Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 231/2017 de 05 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000231/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:01716/2017

Demandante:D. Secundino

Procurador:DÑA. SONIA SILVIA ALBA MONTESERÍN

Demandado:DIRECCION GENERAL DEL REGISTRO Y DEL NOTARIADO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA

Madrid, a cinco de noviembre de dos mil dieciocho.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 231/2017, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña Sonia Silvia Alba Monteserín, en nombre y representación de don Secundino, contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 3 de enero de 2017, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 3 de enero de 2017, dictada por delegación del Ministro de Justicia, se desestimó el recurso de reposición formulado contra la Resolución del mismo Director de 22 de octubre de 2014, que deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Secundino.

La Resolución de 22 de octubre de 2014, y en el mismo sentido la de 3 de enero de 2017, descansa en lo esencial en los siguientes razonamientos:

'... el interesado no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil, toda vez que en el informe de la Dirección General de la Policía, de fecha 26 de agosto 2014 -R/ NUM000-, consta literalmente lo siguiente: `Detenido el 17 de julio de 2002 por la Guardia Civil de Santa Cruz de Tenerife por falsificación de documentos, atestado NUM001, remitido al Juzgado de Guardia correspondiente. Con fecha 17 de octubre de 2007, por falsedad, el Juzgado de Violencia sobre la Mujer 1 de Arona interesa averiguación de domicilio y paradero en procedimiento judicial PA 38/07, cesada el 2 de noviembre de 2007, y con fecha 5 de diciembre de 2012 el Juzgado de lo Penal 1 de Santa Cruz de Tenerife interesa búsqueda, detención y personación en procedimiento judicial PA 499/07, cesada el 11 de enero de 2013Ž. Se trata, por tanto, de un hecho que revela una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad;

'La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, incluso cuando los hechos no hayan dado lugar a actuaciones penales, evidencian alteraciones de la convivencia ciudadana que han hecho necesaria la intervención policial y la persecución punitiva correspondiente, lo que no se corresponde con lo que se considera una buena conducta cívica.

En la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 3 de enero de 2017 se puntualiza que

'... cuando esta Dirección General dictó la resolución ahora recurrida, ignoraba si las citadas detenciones habían dado lugar a algún procedimiento penal y cómo concluyó éste, siendo ello relevante para la apreciación de si concurre el requisito de buena conducta cívica, motivo por el cual se le denegó la nacionalidad;

'Existe un hecho cierto que no puede obviarse y es que, si bien es cierto que no se le ha dado el trámite de audiencia previsto en el artículo 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo, también lo es que el señor Secundino no ha aportado junto con el recurso sentencia o auto dictado en dichas actuaciones judiciales que ponga fin a las mismas y de donde se deduzca su ausencia total de responsabilidad penal en los hechos que se le imputan, siendo ese el motivo por el que se le denegó su solicitud de nacionalidad, ni tampoco la cancelación de los citados antecedentes policiales. En situaciones como esta corresponde al reclamante de la nacionalidad demostrar la concurrencia de buena conducta cívica, requisito que no ha quedado probado en función del conjunto de circunstancias que se acaba de consignar ( sentencias de la Audiencia Nacional de 11 de marzo y 22 de diciembre de 2008).

Frente a dicha resolución la representación procesal de don Secundino interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

En la demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) el interesado solicitó la nacionalidad española al cumplir los requisitos exigidos por el artículo 22 del Código Civil - residencia legal, continuada e inmediata a la solicitud, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española; 2) la propuesta de la Magistrada Juez Encargada del Registro Civil de Arona y el informe del Fiscal son favorables; 3) la Administración en ningún momento ha requerido al recurrente para formular alegaciones sobre los hechos -aporta sentencia absolutoria dictada por el Juzgado de lo Penal 1 de Santa Cruz de Tenerife de 11 de julio de 2013 y auto del mismo Juzgado de 31 de octubre de 2013 por el que se declara firme la sentencia; 4) carecen de relevancia a efectos acreditar el requisito de buena conducta cívica las actuaciones judiciales de las que resultó absuelto el recurrente, que no han sido consideradas para la renovación ulterior de su permiso de residencia por la Administración; 5) la resolución impugnada carece de la motivación necesaria, al no concretar en qué medida se entiende que afectan los antecedentes policiales a la buena conducta cívica actual del solicitante, no habiéndose concretado qué hechos son tenidos en cuenta para entender que no existe buena conducta.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, 'con estimación del recurso, declare no conforme a Derecho la resolución recurrida, acordando la concesión de la nacionalidad a don Secundino; con expresa imposición de costas a la Administración'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia que se 'desestime el recurso, con imposición de costas a la parte recurrente'.

Tras referir el artículo 22 del Código Civil y los antecedentes que obran en las actuaciones, alega que el hecho de la detención y las órdenes de busca o averiguación de paradero determinan que no pueda tenerse por acreditada la buena conducta cívica del interesado, requisito esencial para la obtención de la nacionalidad española, sin que la concurrencia de tal requisito derive del sólo hecho de la no condena. Añade que los hechos ponen de manifiesto un comportamiento que no se ajusta a los estándares de buena conducta exigidos, sin que el no haber sido finalmente condenado determine su derecho a la nacionalidad española. Seguidamente invoca sentencias de esta Sala.

TERCERO.-Habiéndose recibido el recurso a prueba se practicó documental interesada por la parte recurrente, en los extremos admitidos por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

CUARTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 25 de octubre de 2018.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 3 de enero de 2017, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la Resolución del mismo Director de 22 de octubre de 2014, que deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Secundino.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

TERCERO.-En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011.

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012.

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011.

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011.

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril de 2011, 9 de mayo de 2011, 7 de noviembre de 2011.

CUARTO.-De las actuaciones practicadas interesa destacar los siguientes extremos:

En comparecencia de fecha 14 de junio de 2013, el Juez Encargado del Registro Civil de Arona hace constar que el señor Secundino 'demuestra de forma suficiente la asimilación del idioma y adaptación a la cultura española', emitiendo Propuesta favorable con fecha 16 de octubre de 2013.

Con fecha 28 de agosto de 2013, el Fiscal informa que 'procede elevar auto de propuesta favorable a lo solicitado'.

Consta también certificado del Consulado de la República Argentina en Tenerife, de fecha 30 de noviembre de 2012, indicando que el señor Secundino 'no registra antecedentes penales'.

Asimismo, en oficio de la Dirección General de la Guardia Civil de 28 de abril de 2017, dirigido a don Secundino, consta que 'se ha resuelto cancelar los antecedentes policiales solicitados'.

Por otra parte, se ha incorporado a las actuaciones sentencia del Juzgado de lo Penal nº 1 de Santa Cruz de Tenerife, dictada el 11 de julio de 2013, PA 499/07, en cuya parte dispositiva se acuerda: 'Que debo absolver y absuelvo a Secundino del delito de falsedad en documento oficial del que venía siendo acusado en la presente causa declarando de oficio las costas procesales'.

En dicha sentencia se declara probado que 'El acusado, Secundino, mayor de edad y sin antecedentes penales, en fecha no concretada del mes de marzo de 2004, se personó en la Delegación del RAE en Los Cristianos (Arona), donde presentó un permiso de conducir a su nombre y que incorporaba sus datos personales y su fotografía, expedido por la República Argentina, Provincia de Buenos Aires, con número de control interno serie G 0846722, al objeto de realizar los trámites para su convalidación en España, lo que no consiguió por existir sospechas de la falsedad del documento, sin que haya acreditado en qué forma, dónde y cuándo pudo haberse hecho con él'.

En la sentencia se expone que 'En definitiva, si se considera acreditado que el permiso de conducción supuestamente falso intervenido al acusado no ha sido elaborado en territorio español, difícilmente puede considerarse cometido el tipo penal previsto en el artículo 390.1.1, en relación con el artículo 392 del Código Penal que invoca el Ministerio Fiscal, pues como ha venido señalando la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias como la de 11 de abril de 1997 y 28 de marzo de 1998, entre otras, es atípico en España el uso de un documento de identidad, y en general, de un documento oficial falsificado en el extranjero, salvo que se presente en juicio o se use para perjudicar a otro. Podría cuestionarse la aplicación de la figura delictiva del uso de documento falso, tipificada en el artículo 393 del Código Penal ('el que a sabiendas de su falsedad, presentase en juicio o, para perjudicar a otro, hiciere uso de un documento falso de los comprendidos en los artículos precedentes'), a tenor del relato de hechos probados de la sentencia, según el cual el acusado presentó para su canje un permiso de conducir de Argentina, expedido a su nombre, de dudosa autenticidad. Hay que entender, sin embargo, que no cabe acudir a esta infracción por cuanto el Ministerio Fiscal no postuló su aplicación ni en sus conclusiones provisionales ni en las definitivas, y, de apreciarse, se vulneraría el derecho del acusado a la tutela judicial efectiva por vulneración del principio acusatorio. En consecuencia, procede absolver al acusado del delito que se le imputa'.

Por auto del mismo Juzgado de 31 de octubre de 2013 se declaró firme la sentencia.

Conforme a cuanto antecede el recurso no puede prosperar.

Ello es así porque, como señala la resolución impugnada, el recurrente no ha justificado buena conducta cívica, pues las actuaciones penales a que se ha hecho referencia revelan una conducta que no resulta acorde con un buen comportamiento cívico, con independencia de las de las razones jurídicas que dan lugar a la absolución del interesado y con independencia también de las circunstancias de naturaleza personal alegadas -arraigo e integración en España- e incluso cancelación de antecedentes, circunstancias que no desvirtúan las consideraciones más atrás expuestas sobre el requisito exigido, pues son insuficientes para acreditar buena conducta cívica conforme al dictado de la jurisprudencia expuesta.

Alega el recurrente que la resolución carece de la motivación necesaria al no concretar en qué medida se entiende que afectan los antecedentes policiales a la buena conducta cívica actual del solicitante, no habiéndose concretado qué hechos son tenidos en cuenta para entender que no existe buena conducta.

Este planteamiento no puede prosperar, pues la propia Administración -resolución de 3 de enero de 2017- admite que no se ha dado al interesado el trámite de audiencia previsto en el artículo 71 de la Ley 30/92; pero ello no es óbice para considerar que no se ha dado oportuna respuesta a la solicitud de nacionalidad, en sentido denegatorio, pues en definitiva la resolución señala que el recurrente no ha acreditado que su comportamiento se adecue al estándar medio de la conducta ciudadana, estimando que la valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud pero también de los actos contemporáneos a la misma. Como pone de manifiesto la Abogacía del Estado, razonamiento que la Sala comparte, '... de acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, incluso cuando los hechos no hayan dado lugar a actuaciones penales o hayan resultado en sentencia absolutoria, evidencian alteraciones de la convivencia ciudadana que han hecho necesaria la intervención policial y la persecución punitiva correspondiente, lo que no se corresponde con lo que se considera una buena conducta cívica'.

Atendidas las consideraciones que anteceden el recurso no puede prosperar.

QUINTO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite por todos los conceptos, IVA incluido, de 500 euros -ex artículo 139 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de don Secundino contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 3 de enero de 2017, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por ser ajustada a Derecho.

SEGUNDO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite por todos los conceptos, IVA incluido, de 500 euros.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.