Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 2244/2019 de 29 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0002244/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:13439/2019

Demandante: Eloy

Procurador:IGNACIO BATLLO RIPOLL

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Madrid, a veintinueve de septiembre de dos mil veinte.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo 2244/2019, promovido por el Procurador de los Tribunales don Ignacio Batlló Ripoll, en nombre y representación de don Eloy, contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 23 de julio de 2018, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 23 de julio de 2018, dictada por delegación del Ministro de Justicia, se denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Eloy.

La Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 23 de julio de 2018 descansa en lo esencial en los siguientes fundamentos:

'... el interesado no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil, ya que durante la entrevista mantenida con el Juez encargado del Registro civil, recogida en acta judicial de fecha 6 de noviembre de 2014, se comprobó que no supo contestar a la mayoría de las preguntas que se le formularon, por lo que tanto el Juez como el Fiscal informaron negativamente la solicitud;

'El informe emitido por el Juez encargado del Registro civil concluyó literalmente: `su conocimiento sobre las instituciones, derecho constitucional, política, geografía, gramática y cultura general de éste país es todavía insuficiente, por lo que no puede apreciarse que esté suficientemente integrado en la sociedad españolaŽ;

'... como han señalado el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional en varias sentencias - STS 22 de diciembre de 2003; SAN 20 de octubre 2010 y 16 de julio de 2009, entre otras- el desconocimiento a nivel elemental de las instituciones básicas resulta incompatible con el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad. Igualmente, el Tribunal Supremo sostiene que el deficiente conocimiento de aspectos básicos de las instituciones españolas es indicativo de un insuficiente grado de integración en nuestra sociedad - STS 17 de octubre 2009 y 26 de octubre 2011-. Todo ello, unido a las ya citadas apreciaciones del Juez Encargado, avaladas por su carácter directo e inmediato, conduce a considerar incumplido el requisito de integración exigido legalmente.

Frente a dicha resolución la representación procesal de don Eloy interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en la que termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que: 'a) se proceda a declarar revocada la resolución que deniega la solicitud de nacionalidad española por residencia de fecha 23 de julio de 2019, por no ser la misma conforme a Derecho, y en su lugar, se dicte resolución por la que, reconociendo el derecho del señor Eloy, se le conceda la nacionalidad española por residencia; b) se impongan las costas a la Administración demandada'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara sentencia por la que 'se desestime el recurso con imposición de costas a la parte recurrente'.

TERCERO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 22 de septiembre de 2020.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 23 de julio de 2018, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se deniega la nacionalidad española a don Eloy.

SEGUNDO.-Disconforme con la decisión de la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado la representación procesal de don Eloy alega que se ha ocasionado indefensión al recurrente, pues fue citado a un acto -test o examen de conocimiento sobre la constitución y sociedad española- para el que no estaba preparado y sin haber sido informado de su trascendencia. Aun y así, señala, respondió con holgura a las preguntas que le fueron formuladas.

Añade que el Juez Encargado informó negativamente la solicitud sin indicar las causas o motivos concretos por los que considera que no existe suficiente grado de integración y que en julio de 2019 el señor Eloy superó con 'Apto' la prueba de Conocimientos constitucionales y socioculturales de España del Instituto Cervantes. Por lo demás, dice, el informe del Juez Encargado del Registro no tiene efecto vinculante.

Manifiesta que la resolución recurrida carece de motivación suficiente y que no se realizó entrevista alguna ni se efectuaron preguntas para verificar el grado de integración, resultando que tanto el informe del Juez Encargado como la resolución responden a un modelo esteriotipado, sin que, por otra parte, se hayan tenido en cuenta otros elementos a efectos de valorar la integración del interesado.

Expone que se han vulnerado los principios básicos del procedimiento y que el actor acredita su integración en la sociedad española. Así, señala, contrajo matrimonio en 2011 con un ciudadano español; tiene residencia legal en España desde febrero de 2011; ha trabajado en España desde julio de 2011; el Ministerio de Educación y Ciencia ha convalidado su título de Abogado, obtenido en la Universidad Católica Andrés Bello, de Venezuela, al título español previa superación de una prueba de aptitud; está cursando un Máster en la Universidad de Vic y ha obtenido diplomas de cursos subvencionados por la Generalitat de Catalunya.

Tras referir los artículos 21 y 22 del Código Civil y sentencias que estima de aplicación, la Abogacía del Estado se opone al recurso alegando que tanto el Juez Encargado del Registro Civil como el Fiscal han emitido informes desfavorables; y añade que la integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no se conocen el idioma, las costumbres ni el sistema político español, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad, estimando insuficientes las pruebas y certificados aportados por el recurrente.

TERCERO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

CUARTO.-En la determinación de qué constituye suficiente grado de integración en la sociedad española, señala el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de abril de 2011 que '... según doctrina jurisprudencial reiterada el conocimiento del idioma y la expresión correcta del mismo constituye un elemento vehicular que permite la relación con la sociedad; por ello, la falta de tal conocimiento, y, consiguientemente, de la posibilidad de relación con los miembros de la sociedad, impide tener por justificado el requisito de la integración exigido por el artículo 22.4 del Código Civil. Dicho sea de otro modo, la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad, impuesta por el artículo 22.4 del Código Civil, exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y facilitar con ello sus relaciones con terceros dentro del país en que pretende desenvolverse. Por tal razón, esa falta de conocimiento del idioma es causa suficiente para la denegación de la nacionalidad española.

En esta línea de razonamiento la sentencia del Alto tribunal de 2 junio 2016 expresa que el 'palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas' es causa para denegar la nacionalidad, 'sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida'.

Esta Sala ha declarado en sentencia de 19 de febrero de 2018, que

'Sobre el requisito de `suficiente grado de integración social...Ž, la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital;

'Efectivamente, el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: `si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime convenienteŽ. En el artículo 221 del mismo texto se establece que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible. Y dispone dicho artículo 221, en su último párrafo, que el Encargado preceptivamente `oirá personalmente al interesado, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españolesŽ;

'De ahí la relevancia que tiene la audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil, en función de la inmediación de la que goza;

'Reiteradamente viene sostenido la Sala que la comparecencia ante el Encargado del Registro Civil, ordenada por el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, adquiere una especial relevancia en función de la inmediación y la directa percepción que recibe el Juez titular del Registro. Y ello por la veracidad de lo comprobado por el Encargado del Registro, que expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma mediante apreciación directa y personal, que es en la que se fundamenta la resolución recurrida.

QUINTO.-Alega la parte actora que la resolución recurrida carece de motivación suficiente y que no se realizó entrevista alguna ni se efectuaron preguntas para verificar el grado de integración, resultando que tanto el informe del Juez Encargado como la resolución responden a un modelo esteriotipado, sin que, por otra parte, se hayan tenido en cuenta otros elementos a efectos de valorar la integración del interesado.

La Sala no puede compartir el planteamiento propuesto bastando la mera lectura de la resolución impugnada para considerar que esto no es así.

En efecto, en la resolución de 23 de julio de 2018, tras examinar las manifestaciones de la parte interesada, la documentación aportada y los informes emitidos, se indica que el interesado no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil, ya que durante la entrevista mantenida con el Juez encargado del Registro civil, recogida en acta judicial de fecha 6 de noviembre de 2014, se comprobó que no supo contestar a la mayoría de las preguntas que se le formularon, por lo que tanto el Juez como el Fiscal informaron negativamente la solicitud; que el informe emitido por el Juez encargado del Registro civil concluyó literalmente: `su conocimiento sobre las instituciones, derecho constitucional, política, geografía, gramática y cultura general de éste país es todavía insuficiente, por lo que no puede apreciarse que esté suficientemente integrado en la sociedad españolaŽ y que como han señalado el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional en varias sentencias - STS 22 de diciembre de 2003; SAN 20 de octubre 2010 y 16 de julio de 2009, entre otras- el desconocimiento a nivel elemental de las instituciones básicas resulta incompatible con el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad. Igualmente, el Tribunal Supremo sostiene que el deficiente conocimiento de aspectos básicos de las instituciones españolas es indicativo de un insuficiente grado de integración en nuestra sociedad - STS 17 de octubre 2009 y 26 de octubre 2011-. Todo ello, unido a las ya citadas apreciaciones del Juez Encargado, avaladas por su carácter directo e inmediato, conduce a considerar incumplido el requisito de integración exigido legalmente.

En consecuencia, la resolución combatida se ha dictado con indicación expresa del porqué se deniega la solicitud, debiendo añadirse que se dicta tras examen de las manifestaciones de la parte interesada, la documentación aportada y los informes emitidos, lo que implica una remisión in aliunde.

Tampoco puede prosperar la alegación consistente en que no se realizó entrevista alguna ni se efectuaron preguntas para verificar el grado de integración, pues en el Acta de comparecencia ante la Magistrada-juez Encargada del Registro Civil 2 de Barcelona de 6 de noviembre de 2014, claramente se indica que se 'se acuerda la práctica de informe de integración', constando seguidamente el cuestionario para valorar el grado de integración y el informe de integración. En el auto propuesta de la Magistrada-juez consta que el interesado no se encuentra razonablemente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles.

Siendo esto así, las alegaciones de la parte no pueden tener otro alcance que el meramente desiderativo pues se trata de afirmaciones carentes de respaldo ya que en el cuestionario y en el informe de integración, al igual que en el auto, consta la firma de la Magistrada-juez Encargada del Registro.

SEXTO.-Consta en las actuaciones Cuestionario para valorar el grado de integración del señor Eloy, del que resultan los siguientes extremos:

- a la pregunta: ¿Cuáles con los valores superiores del ordenamiento jurídico español establecidos en el artículo 1 de la Constitución española de 1978?, responde: 'justicia, igualdad y libertad';

- a la pregunta: ¿En quién reside la soberanía nacional?, responde: 'en el pueblo español';

- a la pregunta: ¿Qué implica el principio de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución?, responde: 'reconocimiento de (ilegible) de todos los ante las leyes';

- a la pregunta: ¿Cuál es el participio del verbo hacer?, responde: 'hacía'-parece que este es el tiempo verbal que indica;

- a la pregunta: ¿Dónde están situados los siguientes monumentos famosos en España: puente de Calatrava, Cuevas de Altamira y Basílica del Pilar?, responde: 'Zaragoza' (a la tercera, las dos primeras quedan sin respuesta);

- a la pregunta: ¿Cuál es el órgano máximo de la justicia española?, responde: 'Tribunal Supremo';

- a la pregunta: Cite tres Ministros actuales del Gobierno de España, responde: ' Dolores' (las otras dos respuestas, aunque semi-ilegibles, parece que indican Montoro y Bartolomé);

- a la pregunta: ¿Dónde están las islas Baleares y cuáles son?, responde: ilegible, 'Mallorca, Ibiza; Mediterráneo';

- a la pregunta: Corresponde al Consejo de Ministros...: de las cuatro respuestas escoge 'refrendar los actos del Rey';

- a la pregunta: Sitúe las siguientes ciudades: Palencia, Albacete, Segovia, responde: 'norte, centro, norte'.

En informe sobre el grado de integración la Magistrada-juez Encargada del Registro Civil 2 de Barcelona se indica que 'Tras la entrevista y el examen y evaluación del cuestionario realizado, debe concluirse que su conocimiento del idioma español es adecuado a nivel oral y aparentemente suficiente a nivel escrito. Sin embargo, su conocimiento sobre las instituciones, derecho constitucional, política, geografía, gramática y cultura general de este país es todavía insuficiente, por lo que no puede apreciarse que esté suficientemente integrado en la sociedad española. A la vista de lo anteriormente expuesto debe informarse negativamente en cuanto al grado de integración del solicitante por entender que no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 22.4 del Código Civil y artículos 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil'.

Por escrito de 2 de febrero de 2015 el Fiscal evacuó informe manifestando que don Eloy 'presenta un grado de desconocimiento apreciable de la organización política, geográfica y cultura españolas', oponiéndose a que 'se autorice la naturalización por residencia solicitada por evidenciar, la referida ignorancia, insuficiente integración del promotor en la sociedad española'.

Con fecha 23 de febrero de 2015 la Juez Encargada del Registro Civil número dos de Barcelona dictó auto-propuesta, en cuyo Fundamento Jurídico Único consta: 'En el supuesto de autos, en consonancia con lo informado por el Ministerio Público, si bien se han aportado por el solicitante todos los documentos exigidos por las colacionadas Instrucciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado -26 de julio de 2007 y 2 de octubre de 2012-, cuya autenticidad `prima facieŽ permite considerar su suficiencia; se ha practicado el oportuno examen de integración con resultado desfavorable por lo que no es posible formular una propuesta positiva...'.

SÉPTIMO.-Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, la Sala, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas, llega a la conclusión de que el recurso debe prosperar.

El señor Eloy superó con 'Apto' la prueba de Conocimientos constitucionales y socioculturales de España del Instituto Cervantes; contrajo matrimonio en 2011 con un ciudadano español; tiene residencia legal en España desde febrero de 2011; ha trabajado en España desde julio de 2011; el Ministerio de Educación y Ciencia ha convalidado su título de Abogado, obtenido en la Universidad Católica Andrés Bello, de Venezuela, al título español previa superación de una prueba de aptitud; está cursando un Máster en la Universidad de Vic; se encuentra en posesión de los Diplomas 'Programación Neurolingüistica', 'Eines (herramientas) de Coaching, Nivel I', Eines de Coaching, Nivel II' y dispone de carnet del Club de Mar Almería. Todo lo cual evidencia un grado de integración razonable en la sociedad española, su vida y cultura.

Por otra parte, de las respuestas a las preguntas formuladas para valorar el grado de integración cabe apreciar un conocimiento razonable de los principios y valores constituciones y de la realidad de nuestro país, no obstante, o pesar de, determinadas inexactitudes en algunas respuestas -la atinente al participio del verbo hacer, por ejemplo-, que no pueden considerarse determinantes teniendo en cuenta la valoración conjunta de lo actuado.

Atendidos los extremos que anteceden el parecer de la Sala es que el recurrente se encuentra razonablemente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles si las circunstancias examinadas se ponen en relación con el tiempo de residencia en España.

Procede estimar el recurso.

OCTAVO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1000 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de don Eloy contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 23 de julio de 2018, dictada por delegación del Ministro de Justicia, resolución que anulamos y dejamos sin efecto por no ser conforme a Derecho.

SEGUNDO.-Declarar el derecho de don Eloy a la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

TERCERO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1000 euros.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.