Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 234/2017 de 21 de Enero de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000234/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:01744/2017

Demandante: Piedad

Procurador:JOSE ANTONIO DEL CAMPO BARCON

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a veintiuno de enero de dos mil veinte.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 234/2017, promovido por el Procurador de los Tribunales don Pablo Blanco Rivas, sustituido por el Procurador de los Tribunales don José Antonio del Campo Barcón, en nombre y representación de doña Piedad, contra la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 24 de noviembre de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 24 de noviembre de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, se denegó la concesión de la nacionalidad española por residencia a doña Piedad.

La Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 24 de noviembre de 2015 descansa en los siguientes fundamentos:

'... la interesada no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que según se desprende de la documentación que obra en el expediente, fue

'- detenida el 2 de agosto de 2012 en Tortosa por falsedad y estafa, Diligencias 934/12, remitidas al Juzgado de Guardia correspondiente;

'- detenida el 21 de diciembre de 2000 en Melilla por la Guardia Civil por cohecho y delito contra los derechos de los trabajadores, atestado NUM000, remitido al Juzgado de Guardia correspondiente,

'sin que en fase de alegaciones haya dado cuenta del trámite dado finalmente a las referidas diligencias o actuaciones. Se ignora por tanto si aquellas dieron lugar a algún procedimiento penal y en su caso cómo concluyó, siendo todo ello relevante para la apreciación de si concurre el requisito de buena conducta cívica;

'Cuando el Código Civil regula los requisitos para adquirir la nacionalidad española, emplea los términos `deberá justificarŽ, lo que implica necesariamente que la solicitante deberá probar la concurrencia de éstos -en el caso presente, la buena conducta cívica-, sin que pueda existir contradicción entre sus alegaciones y datos aportados al expediente y las informaciones facilitadas por las distintas instancias oficiales consultadas, ya que dicha contradicción trae como consecuencia lógica que existan dudas sobre una cuestión que ha de resultar inequívocamente .acreditada en sentido favorable a la interesada a efectos de la concesión de la nacionalidad.

Frente a dicha resolución la representación procesal de doña Piedad interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

En la demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) la recurrente ha acreditado residencia legal continuada e inmediata a la solicitud; 2) ha acreditado buena conducta cívica, habiendo aportado a requerimiento de la Administración las actuaciones seguidas por el Juzgado de Instrucción 3 de Fuengirola; 3) ha acreditado suficiente grado de integración; 4) las detenciones que se indican en la resolución impugnada no se corresponden con la realidad, siendo producto de un error; 5) la actora carece de antecedentes penales y policiales; 6) la resolución impugnada carece de motivación, al no concretar en qué medida se entiende que los antecedentes afectan a la buena conducta cívica actual.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, 'con estimación del recurso, declare no conforme a Derecho la resolución recurrida, acordando la concesión de la nacionalidad a doña Piedad, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia por la que 'se desestime el recurso con imposición de costas a la parte recurrente'.

Tras cita del artículo 22.4 CC y referir en lo menester la sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2009, alega que la interesada no ha acreditado el requisito de buena conducta cívica, pues fue detenida el 2 de agosto de 2012 en Tortosa, por falsedad y estafa, y en diciembre de 2000 en Melilla por cohecho y delito contra los derechos de los trabajadores, hechos que revelan mala conducta cívica coetánea a la tramitación del expediente.

Señala que las circunstancias de la recurrente evidencian un comportamiento que no se ajusta con los estándares de buena conducta cívica exigidos e invoca sentencias del Tribunal Supremo -14 noviembre 2014, 29 diciembre 2007- que estima de aplicación al litigio.

TERCERO.-Por providencia de 2 de abril de 2019 la Sala acordó la práctica de diligencias según consta en autos.

CUARTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 14 de enero de 2020.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 24 de noviembre de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se deniega la concesión de la nacionalidad española por residencia a doña Piedad.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

TERCERO.-En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011.

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012.

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011.

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011.

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril de 2011, 9 de mayo de 2011, 7 de noviembre de 2011.

CUARTO.-Como ya se ha expuesto, la resolución impugnada deniega la nacionalidad a la señora Piedad al considerar que no ha acreditado el requisito de buena conducta cívica exigido por el Código Civil, toda vez que fue detenida el 2 de agosto de 2012 en Tortosa, por falsedad y estafa, Diligencias 934/12, y en Melilla, el 21 de diciembre de 2000, por cohecho y delito contra los derechos de los trabajadores, atestado NUM000.

En escrito de 13 de enero de 2017 la recurrente manifestó que no era la persona que se indicaba en el documento, pues nunca había estado en Tortosa ni en Melilla, y que tuvo una denuncia de unos búlgaros en Fuengirola que no querían salir del piso, denuncia que fue archivada y que aportó al Registro Civil.

Tras diligencia acordada por la Sala, la Dirección General de la Policía, por oficio de 10 de abril de 2019, comunicó que doña Piedad fue detenida el 29 de diciembre de 2016 en Fuengirola por malos tratos en el ámbito familiar, diligencias NUM001 -debe entenderse que el año correcto es 2006, pues así se extrae del auto del Juzgado de Instrucción 3 de Fuengirola de 20 de febrero de 2007, al que más adelante nos referiremos-, significando que 'en el informe elaborado por esta Comisaría General y remitido a la Dirección General de los Registros y del Notariado el 22 de noviembre de 2012, figuraban los mismos antecedentes que se han consignado, desconociendo a quién corresponden los reflejados en la resolución de denegación de fecha 24 de noviembre de 2015 que adjuntan'.

Consta en el Informe para expediente de nacionalización, Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de 22 de noviembre de 2012, los siguientes extremos referentes a la señora Piedad: 'Detenida el el 29 de diciembre de 2006 en Fuengirola por malos tratos en el ámbito familiar, Diligencias NUM001'.

Consta en las actuaciones auto de Juzgado de Instrucción 3 de Fuengirola de 20 de febrero de 2007 acordando 'el sobreseimiento y el archivo de la presente causa' -Diligencias Previas 3193-2006, atestado policial NUM001.

La señora Piedad solicitó la nacionalidad española por residencia el 16 de febrero de 2012.

Es evidente, y no son precisas mayores explicaciones, que las detenciones que se indican en la resolución impugnada no corresponden a la señora Piedad.

QUINTO.-Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, la Sala, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas, llega a la conclusión de que el recurso debe prosperar.

Ello es así, porque si bien es cierto que la señora Piedad fue detenida en Fuengirola el 29 de diciembre de 2006, no este necesariamente el punto de partida ni el único elemento a tener en cuenta para la resolución del recurso, pues se trata de hechos acaecidos cinco años antes de la solicitud de nacionalidad que dieron lugar a actuaciones que concluyeron con auto de sobreseimiento y archivo, sin que conste otro tipo de antecedente negativo en relación con su persona durante este espacio de tiempo.

Por otra parte, obra en las actuaciones Acta de ratificación y audiencia de la promotora, doña Piedad, de 16 de febrero de 2012, ante el Magistrado-encargado del Registro Civil Único de Madrid, en el que se indica que 'El resultado acredita que no existe objeción alguna desde el punto de la exigencia reglamentaria mencionada - artículo 221 del Reglamento del Registro Civil-, para que la peticionaria pueda adquirir la nacionalidad española.

Con fecha 29 de febrero de 2012 el Fiscal informó que 'no se opone a lo solicitado'.

En Informe del Magistrado-encargado del Registro Civil Único de Madrid de 8 de marzo de 2012 se hace constar que 'Dicho promotor ha ratificado su petición, aportando el conjunto de documentos previstos en el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil y en la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 26 de julio de 2007, en orden a justificar las menciones, datos y circunstancias que han de hacerse constar o acreditar en el expediente, conforme a lo acordado en el artículo 220 del mencionado Reglamento. Habiéndose comprobado igualmente, mediante audiencia personal de la peticionaria, que la misma tiene suficiente grado de conocimiento de la lengua española'.

Constan igualmente en las actuaciones los siguientes extremos referidos a la fecha de solicitud de la nacionalidad:

- Informe de trámites de extranjería: residencia temporal: validez 8 de mayo de 2009; trabajo y residencia: validez 8 de mayo de 2011; trabajo y residencia: validez: 8 de mayo de 2013;

- situación del extranjero: legal;

- tipo de permiso en vigor: trabajo y residencia;

- permiso de residencia y trabajo: válido hasta el 8 de mayo de 2013;

- volante de inscripción padronal;

- informe de antecedentes penales (Órgano Judicial de Bolivia, Consejo de la Magistratura): no registra antecedente penal;

- contrato de trabajo (empleada de hogar) de 13 de septiembre de 2010;

- Informe de vida laboral (Tesorería General de la Seguridad Social a fecha de 13 de diciembre de 2011).

Siendo esto así, viene al caso recordar la sentencia de nuestro Alto Tribunal de 5 de octubre de 2002, conforme a la cual, 'con independencia de que hayan sido o podido ser cancelados los antecedentes penales o policiales, lo que interesa es tener en cuenta todos los indicadores de la conducta cívica del sujeto a fin de calificar la misma, entre cuyos factores ciertamente se deben tener en cuenta tales antecedentes, pero también otras circunstancias concurrentes en el solicitante de la nacionalidad española, como son el tiempo en que se dictó la condena, la tipificación delictiva, el modo como ocurrió el hecho punible, y la situación familiar o profesional de aquél durante el tiempo de su residencia en territorio español', cuestiones todas ellas a las que ya nos hemos referido, llegando esta Sala a la conclusión de que 'concurre el requisito de la buena conducta cívica'.

Señala también nuestro Alto Tribunal en la misma sentencia que 'el artículo 22.4 del Código Civil, no requiere `haber tenido antesŽ un comportamiento social intachable sino que exige `justificar buena conducta cívicaŽ, lo que no presupone que al solicitante de la nacionalidad española le sea exigible demostrar que a lo largo de toda su existencia haya tenido permanentemente un comportamiento ejemplar, sino que debe acreditar cumplidamente que observa un correcto comportamiento cívico', pues los antecedente penales, 'con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española si queda suficientemente demostrado'. Siendo este el caso, el recurso debe prosperar.

SEXTO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de doña Piedad contra la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 24 de noviembre de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, resolución que anulamos y dejamos sin efecto por no ser conforme a Derecho.

SEGUNDO.-Declarar el derecho de doña Piedad a la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

TERCERO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos de 1500 euros.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.