noviembre de 2017 doña Luisa solicitó la nacionalidad española por residencia.

La Administración no ha dado respuesta a la solicitud.

Frente a la desestimación por silencio de la Administración, la representación procesal de doña Luisa interpuso recurso contencioso- administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

En la demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) ha transcurrido más de un año desde que solicitó la nacionalidad sin que la Administración haya dictado resolución; 2) se cumplen los requisitos legal y jurisprudencialmente exigidos para la obtención de la nacionalidad española por residencia al el momento de presentación de la solicitud.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, 'estimando el recurso interpuesto por la recurrente contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia presentada ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, declare la nulidad de la misma por no ser conforme a Derecho, y, en consecuencia, reconozca a doña Luisa el derecho a la adquisición de la nacionalidad española, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por este pronunciamiento y al pago de las costas procesales'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia por la que se 'desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

A estos efectos, alega que si no se dictado resolución ello se debe a la propia conducta de la interesada, que había sido requerida para completar determinada documentación.

Seguidamente, tras referir los artículos 21 y 22 CC y delimitar los requisitos exigidos para la concesión de la nacionalidad, señala que la carga de la prueba incumbe a la parte recurrente, sin que en este caso la actora haya acreditado los requisitos de integración en la sociedad española ni buena conducta cívica, ni haya justificado ninguna imposibilidad en la obtención de los documentos necesarios para su acreditación.

Cita jurisprudencia que estima de aplicación, expone que la mera residencia durante el tiempo exigido por la ley no es requisito suficiente si no se acompaña la acreditación de una integración real y efectiva en las costumbres y forma de vida españoles y señala que no consta en las actuaciones documentación que acredite la buena conducta de la interesada.

TERCERO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 2 de febrero de 2021.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia presentada por doña Luisa con fecha 20 de noviembre de 2017.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

A estos efectos, es menester poner de manifiesto las siguientes consideraciones:

a) Residencia.

Ex artículo 22.1 del Código Civil 'Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años. Serán suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes'.

El número 3 del mismo precepto establece que 'En todos los casos la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición'.

b) Grado de integración.

En la determinación de qué constituye suficiente grado de integración en la sociedad española, señala el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de abril de 2011 que '... según doctrina jurisprudencial reiterada el conocimiento del idioma y la expresión correcta del mismo constituye un elemento vehicular que permite la relación con la sociedad; por ello, la falta de tal conocimiento, y, consiguientemente, de la posibilidad de relación con los miembros de la sociedad, impide tener por justificado el requisito de la integración exigido por el artículo 22.4 del Código Civil. Dicho sea de otro modo, la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad, impuesta por el artículo 22.4 del Código Civil, exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y facilitar con ello sus relaciones con terceros dentro del país en que pretende desenvolverse. Por tal razón, esa falta de conocimiento del idioma es causa suficiente para la denegación de la nacionalidad española.

La sentencia del Tribunal Supremo de 2 junio 2016 expresa que el 'palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas' es causa para denegar la nacionalidad, 'sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida'.

En esta línea de razonamiento esta Sala ha declarado en sentencia de 19 de febrero de 2018, que

'Sobre el requisito de `suficiente grado de integración social...Ž, la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital;

'Efectivamente, el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: `si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime convenienteŽ. En el artículo 221 del mismo texto se establece que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible. Y dispone dicho artículo 221, en su último párrafo, que el Encargado preceptivamente `oirá personalmente al interesado, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españolesŽ;

'De ahí la relevancia que tiene la audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil, en función de la inmediación de la que goza;

'Reiteradamente viene sostenido la Sala que la comparecencia ante el Encargado del Registro Civil, ordenada por el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, adquiere una especial relevancia en función de la inmediación y la directa percepción que recibe el Juez titular del Registro. Y ello por la veracidad de lo comprobado por el Encargado del Registro, que expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma mediante apreciación directa y personal, que es en la que se fundamenta la resolución recurrida.

c) Conducta cívica.

En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011.

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012.

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011.

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011.

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril de 2011, 9 de mayo de 2011, 7 de noviembre de 2011.

TERCERO.-Consta en las actuaciones la siguiente documentación:

a) certificado de nacimiento de don Aurelio, esposo de la interesada, en el que en Nota Marginal consta que adquirió la nacionalidad española por residencia con fecha 3 de octubre de 2015, siendo en lo sucesivo su nombre y apellidos Aurelio;

b) certificado de antecedentes penales de doña Luisa -Police Character Certificate: 'no consta ningún indicio de inscripción de condena en Nigeria;

c) certificado de matrimonio celebrado en Barcelona el 16 de febrero de 2008; d) volante de empadronamiento colectivo, expedido por el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat (Barcelona) el 27 de octubre de 2017 -inscripción con fecha 7 de agosto de 2009;

e) certificado de nacimiento de la señora Luisa;

f) certificados de nacimiento de hijos;

g) NIE de la señora Luisa;

h) DNI de don Aurelio;

i) pasaporte de la señora Luisa;

j) certificado de pago de Tasa.

CUARTO.-La Sala no puede compartir las alegaciones de la Abogacía del Estado referentes al requerimiento efectuado a la recurrente para que aportase determinada documentación, en concreto, justificante de pago de la Tasa y certificado de antecedentes penales del país de origen. La documentación requerida fue aportada por la recurrente y así consta en las actuaciones.

No obstante lo anterior, la Sala, conforme al criterio jurisprudencial expuesto, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas llega a la conclusión de que el recurso no puede prosperar.

En la demanda se indica que junto con la solicitud de nacionalidad se acompañó la documentación más atrás descrita, y además 'Certificado de estar apta en la prueba CCSE' -prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España- y 'Certificado de estar apta en la prueba DELE' - Diploma de español como lengua extrajera.

Estos certificados no constan en las actuaciones.

La representación procesal de doña Luisa adjunta al escrito de interposición del recurso un Justificante de Registro de solicitud de nacionalidad española por residencia en el que consta una relación de la documentación que aporta. Esta relación de documentos coincide con los documentos más atrás descritos.

También consta en la solicitud (datos relativos a la solicitud de nacionalidad española) el 'Consentimiento de la comprobación automática de los siguientes datos:

'- realización de la prueba en el Instituto Cervantes;

'- datos de empadronamiento;

'- datos en el Registro de Penados;

'- datos de residencia en España obrantes en la plataforma de extranjería gestionada por la Secretaría General de Inmigración y Emigración.

La Sala estima que la interesada, sobre quien recae la prueba de acreditar los requisitos necesarios para la adquisición de la nacionalidad española -'El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española' ( artículo 22.4 CC)-, no ha justificado convenientemente el suficiente grado de integración en la sociedad española.

Podría convenirse que la superación de las pruebas del Instituto Cervantes -CCSE, DELE- constituye un elemento importante a valorar a los efectos de acreditar la integración en la sociedad española. Esta documentación no consta en las actuaciones, ya se ha dicho, sin que el hecho de que la recurrente haya prestado consentimiento para la comprobación automática por la Administración de esta documentación pueda erigirse en circunstancia determinante a efectos de la concesión de la nacionalidad española.

Estima la Sala que la interesada debió solicitar la ampliación del expediente, pues según dijo en la demanda 'junto a dicha solicitud -concesión de la nacionalidad española por residencia-, mi representada acompañó los siguientes documentos: 'Certificado de estar Apta en la prueba CCSE' y 'Certificado de estar Apta en la prueba DELE'; o cuando menos interesar la práctica de prueba al respecto.

Sin embargo, la recurrente no solicitó la ampliación del expediente - artículo 55 LJCA- ni ha interesado la práctica de medio probatorio alguno. De hecho, interesó que el recurso 'se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco vista o conclusiones'.

Además, la posesión de los certificados de que se trata no es determinante a efectos de acreditar suficiente grado de integración, pues pueden tenerse consideración otros elementos o circunstancias, como puedan ser la participación en actividades socio-culturales o deportivas, la actividad laboral, la realización de cursos en España, entre otros. Nada de esto consta en las actuaciones.

Conforme a cuanto antecede y al criterio jurisprudencial expuesto, y sin que sea preciso entrar en el examen de ulteriores cuestiones, la Sala, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas, llega a la conclusión de que el recurso no puede prosperar, pues sin perjuicio de que la interesada, en su caso, pueda seguir residiendo legalmente en España, con los derechos inherentes a esa situación de residencia legal -trabajo o prestaciones sociales-, 'ostentar la nacionalidad española es un salto cualitativo de notoria importancia que solo puede otorgarse a quien, con un `suficiente grado de integraciónŽ en la sociedad española, ha demostrado su `interés en ser españolŽ - STS 27 de noviembre de 2015.

Conforme con lo dispuesto en el artículo 22.4 del Código Civil, la Sala estima que el acto impugnado resulta ajustado a Derecho, desde el momento en que la recurrente no cumple un requisito esencial para la concesión de la nacionalidad, cuál es su suficiente grado de integración en la sociedad española, pues no ha acreditado que se encuentre razonablemente adaptada a la cultura y estilo de vida españoles.

Procede en consecuencia desestimar el recurso.

QUINTO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de doña Luisa contra la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia presentada el 20 de noviembre de 2017, por ser dicho acto conforme a Derecho.

SEGUNDO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.