Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1902/2019 de 16 de Diciembre de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0001902/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:11114/2019

Demandante: Prudencio

Procurador:JUAN ANTONIO ESCRIVA DE ROMANI VETERRA

Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a dieciseis de diciembre de dos mil veinte.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo 1902/2019, promovido por el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio Escrivá de Romaní Vereterra, en nombre y representación de don Prudencio, contra la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia presentada el 21 de julio de 2015.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 21 de julio de 2015 don Prudencio solicitó la nacionalidad española por residencia.

La Administración no ha dado respuesta a la solicitud.

Frente a la desestimación por silencio de la Administración la representación procesal de don Prudencio interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

En la demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) el recurrente cumple los requisitos establecidos en los artículos 21.2 y 22.1, 3 y 4 del Código Civil: residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud; buena conducta cívica; integración en la sociedad española; 2) la Administración no ha resuelto la solicitud en plazo oportuno.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, 'estimando la demanda, se anule el acto presunto impugnado y se declare la concesión de la nacionalidad española por residencia al recurrente; con expresa imposición de costas a la parte demandada'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia por la que 'se desestime el recurso'.

Tras referir los requisitos exigidos para la concesión de la nacionalidad española - artículos 21 y 22 CC-, alega que, sin cuestionar los datos referentes a la integración del solicitante, sin embargo, 'en el expediente no consta dato alguno sobre el cumplimiento de los plazos de residencia legal y continuada o sobre la conducta cívica', sin que conste acreditado por el demandante el cumplimiento de estos requisitos.

TERCERO.-Habiéndose recibido el recurso a prueba se practicó documental interesada por la Abogacía del Estado, en los extremos admitidos por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

CUARTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 1 de diciembre de 2020.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia solicitada por don Prudencio el 21 de julio de 2015.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

A estos efectos, es menester poner de manifiesto las siguientes consideraciones:

a) Residencia.

Ex artículo 22.1 del Código Civil 'Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años. Serán suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes'.

El número 3 del mismo precepto establece que 'En todos los casos la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición'.

b) Grado de integración.

En la determinación de qué constituye suficiente grado de integración en la sociedad española, señala el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de abril de 2011 que '... según doctrina jurisprudencial reiterada el conocimiento del idioma y la expresión correcta del mismo constituye un elemento vehicular que permite la relación con la sociedad; por ello, la falta de tal conocimiento, y, consiguientemente, de la posibilidad de relación con los miembros de la sociedad, impide tener por justificado el requisito de la integración exigido por el artículo 22.4 del Código Civil. Dicho sea de otro modo, la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad, impuesta por el artículo 22.4 del Código Civil, exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y facilitar con ello sus relaciones con terceros dentro del país en que pretende desenvolverse. Por tal razón, esa falta de conocimiento del idioma es causa suficiente para la denegación de la nacionalidad española.

La sentencia del Tribunal Supremo de 2 junio 2016 expresa que el 'palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas' es causa para denegar la nacionalidad, 'sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida'.

En esta línea de razonamiento esta Sala ha declarado en sentencia de 19 de febrero de 2018, que

'Sobre el requisito de `suficiente grado de integración social...Ž, la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital;

'Efectivamente, el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: `si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime convenienteŽ. En el artículo 221 del mismo texto se establece que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible. Y dispone dicho artículo 221, en su último párrafo, que el Encargado preceptivamente `oirá personalmente al interesado, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españolesŽ;

'De ahí la relevancia que tiene la audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil, en función de la inmediación de la que goza;

'Reiteradamente viene sostenido la Sala que la comparecencia ante el Encargado del Registro Civil, ordenada por el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, adquiere una especial relevancia en función de la inmediación y la directa percepción que recibe el Juez titular del Registro. Y ello por la veracidad de lo comprobado por el Encargado del Registro, que expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma mediante apreciación directa y personal, que es en la que se fundamenta la resolución recurrida.

c) Buena conducta cívica.

En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011.

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012.

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011.

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011.

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril de 2011, 9 de mayo de 2011, 7 de noviembre de 2011.

TERCERO.-Obra en las actuaciones la siguiente documentación referente al señor Prudencio:

a) Informe de la Dirección General de la Policía de 5 de marzo de 2020 haciendo constar los siguientes extremos referentes a los trámites de residencia:

- trabajo y residencia: solicitud: 21 de abril 2005; concesión: 16 noviembre 2005; validez: 15 noviembre 2006;

- trabajo y residencia: solicitud: 18 septiembre 2006; concesión: 16 noviembre 2006; validez: 15 noviembre 2008;

- trabajo y residencia: solicitud: 16 octubre 2008; concesión: 16 noviembre de 2008; validez: 15 noviembre de 2010;

- autorización residencia de larga duración: solicitud: 16 diciembre 2009; concesión: 3 marzo 2010; validez: indefinida.

En el mismo certificado se indica que 'al interesado no le constan antecedentes'.

b) Informe de la Dirección General de la Policía, Jefatura Superior de Policía de Melilla, Brigada Extranjería y Fronteras, de 24 de mayo de 2016 haciendo constar los siguientes extremos: 'le constan sin desfavorables en los archivos de esta Jefatura';

c) Certificado de antecedentes penales del Ministerio del Interior del Reino de Marruecos: no consta ninguna anotación;

d) Consentimiento para que la Dirección General de los Registros y del Notariado acceda a los datos del interesado que consten, en su caso, en el Registro Central de Penados y Rebeldes -solicitud de nacionalidad;

e) Certificado de empadronamiento de la Ciudad Autónoma de Melilla de 26 de junio de 2015: alta en el padrón 16 diciembre 2013;

f) Acta de audiencia celebrada ante la Magistrada-juez Encargada del Registro Civil de Melilla el 11 de mayo de 2016 -responde correctamente a la práctica totalidad de las preguntas formuladas;

g) Informe de integración: 'A continuación se practica prueba de lectura, que realiza con agilidad. Requerido para que realice la prueba de escritura lo hace con dificultad y lentamente. De la entrevista de desprende que sí está integrado en la sociedad española'.

h) Informe del Ministerio Fiscal de 30 de mayo de 2016: 'nada opone a que se conceda la nacionalidad española por residencia a Prudencio';

i) Auto de la Magistrada-juez Encargada del Registro Civil de Melilla de 3 de junio de 2016 en cuyo Hecho Segundo consta:

'Practicada la primera fase de instrucción del expediente, el conjunto de las pruebas documental e interrogatorio del promotor ha permitido acreditar la extranjería del mismo, su buena conducta, conocimiento de la lengua castellana, adaptación al estilo y modo de vida españoles, la posesión de medios de vida, su residencia legal, continuada e interrumpida en España durante el período de tiempo legal exigido, habiéndose informado favorablemente por el Ministerio Fiscal'.

En el Fundamento Jurídico Segundo se indica:

'Puestos en relación los anteriores presupuestos de hecho con los artículos 21.2 y 22.1 del Código Civil y artículos concordantes de la Ley y Reglamento del Registro Civil, se advierte que concurren los requisitos precisos para la concesión de la nacionalidad española al solicitante'.

En la parte dispositiva se acuerda: 'Propongo que se prosiga la instrucción del expediente en la Dirección General de los Registros y del Notariado, siendo favorable al parecer del Encargado del este registro Civil por llevar el interesado, don Prudencio, los años de residencia legal e ininterrumpida que exige la ley'.

CUARTO.-Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, la Sala, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas, llega a la conclusión de que el recurso debe prosperar. Ello es así, por las siguientes razones:

a) Residencia legal y continuada en España:

Ya se han expuesto los datos que constan en los informes de la Dirección General de la Policía de 5 de marzo de 2020.

A este respecto, es menester puntualizar que 'una vez presentada la solicitud de renovación (de residencia), el resguardo que se expide surte el mismo efecto que el permiso de residencia, pero sólo desde el momento de la solicitud' - STS 12 enero 2005, dictada en el recurso 6673/2000.

b) Grado de Integración.

De las actuaciones practicadas ante la Magistrada-juez Encargada del Registro Civil de Melilla se extrae que el interesado acredita buena conducta, conocimiento de la lengua castellana, adaptación al estilo y modo de vida españoles y posesión de medios de vida, teniendo residencia legal, continuada e interrumpida en España durante el período de tiempo legal exigido.

El Ministerio Fiscal ha evacuado informe favorable

Por otra parte, el señor Prudencio se encuentra empadronado en la Ciudad Autónoma de Melilla con fecha 26 de junio de 2015

Todo lo cual evidencia un grado de integración razonable en la sociedad española, su vida y cultura.

c) Buena conducta cívica.

En el Informe de la Dirección General de la Policía de 5 de marzo de 2020 se hace constar que al interesado no le constan antecedentes.

Asimismo, en Informe de la Dirección General de la Policía, Jefatura Superior de Policía de Melilla, Brigada Extranjería y Fronteras, de 24 de mayo de 2016, se indica que al interesado le constan sin desfavorables en los archivos de la Jefatura.

El recurrente ha aportado un certificado de antecedentes penales, negativo, del Ministerio del Interior del Reino de Marruecos.

Finalmente, el recurrente prestó consentimiento para que la Dirección General de los Registros y del Notariado acceda a los datos que consten, en su caso, en el Registro Central de Penados y Rebeldes.

Atendidos los extremos que anteceden el parecer de la Sala es que el recurrente ha acreditado residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición -diez años- se encuentra razonablemente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles, si las circunstancias examinadas se ponen en relación con el tiempo de residencia en España, y ha acreditado suficientemente buena conducta cívica.

Se estima el recurso.

QUINTO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de don Prudencio contra la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado de la solicitud de nacionalidad por residencia solicitada el 21 de julio de 2015, por no ser dicho acto conforme a Derecho.

SEGUNDO.-Declarar el derecho de don Prudencio a la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

TERCERO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.