Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1602/2019 de 16 de Diciembre de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0001602/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:09293/2019

Demandante: Luis Manuel

Procurador:MARIA DEL MAR RODRIGUEZ GIL

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a dieciseis de diciembre de dos mil veinte.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo 1602/2019, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña María del Mar Rodríguez Gil, en nombre y representación de don Luis Manuel, contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 22 de julio de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 21 de marzo de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, confirmada por la de la misma Dirección General de 22 de julio de 2016, se denegó la concesión de la nacionalidad española por residencia a don Luis Manuel.

La Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 21 de marzo de 2015, y en el mismo sentido la de 22 de julio de 2016, descansa en los siguientes fundamentos:

'... el interesado no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil, toda vez que fue condenado en sentencia de 13 de febrero de 2014 por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción 1 de Santa Boi de Llobregat, Diligencias Urgentes de juicio rápido 5/2014, por conducción sin permiso y retirada cautelar o definitivamente. Se trata por tanto de un hecho que revela una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad. La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, incluso cuando los hechos no hayan dado lugar a actuaciones penales, evidencian alteraciones de la convivencia ciudadana que han hecho necesaria la intervención policial y la persecución punitiva correspondiente, lo que no se corresponde con lo que se considera una buena conducta cívica.

La resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 22 de julio de 2016 puntualiza que 'aunque las penas se encuentran cumplidas en este momento lo cierto es que ni cuando se dictó la resolución impugnada ni ahora, al resolver el presente recurso de reposición, han transcurridos los plazos a los que hace referencia el apartado 2 del artículo 136.2 del Código Penal. Igualmente debe tenerse en cuenta que el Tribunal Supremo en sentencia de 2 de julio de 2008 ha declarado que: `...la buena conducta cívica ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo en EspañaŽ. Todo ello, lleva a esta Dirección General a concluir que, efectivamente, no ha quedado demostrado la concurrencia del requisito de buena conducta cívica sin que tampoco de los restantes antecedentes que figuran en el expediente administrativo se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión, y que el recurrente precisa de un más prolongado tiempo para acreditar que su comportamiento se adecua al estándar medio de la conducta ciudadana de una manera continuada y mantenida y que el solicitante no vuelva a verse implicado en incidente policial o penal alguno'.

Frente a dichas resoluciones la representación procesal de don Luis Manuel interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

Tras exégesis de lo actuado en la demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) la resolución del recurso de reposición formulado frente a la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 21 de marzo de 2015 mediante la que deniega la concesión de la nacionalidad española por residencia al recurrente fue notificada a éste el 10 de mayo de 2019; 2) el señor Luis Manuel ha justificado buena conducta cívica a la vez que integración en la sociedad española, pues reside en el país desde 1999, está casado con una nacional española desde 2007, trabaja de forma continua en distintas empresas desde 2008, comprende y habla perfectamente la lengua española y tiene una vida social activa; 3) el mero hecho de tener antecedentes penales no debe ser motivo de denegación de la nacionalidad; 4) debe hacerse una valoración del caso concreto; 5) han transcurrido cinco años desde la comisión del hecho punible; 6) el hecho de haber sido condenado por los tribunales penales no implica per se mala conducta cívica.

Tras cita de jurisprudencia que estima de aplicación, termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, 'estimando la demanda de recurso contencioso-administrativo, deje sin efecto la resolución objeto del mismo, declarando haber lugar a la concesión de la nacionalidad española al recurrente, con los demás pronunciamientos que sean inherentes a tal declaración; con imposición de costas a la Administración'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia por la que 'se desestime el recurso con imposición de costas a la parte recurrente'.

Tras cita del artículo 22.4 CC y jurisprudencia que transcribe en lo menester, alega que el interesado no ha cumplimentado el requisito de buena conducta cívica a efectos de la adquisición de la nacionalidad española, pues fue condenado en sentencia de 13 de febrero de 2014 por un delito de conducción sin permiso, lo que revela mala conducta cívica. Estima que la valoración realizada por la Administración resulta conforme a Derecho y que nada impide al interesado plantear de nuevo la solicitud una vez que pueda acreditar buena conducta cívica.

TERCERO.-Habiéndose recibido el recurso a prueba se practicó documental interesada por la parte recurrente, en los extremos admitidos por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

CUARTO.-Practicadas las pruebas se dio traslado a las partes para la presentación de conclusiones sucintas acerca de los hechos alegados, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos en que apoyaron sus pretensiones.

QUINTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 24 de noviembre de 2020.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 22 de julio de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se desestima el recurso de reposición formulado con la resolución de la misma Dirección General de 21 de marzo de 2015, que deniega la concesión de la nacionalidad española por residencia a don Luis Manuel.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

TERCERO.-En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011.

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012.

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011.

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011.

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril de 2011, 9 de mayo de 2011, 7 de noviembre de 2011.

CUARTO.-Don Luis Manuel solicitó la nacionalidad española por residencia el 2 de septiembre de 2011.

Constan en las actuaciones los siguientes extremos:

- certificado policial de antecedentes penales en Pakistán: no constan;

- se encuentra empadronado en Sant Boi de Llobregat desde el 20 de agosto de 2007;

- está casado con una ciudadana española -2 octubre 2007;

- en Acta de integración de 23 de octubre de 2012 se hace constar que el señor Luis Manuel 'sí se encuentra suficientemente integrado en la sociedad española a los efectos de la concesión de la nacionalidad española, teniendo en cuenta el correcto dominio del idioma y el suficiente conocimiento de las principales instituciones y valores de nuestra sociedad';

- informe del Fiscal manifestando 'no poder informar por falta de datos esenciales sobre la petición de naturalización por residencia que el promotor efectúa';

- auto de la Juez de Primera Instancia e Instrucción 4 de Sant Boi de Llobregat de 27 de noviembre de 2012 acordando remitir el expediente a la Dirección General de los Registros y del Notariado para resolución del mismo;

- informe de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil de 3 de septiembre de 2014 en el que, entre otros extremos, se indica que el interesado carece de antecedentes;

- Certificado del Registro Central de Penados, referente al señor Luis Manuel, en el que constan los siguientes extremos:

condenado en sentencia de 13 de febrero de 2014 por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción 1 de Sant Boi de Llobregat por 1 delito de conducción sin permiso o retirado cautelar o definitivamente, autor, a la pena de 3 euros/día/multa durante 8 meses;

- certificado del Juzgado de lo Penal 15 de Barcelona en el que se hace constar que la ejecutoria 464/2014 AD, seguida en dicho Juzgado contra don Luis Manuel, extinguió la pena el 30 de abril de 2015.

Atendidos los extremos que anteceden el recurso no prosperar, pues las actuaciones penales a que se ha hecho referencia revelan una conducta que no resulta acorde con un buen comportamiento cívico, con independencia de las circunstancias de naturaleza personal alegadas -arraigo e integración en España-, e incluso la cancelación de antecedentes penales, circunstancias que no desvirtúan las consideraciones expuestas sobre el requisito exigido, pues son insuficientes para acreditar buena conducta cívica conforme al dictado de la jurisprudencia expuesta.

Por lo demás, la Sala estima que las actuaciones practicadas por la Juez-encargada del Registro Civil de Sant Boi de Llobregat no pueden considerarse relevantes a efectos del recurso, pues vienen referidas al grado de integración del interesado en la sociedad española, mientras que lo que aquí se solventa es la cuestión ceñida a la conducta cívica.

QUINTO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite por todos los conceptos de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de don Luis Manuel contra las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 21 de marzo de 2015 y 22 de julio de 2016, por ser conformes a Derecho.

SEGUNDO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite por todos los conceptos de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.