Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SÉPTIMA
Núm. de Recurso:0000213/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02155/2018
Demandante: Gines
Demandado:ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. RAFAEL MOLINA YESTE
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER
D. MARIA JESUS VEGAS TORRES
D. RAFAEL MOLINA YESTE
Madrid, a siete de junio de dos mil diecinueve.
VISTOS por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso213/2018promovido por D. Gines , funcionario de carrera del Cuerpo de Seguridad Nuclear y Protección Radiológica, destinado en el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), contra la Resolución del Subdirector de Personal y Administración del Consejo de Seguridad Nuclear de 28 de diciembre de 2017, desestimatoria de la petición de fecha 8 de noviembre de 2017, y contra la Resolución de la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nuclear, de fecha 20 de febrero de 2018, en relación con la comisión de servicio ref. 680-2017. Se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente D. RAFAEL MOLINA YESTE, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes
PRIMERO.- La parte actora formula el presente recurso en impugnación de los actos antes indicados por medio de escrito presentado ante esta Sala y, admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se entregó a dicha parte para que formalizara la demanda, evacuando el trámite en tiempo y forma, en la que verificó la exposición de hechos y alegó los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su pretensión en el suplico de la demanda.
SEGUNDO.- De la demanda se dio traslado al Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada presentó escrito de contestación con la alegación de hechos y la fundamentación jurídica pertinente, solicitando la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
TERCERO.- Continuado el proceso por sus trámites las partes, se dictó decreto con fecha 18 de julio de 2018 por el que se fijó la cuantía en indeterminada quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 28 de mayo de 2018, en el que efectivamente se deliberó, votó y falló, habiéndose observado en la tramitación del recurso todas las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.- La parte recurrente interpone recurso contencioso- administrativo contra la Resolución del Subdirector de Personal y Administración del Consejo de Seguridad Nuclear de 28 de diciembre de 2017, desestimatoria de la petición de fecha 8 de noviembre de 2017, y contra la Resolución de la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nuclear, de fecha 20 de febrero de 2018, en relación con la comisión de servicio ref. NUM000 , realizada los días 29 al 31 de mayo de 2017 en la CN de Ascó.
SEGUNDO.- En el escrito rector del presente procedimiento la parte recurrente tras reiterar la identificación de los actos administrativos impugnados (Resolución de fecha 28 de diciembre de 2017 y de fecha 20 de febrero de 2018) centra la demanda, en síntesis, en el siguiente fundamento: '...puede apreciarse en el texto de la notificación que se remitió a mi persona, no se indican en el mismo los recursos que caben ni los plazos existentes para dar cumplimiento a dicho articulado'.
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a la estimación de la misma, solicitando la confirmación del acto recurrido.
TERCERO.- Del expediente administrativo y de los autos resultan los siguientes hechos de especial relevancia para la resolución de la presente litis.
D. Gines , funcionario de carrera del Cuerpo de Seguridad Nuclear y Protección Radiológica, destinado en el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), interesó mediante escrito de fecha 7 de noviembre, nº de entrada NUM001 en fecha 8 de noviembre, dirigido al Secretario General, la ampliación de la dieta correspondiente a la comisión de servicios a la C.N. de Ascó, durante los días 29 a 31 de mayo de 2017.
Mediante comunicación de fecha 28 de diciembre de 2017, acompañada de nota interior se le informó que 'no procede, de conformidad con el informe del Subdirector de Ingeniería, cuya copia el adjunto', la ampliación de la dieta correspondiente a la comisión de servicios.
Por escrito de fecha 6 de febrero de 2018 y registro de entrada 7 de febrero de 2018, encabezado como 'Recurso de alzada por ampliación de la Comisión de Servicio ref. NUM000 ', el Sr. Gines suplica ' Se admita la petición de ampliación de la comisión de servicio ref. 680 de 2017, permitiendo una jornada adicional a la inicialmente prevista, atendiendo a los razonamientos y explicaciones formuladas en este escrito.'.
Por Resolución de fecha 20 de febrero de 2018 el Secretario General resuelve inadmitir el recurso de alzada'... al haberse presentado fuera del plazo legalmente establecido, conforme se señala en e! artículo 116 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (BOE. del 2), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas'.
CUARTO.- Centrada principalmente la cuestión litigiosa en examinar la extemporaneidad del recurso de alzada.
Por lo que se refiere al cómputo del plazo para la interposición del recurso de alzada ha de recordarse que el T.S. tiene reiteradamente establecido que el plazo termina, siendo hábil, el día que coincide con el de la notificación o publicación, así en la St. de 8 de marzo de 2006 (Ref. el derecho 2006/48414) '... la doctrina de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 15 de diciembre de 2005 (Ref. el derecho 2005/213979) que expone cual es la finalidad de la reforma del artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , y resume la jurisprudencia de esta Sala sobre la materia en los siguientes términos: La reforma legislativa de 1999 tuvo el designio expreso -puesto de relieve en el curso de los debates parlamentarios que condujeron a su aprobación- de unificar, en materia de plazos, el cómputo de los administrativos a los que se refiere el artículo 48.2 de la Ley 30/1992 con los jurisdiccionales regulados por el artículo 46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en cuanto al día inicial o dies a quo: en ambas normas se establece que los meses se cuentan o computan desde (o a partir de) el día siguiente al de la notificación del acto o publicación de la disposición. En ambas normas se omite, paralelamente, la expresión de que el cómputo de dichos meses haya de ser realizado de fecha a fecha. Esta omisión, sin embargo, no significa que para la determinación del día final o dies ad quem pueda acogerse la tesis de la actora. Por el contrario, sigue siendo aplicable la doctrina unánime de que el cómputo termina el mismo día (hábil) correspondiente del mes siguiente. En nuestro caso, notificada la resolución el 17 de enero y siendo hábil el 17 de febrero, éste era precisamente el último día del plazo. La doctrina sigue siendo aplicable, decimos, porque la regla de fecha a fecha subsiste como principio general del cómputo de los plazos que se cuentan por meses, a los efectos de determinar cuál sea el último día de dichos plazos. Sin necesidad de reiterar en extenso el estudio de la doctrina jurisprudencial y las citas que se hacen en las sentencias de 25 de noviembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000 ), 2 de diciembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000 ) y 15 de junio de 2004 (recurso de casación 2125/1999 ) sobre el cómputo de este tipo de plazos, cuya conclusión coincide con la que acabamos de exponer, sentencias a las que nos remitimos....'.
En materia de notificaciones defectuosas ciertamente la notificación no constituye un requisito de validez aunque sí de eficacia del acto administrativo siendo que sólo a partir de ellas comienzan sus efectos y sólo desde entonces empieza también el cómputo de los plazos para la interposición de los recursos (administrativos o juridisccionales).
En el presente supuesto, un examen de la comunicación de fecha 28 de diciembre de 2018 permite a la Sección advertir que la misma no indica ni los recursos que resultaban procedentes contra la misma, ni el plazo ni el órgano ante el que debían interponerse por lo que nos encontramos ante una notificación defectuosa causante de indefensión. Por tanto, el interesado resultó debidamente notificado pero no fue debidamente notificado del recurso que debía interponer, ni del plazo ni del órgano de interposición, por lo que no puede aceptarse la extemporaneidad del recurso de alzada.
En consecuencia, la aplicación del art.116 f) de la LPACP que efectúa la resolución de inadmisión del recurso de alzada resulta injustificada y rigorista. La aplicación de las normas de procedimiento administrativo relativa a la inadmisión de un recurso han sido examinadas por nuestro Tribunal Constitucional y, concretamente, en su Sentencia 209/2013 se remite a criterios ya manifestados en anteriores resoluciones y así lo manifiesta:
' 3. La verificación de los presupuestos y requisitos procesales por parte de los Jueces ordinarios 'constituye, en principio, una cuestión de estricta legalidad ordinaria, cuya resolución compete exclusivamente a los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad que les confiere el art. 117.3 CE ' ( SSTC 127/2006, de 24 de abril, FJ 2 , y 330/2006 , FJ 2). El art. 24.1 CE no garantiza 'el acierto de la resolución adoptada en cada caso' ni excluye 'eventuales errores en el razonamiento desplegado' ( SSTC 68/1998, de 30 de marzo, FJ 2 , y 117/2006, de 24 de abril , FJ 3); asegura sólo el derecho de obtener de los órganos judiciales una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, SSTC 206/2002, de 11 de noviembre , FJ 2 ;79/2005, de 4 de abril, FJ 2 ; y 19/2006, de 30 de enero , FJ 2). Por eso cobran relevancia constitucional únicamente la arbitrariedad, la manifiesta irrazonabilidad y el error patente. Sólo en estos casos la decisión judicial vulnera técnicamente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ). Este Tribunal, si llevara más lejos su enjuiciamiento, se convertiría en una suerte de instancia revisora añadida con merma de las competencias que constitucionalmente corresponden a la jurisdicción ordinaria ( SSTC 210/1991, de 11 de noviembre, FJ 5 , y 201/1994, de 4 de julio , FJ 2).
No obstante, el acceso a la jurisdicción constituye la 'sustancia medular' ( SSTC 37/1995, de 7 de febrero, FJ 5 , y 90/2013, de 22 de abril , FJ 3) o 'vertiente primaria' ( SSTC 89/1999, de 26 de mayo, FJ 3 , y 93/2004, de 24 de mayo , FJ 3) del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; su 'primer contenido' en un orden lógico y cronológico ( SSTC 115/1984, de 3 de diciembre , FJ 1 ;220/1993, de 30 de junio, FJ 2 ; y 165/2011, de 3 de noviembre , FJ 3). El derecho a dirigirse a un Juez en busca de protección, al 'nacer directamente de la propia Ley suprema', tiene más consistencia constitucional que la revisión de la respuesta judicial ya obtenida, que 'es un derecho cuya configuración se defiere a las leyes' ( SSTC 37/1995, de 7 de febrero, FJ 5 , y 241/2007, de 10 de diciembre , FJ 2). Por eso el control constitucional de las decisiones de inadmisión debe realizarse de forma especialmente intensa con el fin de 'evitar que determinadas aplicaciones o interpretaciones de los presupuestos procesales eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida ' ( SSTC 207/1998, de 26 de octubre , FJ 3 ;63/1999, de 26 de abril , FJ 2 ;172/2002, de 30 de septiembre , FJ 3 ;184/2004, de 2 de noviembre , FJ 3 ;79/2005, de 4 de abril , FJ 2 ;244/2006, de 24 de julio, FJ 2 ; y 135/2008, de 27 de octubre , FJ 4, entre otras muchas).
La doctrina constitucional ha condensado esta exigencia de un control más amplio o penetrante en el denominado principio pro actione . A pesar de su 'ambigua denominación', dicho principio no exige 'la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles' (entre muchas, SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2 , y 141/2011, de 26 de septiembre , FJ 4); obliga a los órganos judiciales a interpretar los requisitos procesales de forma proporcionada. Dicho de otro modo, prohíbe 'aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican' ( SSTC 38/1998, de 17 de febrero, FJ 2 , y 17/2011, de 28 de febrero , FJ 3, entre otras). Se trata en todo caso de un 'escrutinio constitucional especialmente severo' ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 4), ya que conduce a apreciar la vulneración delart. 24.1 CEpor parte de resoluciones judiciales incursas en un rigorismo desproporcionado, aunque puedan reputarse razonables y 'sin perjuicio de su posible corrección desde una perspectiva teórica' ( STC 157/1999, de 14 de septiembre , FJ 3). Es más, el principio pro actione es en rigor decisivo para afirmar la vulneración del derecho fundamental a acceder a la jurisdicción cuando la interpretación judicial no es claramente errónea ni irrazonable ni arbitraria: la entrada en juego del pro actione como canon autónomo de enjuiciamiento presupone, justamente, la ausencia de manifiesta irrazonabilidad en la decisión judicial impugnada.
En consonancia con esta doctrina, el Tribunal Constitucional ha declarado que el cómputo de los plazos sustantivos y procesales, siendo en principio una cuestión de legalidad ordinaria que corresponde a la jurisdicción, 'adquiere relevancia constitucional no sólo cuando la decisión judicial de inadmisión sea fruto de un error patente en el cómputo del plazo o de una interpretación arbitraria o manifiestamente irrazonable de la legalidad, sino también cuando sea consecuencia de la utilización de un criterio interpretativo rigorista, excesivamente formalista o desproporcionado en relación con los fines que trata de proteger y los intereses que sacrifica, habida cuenta de la mayor intensidad con la que se proyecta el principio pro actione cuando, como aquí sucede, se arriesga el derecho de acceso a la jurisdicción y, por tanto, la obtención de una primera respuesta judicial sobre la pretensión formulada' (por todas, STC 76/2012, de 16 de abril , FJ 3). (..)'.
QUINTO.- Por tanto, cabe concluir con la disconformidad a Derecho de la inadmisión a trámite por extemporáneo del recurso de alzada interpuesto por el funcionario contra la resolución de fecha 28 de diciembre de 2018, por cuanto siendo la notificación del acto administrativo requisito 'sine qua non' de su eficacia, en el presente supuesto la decisión de la no ampliación de la comisión de servicios se comunicó de forma manifiestamente deficiente (sin pie de recurso).
Ya el art. 58 de la ya periclitada Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, señala en sus apartados 2, 3 y 4 las condiciones de eficacia de la notificación, y así se expresa que:
'2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.& quot;
De la lectura de este precepto se deduce que la notificación no surte los efectos que le son propios, y entre ellos el del comienzo del cómputo de los plazos para impugnar la resolución notificada, si no reúne los requisitos formales exigidos legalmente, y que no son disponibles, entre ellos la indicación de los recursos que caben contra la resolución notificada, y los plazos para interponerlos, de manera que la notificación que incurre en alguna deficiencia sólo surte efectos desde que el interesado realiza algún acto que suponga su conocimiento, entre estos actos, la actuación de los cauces impugnatorios, salvedad hecha de la regla contenida en el apartado cuarto del citado artículo en cuya virtud la notificación compresiva del texto íntegro de la resolución libera a la Administración del resto de faltas imputables a la notificación, sólo en lo que se refiere a la consideración del plazo previsto para resolver y notificar la resolución.
Así lo recuerda entre otras la STS de fecha 10 de noviembre de 2014 (rec. 4081/2012 ) en la que se expone que'No estorba recordar que, con arreglo al artículo 58.3 de la Ley 30/1992 , las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos exigidos en el apartado 2 del precepto (la indicación de si es firme o no y de los recursos que caben contra el mismo, órgano ante quien hubieran de presentarse y plazo para interponerlos) surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que suponga el conocimiento del contenido y del alcance de la resolución o acto objeto de notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.'
Como quiera que en nuestro caso a la vista del expediente administrativo la resolución de 28/12/2018 se notificó de forma manifiestamente deficientemente (sin pie de recurso), el recurso interpuesto en fecha 7 de febrero de 2018 representa el acto por el que el interesado asume la eficacia del acto defectuosamente notificado en lo que afecta al régimen de recursos del que no fue informado por causa exclusivamente imputable al Consejo de Seguridad Nuclear, de lo que se desprende en último extremo que el recurso de alzada debió ser admitido a trámite.
SEXTO.- Sin embargo, habida cuenta de que el recurrente tanto a través de su petición inicial como a través del recurso de alzada expone sobradamente los argumentos por los que considera que procedía la ampliación de su comisión de servicios considera la Sección que existen elementos de juicio suficientes para resolver sobre el fondo de la litis, ello por razones de economía procesal y de tutela judicial efectiva.
En efecto, el recurrente interesó una ampliación de la comisión de servicio que se le concedió con motivo de los exámenes de licencia del tribunal CN Ascó, del cual formaba parte como comisionado en el mes de junio. La resolución de fecha 28 de diciembre de 2017 por la que se acuerda la improcedencia de la ampliación de la comisión de servicio aparece motivada in alliunde con base en el informe que la misma acompaña, y en el que se expone la motivación y los razonamientos por los que no se accede a dicha ampliación. En éste podemos leer:
'En los tribunales de licencia, al igual que ocurre en otras actividades del CSN que requieren la apertura de Comisiones de Servicio, existe una 'práctica habitual' de modo que si la planificación de la Jornada a realizar finaliza tarde, los comisionados pueden pedir regresar al día siguiente para no prolongar excesivamente la misma.
En este examen en concreto, al cual yo no pude asistir, los cuatro vocales del tribunal junto con el Secretario del mismo realizaron con antelación una planificación detallada de los exámenes, previendo que se finalizarían el día 12 de junio sobre las 13:30.
Teniendo en cuenta estas circunstancias, Don Gines me solicitó que se autorizara el uso de vehículo particular con el fin, según me comentó, de poder disfrutar de unos días en la costa de Tarragona junto con su familia, cosa que acepté sin mayores complicaciones. Ello suponía que Don Gines pedirla un día adicional de permiso por motivos personales.
La realización de los exámenes se prolongó ligeramente: Don Gines me comentó que abandonaron la central a las 15:30, aunque algún otro miembro del tribunal - al que consulté- recordaba que fue a las 14:30, en cualquier caso una diferencia en mí opinión irrelevante.
Tras su regreso a Madrid, Don Gines solicitó ampliar la Comisión de Servicio alegando que si hubiera tenido previsto regresar ese día a Madrid hubiera tenido que hacer una jornada laboral muy larga y que, incluso, si hubiera regresado ese día con su vehículo podría haber puesto en peligro su seguridad personal al estar demasiado cansado para conducir.
Teniendo en cuenta que la práctica habitual, tanto en inspecciones como en exámenes de licencia en SIN, es que las 14:30 o las 15:30 es una hora muy prudente de finalizar la jornada, y que Don Gines en realidad no tuvo que someterse a los riesgos potenciales que aducía (ello sin entrar a valorar que los vocales de los tribunales reciben una compensación económica por su actividad, además de las dos horas adicionales que se asignan a cualquier comisionado del CSN por día, no me pareció pertinente aceptar su solicitud ya que consideré que no era justo y, además, que hubiera podido generar agravios comparativos con otros compañeros.
Por todo ello, se concluye que no procede atender a la solicitud de Don Gines y, por tanto, que sólo le corresponde el importe de media dieta del día 12 de junio, sin alojamiento. 8
Recordemos que el fondo de la controversia gira sobre si el recurrente tenía derecho a que una comisión de servicios concluida a las 15:30 horas, sin haber comido en Cambrils el día 31 de mayo de 2017, resultaba ampliable hasta el día 1 de junio de 2017.
Con fundamento en el informe transcrito, procede apuntar que la práctica habitual tanto en inspecciones como en exámenes no anuda la concesión automática de la comisión de servicio como pretende el recurrente, siendo por otro lado que la misma se interesaba con fundamento en un condicional 'si hubiera', y es que el recurrente no tenía que desplazarse desde Cambrils hasta Madrid el 31 de mayo de 2017, al solicitar y habérsele estimado que la vuelta tuviera lugar un día posterior, en concreto el 2 de junio de 2017, tras disfrutar de días de asuntos propios -extremo que aparece corroborado por el reguardo de la autopista de peaje que utilizó para retornar a Madrid de fecha 2 de junio de 2017 y por el alquiler de un apartamento entre los días 26/05/2017 a 2/06/2017-, esto es, no tenía que desplazarse de Cambrils el 31 de mayo de 2017. Así pues, la prolongación de la comisión de servicio con fundamento en los argumentos que expone en sus escritos (sus condiciones físicas por sufrir un atropello en 2012, cansancio acumulado por la jornada de trabajo, prevención de riesgos laborales...) no puede prosperar.
Razones las expuestas que conducen a la desestimación del presente recurso.
SÉPTIMO.- A la vista de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción modificado por la Ley 37/2011 y de la admisión como temporáneo del recurso de alzada no procede la imposición de costas.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo núm. 213/2018, interpuesto por D. Gines , contra las resoluciones identificadas en el Fundamento de Derecho Primero. Sin costas.
A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al órgano de procedencia con certificación de esta sentencia de la que se unirá otra a los autos originales.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
