Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SÉPTIMA
Núm. de Recurso:0000272/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02694/2018
Demandante: Estefanía
Procurador:MIRIAM SAGNIER VALIENTE
Demandado:MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA
D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER
Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO
Madrid, a uno de julio de dos mil veinte.
Antecedentes
PRIMERO.-Po r Dña Estefanía, representado por la Procuradora Dña. Miriam Sagnier Valiente, se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales de fecha 28 de febrero de 2018 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden PARA/1174/2017, de 30 de noviembre, por la que se convoca la prueba de evaluación de aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado para el año 2018.
SEGUNDO.-Recibidas las actuaciones y personadas las partes, se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, y luego que fue presentada se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días.
TERCERO.-Fi jada la cuantía del presente procedimiento en indeterminada, se acordó trámite de conclusiones con el resultado que obra en autos,señalándose para votación y fallo el día 30 de junio del año en curso en que se votó y falló, siendo ponente Dña. Maria Yolanda de la Fuente Guerrero, Magistrada de esta Sección, que expresa el parecer de la misma.
Fundamentos
PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de fecha 28/02/2018 que desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución Orden PRA/1174/2017, de 30 de noviembre, por la que se convoca la prueba de evaluación de aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado para el año 2018. Publicado en: « BOE » núm. 292, de 1 de diciembre de 2017.
La parte demandante solicita la nulidad del inciso tercero del apartado 4.a) de la citada Orden que dispone:
'Podrán concurrir a la prueba de evaluación quienes reúnan los siguientes requisitos:
a) Estar en posesión, del título de Licenciado en Derecho, Graduado en Derecho o de otro título universitario de Grado equivalente que reúna los requisitos establecidos en el artículo 3 del Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre , sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, aprobado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio o, en su caso, de las certificaciones sustitutorias.
Los aspirantes con titulaciones obtenidas en el extranjero deberán estar en posesión de la credencial que acredite su homologación.
Los aspirantes deberán cumplir este requisito con anterioridad a la admisión al curso de formación especializada para el acceso a la profesión de Abogado de conformidad con el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales.'
La resolución impugnada razona que de la normativa vigente ( Ley 34/2006, de 30 de octubre) puede derivarse un sistema de acceso a la profesión de abogado para cualquier ciudadano español o nacional de un país de la UE/EE, que se comprende de cuatro pasos cronológicos y que no pueden, en ningún caso, ser alterados en cuanto a su orden de realización: en primer lugar, obtener el grado en derecho o título equivalente en el caso de títulos extranjeros; la realización del máster de acceso y un periodo de prácticas, en segundo y tercer lugar y por último, la realización de la prueba de acceso.
Añade que en este itinerario no rige el principio de acceso universal al master contenido en el articulo 16 del Real Decreto 1393/2007 y las Universidades no podrán hacer uso de la atribución conferida por el articulo 16 citado en orden a la admisión de titulados extranjeros sin necesidad de previa homologación de su título de origen.
Por último, podrán acceder al curso de formación especializado exigido por el Reglamento aquellos titulados conforme a sistemas educativos extranjeros que se encuentren en posesión de la credencial de homologación al título de Licenciado en Derecho o bien, a través de la convalidación parcial de sus estudios y la superación de los restantes conducentes a la obtención de cualquiera de los títulos españoles de Graduado en Derecho impartidos por las Universidades españolas.
SEGUNDO.-En el escrito de demanda, la parte demandante relata que en 2013, obtuvo un grado en Derecho expedido por la Universidad de Toulouse I Capitole ( documento num 1).
Tras su llegada a España, en 2015, solicitó a la Universidad de Barcelona la inscripción al Máster de Acceso a la Abogacía, siendo admitida el 25 de mayo ( documento num 2).
La Universidad de Barcelona le informó de la necesidad de obtener un Grado en Derecho Español para después presentarse a las pruebas de aptitud para el ejercicio de la profesión de Abogado, por eso, a finales de 2015, solicitó la convalidaciónde estudios extranjeros, al no poder obtener la homologación de su título francés.
La demandante obtuvo el Grado en Derecho Español el 3 de marzo de 2017( documento num 3) y superó el Máster de acceso a la profesión de Abogado en febrero de 2018 ( documento num 4).
La parte recurrente defiende que el inciso tercero del articulo 4.a) de la Orden, es nulo, por vulnerar:
1.el principio de igualdad y no discriminación recogido en el articulo 14 de la CE,
2. la libre circulación de personas, trabajadores y profesionales establecida por el derecho comunitario,
3.el principio de jerarquía normativa- Ley 36/2006 de 30 de octubre y el Real Decreto 775/2011, Real Decreto 1393/2007 de 29 de octubre y Real Decreto 967/2014 de 21 de noviembre por cuanto el inciso de dicha Orden conlleva la traslación del régimen jurídico de la homologación de títulos profesionales al mecanismo de convalidación de títulos universitarios no habitantes para la profesión sin existir base jurídica para ello;
4.el principio de confianza legítima generado por la propia administración demandada teniendo en cuenta el contenido de anteriores convocatorias a la prueba de acceso;
5.el principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales de los administradores y por ende, el principio de seguridad jurídica recogido en el articulo 9.3 de la CE.
Sobre la infracción del principio de igualdad y no discriminación,qu e concreta en la introducción del párrafo tercero del articulo 4 a) de la OM recurrida en tanto, impone un trato diferente e injustificado a los aspirantes que realizaron la prueba de acceso en marzo de 2018, respecto a aquéllos que lo hicieron en los años 205 y 2016 y la primera convocatoria de 2017.
Sobre la contravención del derecho comunitario( principios de libre circulación de personas, trabajadores y profesionales y libre prestación de servicios) , la contravención del articulo 14CE implica a su vez, que nos encontremos ante el menoscabo de la normativa comunitaria en materia de libre circulación de personas, trabajadores y profesionales, ya que el requisito introducido en la Orden afecta sobremanera a todos aquellos aspirantes a acceder a la abogacía mediante un título de Grado en Derecho expedido por una Universidad del EEES.
Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa,contraviene la normativa que regula el acceso a la profesión de Abogado, la Ley 34/2006, de 30 de octubre y Real Decrero 775/2011 de 3 de junio, dado que ésta no establece que los aspirantes con titulaciones obtenidas en el extranjero deben estar en posesión de la credencial que acredite su homologación antes de ser admitidos al curso de formación especializada. Añade que este nuevo requisito, contraviene también la normativa universitaria, principalmente el Real Decreto 1393/2007 de 29 de octubre y el Real Decreto 967/2014, de 24 de noviembre de 2014.
Sobre la infracción del principio de confianza legítima,por cuanto, la demandante fue admitida al máster de acceso a la profesión en mayo de 2015 y la Administración había publicado la Orden PRE/202/2015, de 9 de febrero, convocando la primera prueba de evaluación y no hacía ninguna referencia a la necesidad de cumplir los requisitos de forma secuencial.
Sobre la infracción del principio de irretroactividad de las normas desfavorables,el inciso tercero del articulo 4 a) de la Orden Ministerial PARA/1174/2017, exige a los aspirantes con titulación extranjera que además de estar en posesión del título de grado, estén en posesión de la credencial que acredite su homologación y todo ello con anterioridad a la admisión al curso de formación especializada para al acceso a la profesión.
Termina solicitando la admisión del recurso contencioso y la estimación del recurso declarando la nulidad de pleno derecho del inciso impugnado.
Subsidiariamente para el supuesto de que la Sala no estimare los motivos de nulidad expuestos, declare la ilicitud de su aplicación retroactiva y en consecuencia, que el mismo solo es aplicable a aspirantes a la prueba de acceso de abogacía que sean admitidos al Máster de abogacía tras su publicación, esto es, a partir del 30 de noviembre de 2017.
Más subsidiariamente, para el caso de no estimar la pretensión principal ni la petición subsidiaria, declare la ilicitud de su aplicación para los aspirantes que hayan procedido a convalidar sus títulos de Grado expedidos en el extranjero en un Estado Miembro de la Unión Europea y en consecuencia, declare que el inciso tercero del articulo 4 de la Orden, es aplicable exclusivamente a los aspirantes a la prueba de acceso que hayan accedido por homologación de título extranjero habilitante.
TERCERO.-El Abogado del Estado se opone a la estimación de la demanda afirmando que, tras la entrada en vigor del RD 1393/2007 que concreta en España el Espacio Europeo de Educación Superior solo es necesario homologar aquellas titulaciones que permiten el acceso a una profesión regulada, como es el caso de las de Abogado y Procurador.
Sigue diciendo que para poder acceder al Máster de Acceso a la Abogacía o a la formación especializada equivalente, es necesario, si se han cursado estudios en el extranjero, tener homologados los estudios universitarios (esta homologación corresponde al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte). De lo contrario, podría darse la siguiente situación: sin tener la preceptiva homologación, el interesado puede cursar el Máster o la formación especializada y superar esta formación; puede, asimismo, superar la prueba de acceso a la Abogacía (por compensación con la calificación obtenida en el Máster o formación especializada) y obtener, en definitiva, el correspondiente título profesional de Abogado o Procurador. No parece ser este el espíritu de las libertades comunitarias. Por eso se requiere que la homologación de los estudios en Derecho se produzca, con carácter previo, al acceso al Máster o al curso de formación especializada.
Es por tanto evidente que el itinerario comienza con la acreditación del primer ciclo de estudios, esto es, la licenciatura o el grado en derecho, y sólo una vez finalizado éste podrá accederse a la formación especializada, del mismo modo que sólo cuando ésta haya sido completada podrá concurrirse a la prueba final de aptitud profesional. Se trata lógicamente de un itinerario con requisitos de consecución sucesiva y consecutiva.
Entiende, también el Abogado del Estado que la formación específica debe suceder a la generalpor lo que debe evitarse que se realice la formación especializada sin estar en posesión de los títulos de graduado o licenciado en derecho exigidos por la Ley o el Reglamento.
Y sobre la diferente redacción de las órdenes de convocatoria y supuesta aplicación retroactiva, afirma que la comparación literal de la redacción dada al apartado 4, de la convocatoria ahora recurrida con la contenida en el mismo apartado de las precedentes ordenes de convocatoria (salvo la de 27 de Julio de 2017, que era igual), evidencia una diferencia en la literalidad. Pera la única diferencia consiste en que se refiere al momento en que es necesario el cumplimiento de los requisitos necesarios. En modo alguno cabe deducir de ello que esta nueva redacción suponga la introducción de un nuevo requisito, ni, menos aún, discriminación respecto de aspirantes en anteriores convocatorias. Por el contrario, tal precisión no obedece sino a la voluntad del órgano convocante de clarificar, a la vista de las irregularidades detectadas en anteriores ocasiones al comprobar el gran número de candidatos, principalmente procedentes de sistemas educativos extranjeros, que, según se deduce de la documentación presentada, accedían a la formación especializada alterando la obvia secuencia a que se ha hecho referencia, al cursar aquella de modo simultáneo o incluso posterior a la precedente y sin estar, por tanto, en posesión de los títulos de licenciado o graduado en derecho exigidos por la ley o el reglamento, o, en su caso, de la correspondiente credencial de homologación. En definitiva, no hay modificación, sino aclaración. No existe retroactividad en la aplicación de la Orden impugnada. Retroactividad que, por otro lado, no es predicable de un acto administrativo de convocatoria de una prueba que, evidentemente sólo tiene una aplicación a futuro sin que, por otro lado, puedan los estudiantes esgrimir un derecho adquirido a que a las futuras convocatorias se hagan con una u otra redacción (en particular, cuando se trata de una redacción meramente aclaratoria).
CUARTO.- Son antecedentes fácticos de interés y que resultan del expediente administrativo y de los autos:
Mediante Orden PRA/1174/2017, de 30 de noviembre, BOE de fecha 1 de diciembre, se convoca la prueba de evaluación de aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado para el año 2018.
El 30/12/2017, Dña Estefanía, interpone recurso de reposición contra la anterior resolución.
El 28/02/2018, el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales desestima el recurso de reposición interpuesto por Dña Estefanía, que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo.
La demandante fue admitida al Master Universitario de Abogacía en el curso académico 2015-2016, en la Universidad de Barcelona: el primer año del master se iniciaba en septiembre de 2015 y finalizaba en junio de 2016 y el segundo curso del master se iniciaba en septiembre de 2016 y finalizaba en febrero de 2017.
La demandante presentó solicitud con fecha 13 de diciembre de 2017 al amparo de la Orden ahora impugnada, para participar en la prueba de evaluación para la acreditación de la capacitación profesional para el acceso a la profesión de Abogado.
Obra certificado expedido por la coordinadora del Master de Abogacía de la Universidad de Barcelona ( autos del PO num num 221/2019 que se sigue en la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Madrid) , sobre los alumnos que han cursado en esa institución el Máster universitario de acceso a la Abogacía y de cara a su participación en la prueba de acceso a la profesión de abogado para el año 2018.
En dicho certificado, figura D. Edmundo, fecha de la finalización del grado o de homologación/convalidación el 26/02/2018, fecha de admisión al Master 21/10/2016.
Y en relación a la demandante, fecha de la finalización del grado o de homologación/convalidación 20/02/2014 y 03/03/2017, fecha de admisión al Máster 14/10/2015.
Por Resolución de 12 de febrero de 2018, del Director General de Relaciones con la Administración de Justicia, se publica la relación definitiva de admitidos y excluidos a la prueba de evaluación de la aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado del año 2018. En la relación aparece admitida la demandante. La prueba de evaluación tuvo lugar el día 3 de marzo de 2018, presentándose la solicitante a dicha prueba.
Al amparo de lo establecido en el punto 13 de la Orden de convocatoria, la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, con ocasión de revisar que todos los aspirantes poseían los requisitos para la obtención del título profesional de Abogado, abrió un periodo de revisión, con carácter previo a la publicación de sus notas finales de la evaluación.
En el caso de la demandante, la Universidad dónde realizó el Máster de acceso a la Abogacía- Universidad de Barcelona-, envió el certificado académico en el que se hacía constar que tenía el Grado en Derecho por convalidación parcial obtenido en fecha 3 de marzo de 2017y las fechas de admisión y finalización del máster fueron 14 de octubre de 2015 y 20 de febrero de 2018.
Con fecha 29 de noviembre de 2018, se dio trámite de audiencia a la demandante, dictándose Resolución de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia de fecha 28 de febrero de 2019, que resuelve 'declarar que Dña Estefanía no cumple los requisitos exigidos para la obtención del titulo profesional de Abogado... y por tanto, esta Dirección General acuerda su exclusión del proceso de evaluación, sin que proceda la expedición del titulo profesional de abogado al interesado'.La anterior resolución ha sido impugnada por la parte demandante, trámitandose el procedimiento num 221/2019 que se sigue en la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid.
QUINTO.-Es te recurso es sustancialmente similar al recurso num 223/2018, resuelto por esta Sección en la Sentencia de fecha 4 de noviembre de 2019.
En efecto, el recurso num 223/2018, tenía por objeto examinar la conformidad a derecho ' la Orden PRA 696/2017, de 25 de julio, por la que se convoca la segunda prueba de evaluación de aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado para el año 2017, específicamente en lo que se refiere a su Anejo 4; Letra A.'
En el fundamento de derecho tercero, la sentencia de 4 de noviembre de 2019, se refiere al marco normativo que regula el acceso a la profesión de Abogado:
'La ley 34/2006 sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales señala en su articulo 2 bajo la rúbrica de Acreditación de aptitud profesional que: '1. Tendrán derecho a obtener el título profesional de abogado o el título profesional de procurador de los tribunales las personas que se encuentren en posesión del título universitario de licenciado en Derecho, o del título de grado que lo sustituya de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 88 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades y su normativa de desarrollo y que acrediten su capacitación profesional mediante la superación de la correspondiente formación especializada y la evaluación regulada por esta ley'.
A su vez, el artículo 2 del Reglamento de la Ley (aprobado por el R.D. 775/2011 ) establece lo siguiente: '1. La obtención del título profesional de abogado o de procurador de los tribunales requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Estar en posesión del título de Licenciado en Derecho, Graduado en Derecho o de otro título universitario de Grado equivalente que reúna los requisitos establecidos en el artículo 3 de este reglamento.
b) Acreditar la superación de alguno de los cursos de formación comprensivos del conjunto de competencias necesarias para el ejercicio de dichas profesiones en los términos previstos en este reglamento.
c) Desarrollar un periodo formativo de prácticas en instituciones, entidades o despachos, relacionados con el ejercicio de esas profesiones.
d) Superar la prueba de evaluación final acreditativa de la respectiva capacitación profesional.
El artículo 3 del mismo Reglamento, señala que: 1. Los títulos universitarios de grado a que se refiere la letra a) del artículo 2 deberán acreditar la adquisición de las siguientes competencias jurídicas:
a) Conocer y comprender los elementos, estructura, recursos, interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico e interpretar las fuentes y los conceptos jurídicos fundamentales de cada uno de los distintos órdenes jurídicos.
b) Conocer y comprender los mecanismos y procedimientos de resolución de los conflictos jurídicos, así como la posición jurídica de las personas en sus relaciones con la Administración y en general con los poderes públicos.
c) Conocer y saber aplicar los criterios de prelación de las fuentes para determinar las normas aplicables en cada caso, y en especial el de la conformidad con las reglas, los principios y los valores constitucionales.
d) Interpretar textos jurídicos desde una perspectiva interdisciplinar utilizando los principios jurídicos y los valores y principios sociales, éticos y deontológicos como herramientas de análisis.
e) Pronunciarse con una argumentación jurídica convincente sobre una cuestión teórica relativa a las diversas materias jurídicas.
f) Resolver casos prácticos conforme al Derecho positivo vigente, lo que implica la elaboración previa de material, la identificación de cuestiones problemáticas, la selección e interpretación del dato de Derecho positivo aplicable y la exposición argumentada de la subsunción.
g) Manejar con destreza y precisión el lenguaje jurídico y la terminología propia de las distintas ramas del derecho: Redactar de forma ordenada y comprensible documentos jurídicos. Comunicar oralmente y por escrito ideas, argumentaciones y razonamientos jurídicos usando los registros adecuados en cada contexto.
h) Utilizar las tecnologías de la información y las comunicaciones para la búsqueda y obtención de información jurídica (bases de datos de legislación, jurisprudencia, bibliografía, etc.), así como herramientas de trabajo y comunicación.'
Y los fundamentos cuarto y quinto, examina los motivos invocados para desestimarlos.
Por elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica,mutatis mutandis, reproducimos los razonamientos incluidos en la Sentencia antes citada, en la que - insistimos- se abordan idénticas cuestiones fácticas y jurídicas ( salvo dos cuestiones que serán objeto de oportuna respuesta- una referida a la contravención del derecho comunitario y otra, referida a la pretensión más subsidiaria) a las que aquí se plantean.
'CUARTO. -La determinación de cuáles son los tres requisitos para el ejercicio de la profesión de abogado son claros y resultan de lo dicho en el FJ anterior; la cuestión que se plantea es si dichos requisitos y exigencias pueden obtener de modo temporalmente aleatorio ó si exigen una cumplimentación ordenada en el tiempo y de modo sucesiva.
De la Exposición de Motivos de la ley 34/2006 resulta que se recoge una única limitación cuando habla de que 'La ley no interfiere, más allá de constituir estos títulos, en los presupuestos de ejercicio profesional de la abogacía y la procura'; es decir, se exige que solo se puede acceder al programa formativo mediante esos dos únicos títulos, lo cual es una excepción de lo que señala el artículo 16 del RD 1393/2007 por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales que habla de que 'Para acceder a las enseñanzas oficiales de Máster será necesario estar en posesión de un título universitario oficial español u otro expedido por una institución de educación superior perteneciente a otro Estado integrante del Espacio Europeo de Educación Superior que faculte en el mismo para el acceso a enseñanzas de Máster'.
La exposición de motivos del Reglamento, por lo que ahora interesa, señala lo siguiente:
Para alcanzar el objetivo de una capacitación profesional especialmente cualificada la ley establece un sistema de formación en la excelencia que tiene tres pilares básicos: la realización de un curso formativo específico en el que se han de adquirir un conjunto de competencias profesionales específicas, el desarrollo de un periodo de prácticas externas y la realización de una evaluación de la aptitud profesional que culmina el proceso de capacitación con carácter previo a la inscripción en el correspondiente colegio profesional.
De acuerdo con el planteamiento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, y el sistema de ordenación de enseñanzas universitarias oficiales establecido en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, el reglamento comienza estableciendo como requisito previo para acceder a los cursos específicos de formaciónpara la obtención de los títulos profesionales de abogado o procurador el de poseer un título universitario que acredite la adquisición de determinadas competencias jurídicas que expresamente se determinan. (...)
Por lo que respecta a los cursos de formación, la Ley 34/2006, de 30 de octubre, diseña un modelo en el que intervienen tanto las universidades como las escuelas de práctica jurídica dependientes de los colegios de abogados. No obstante, uno de los elementos nucleares del modelo es la preceptiva colaboración entre las entidades habilitadas para impartir los cursos de formación. Exponente de esa exigencia es la previsión contenida en la propia Ley 34/2006, de 30 de octubre, de la necesidad de celebrar un convenio que garantice, en el caso de las universidades, la continuidad práctica de la formación sustantiva recibida, y en el de las escuelas de práctica jurídica, además, la calidad de los contenidos impartidos, así como la idoneidad de la titulación y cualificación del profesorado. Profundizando en esta misma línea, el reglamento contempla un instrumento de cooperación reforzada entre las universidades y los colegios profesionales o las escuelas de práctica jurídica: la impartición conjunta de cursos de formación. Esta posibilidad permitirá economizar esfuerzos de todos los implicados y potenciar la excelencia de la formación, particularmente en aquellos ámbitos geográficos en los que la disgregación de la oferta formativa carecería de sentido.
QUINTO.-Lo que acabamos de reseñar en el Fundamento Jurídico anterior obliga a concluir que el contenido de la disposición impugnada es plenamente conforme con la normativa que regula el acceso a la profesión de Abogado y ello pues la cuestión de la ordenación temporal en la superación de las tres fases para conseguir dicha finalidad procede de la mención de tres requisitos exigidos, resultando que habla la exposición de motivos de 'requisito previo' lo que permite entender que deben ordenarse sucesivamente en el tiempo.
Esta exigencia, que no es introducida ex novo por la Orden ahora recurrida; la Orden recurrida aclara ó pone de manifiesto una condición que estaba implícita en la normativa a la que nos acabamos de referir y que, sin embargo, no había sido mencionada en las Convocatorias de años precedentes.
Ninguna razón que se ampare en la infracción de la normativa aplicable esgrime la parte recurrente para justificar la nulidad pretendida y para amparar su pretensión de que los títulos de grado y máster puedan superarse en el orden en que se considere mas conveniente por cada alumno.
Carece de justificación pretender la nulidad en base a la infracción del principio de igualdady ello pues en el escrito de demanda la parte recurrente hace mención de diversos supuestos de estudiantes que pueden haber seguido diversos itinerarios ó que pueden haber superado la prueba de evaluación en los ejercicios anteriores, pero, obviamente, se trata de supuestos facticos y temporales diferentes entre los que no puede predicarse la exigencia de igualdad.
Además, el hecho de que algunas universidades, en sus Másteres, permitan comenzar los estudios sin disponer del titulo homologado de Graduado ó Licenciado en Derecho, no es incompatible con el hecho de que, posteriormente, para presentarse a la prueba de aptitud profesional sea necesario cumplir el requisito contra el que se recurre y ello pues el articulo 4 del R.D 775/2011 recoge diversas formas de obtener la formación a que se refiere el apartado b) del artículo 2 de dicha norma .
...
Finalmente, y como señalaremos mas adelante, la circunstancia de que las convocatorias de las pruebas de anualidades precedentes no hayan recogido la exigencia de que sea preciso disponer del titulo de Licenciado en Derecho de modo previo antes de la admisión en el curso de formación especializada no supone, en forma alguna, admitir un nuevo requisito,sino que supone una exigencia procedimental que se encuentra perfectamente amparada en la normativa reguladora de las pruebas (como también lo estaría la eliminación de dicha exigencia, tal como ocurrió en otras convocatorias).
De este modo debe rechazarse que se produzca infracción alguna del principio de confianza legitimay ello puesto que la aplicación de dicho principio no puede petrificar el ordenamiento jurídico de modo que no se pueda acordar una modificación de alguna exigencia a la hora de participar en las pruebas de aptitud profesional contempladas en la orden recurrida. La sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso 2800/2017 ha recogido cual es la jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima: (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente.
Por lo tanto, en el caso presente nada impide a la Administración señalar un requisito temporal que no estaba previsto en las convocatorias de años precedentes.
Esta misma Sala y Sección se ha pronunciado recientemente en la sentencia dictada en el recurso 889/2017 en relación con la misma Orden PRE/696/2017 (impugnada por otra Universidad, aunque empleado, en parte otros motivos de impugnación) con un razonamiento que es plenamente aplicable a la impugnación planteada por UNIVERSIDAD ANTONIO DE NEBRIJA:
'Para la Universidad recurrente la Orden está exigiendo un requisito que anteriormente no se pretendía, pero como bien dice la resolución recurrida lo que está haciendo la Orden es clarificar los requisitos que son necesarios para el acceso a la profesión de abogado y procurador, los cuales tienen un orden o itinerario: 1) estar en posesión del título de licenciado o graduado en derecho, 2) acreditar la superación de los cursos de formación comprensivos del conjunto de competencias jurídicas, 3) desarrollar un periodo de prácticas y 4) superar la prueba de evaluación final.
Pues bien, la primera de estas condiciones no se cumple si el título extranjero no se encuentra homologado. La homologación no es más que el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero equiparable a la exigida para la obtención de un título español que habilite para el ejercicio de una profesión regulada' ( artículo 4.a RD 967/2014 ).
No hay un automatismo en la homologación, es un requisito de habilidad del título y no es una exigencia sin relevancia pues se está requiriendo un determinado título académico español para el acceso a las profesiones de abogado y procurador, pues dicho requisito en el caso de estudios extranjeros deberá estar homologado, y por supuesto debe ser un requisito anterior al inicio de la enseñanza universitaria de master o postgrado pues el aspirante debe reunir con antelación los requisitos exigidos para poder cursar dicho master.
La Orden PRE/696/2017 no viene a variar criterios, por el contrario de manera razonada y ordenada explica que se debe de obtener primero la homologación del título, y debe subrayarse que ello es acorde con la Ley 36/2004 cuyo artículo 2 establece como primer requisito estar en posesión del título de licenciado o graduado en derecho, por lo que no estamos ni ante un criterio nuevo ni una arbitrariedad sino ante un requisito legal de carácter prioritario establecido por la Ley, por lo que no existe vulneración alguna del principio de legalidad.
QUINTO: Se dice en la demanda que se ha vulnerado el principio de confianza legítima porque ha creado la creencia racional y fundada por actos anteriores. Pero ya se ha dicho que la Administración no le ha dado una seguridad concreta y determinada en este ámbito. Los requisitos están exigidos por la Ley 34/2006 y su reglamento de desarrollo y la Orden PRE/696/2017 ha tenido que clarificar, de nuevo, los requisitos, sin modificar absolutamente la legalidad vigente, tan solo ha venido a concretar que el requisito de la homologación debe ser anterior al curso de formación, lo que parece lógico, puesto que, sin reunir el requisito necesario de grado, de licenciatura, o de título habilitado-homologado no es posible iniciar un postgrado'.
Procede, reproducir el criterio señalado en aquella sentencia que se refiere, exactamente, a la misma cuestión que ahora se plantea.'
En conclusión no hay infracción del principio de jerarquía normativa: la norma aplicable es la Ley 34/2006, ley especifica que regula el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales y el Real Decreto 775/2011, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales y no el Real Decreto 1393/2007 de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, asi como Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado. Debe recordarse que el caso del ejercicio de la profesión de abogado, el máster por sí mismo no implica la titulación profesional, sino que la misma requiere la evaluación correspondiente que es precisamente lo que se convoca con la Orden impugnada.
El articulo 2 del Real Decreto 775/2011 de 3 de junio, regula los requisitos para la obtención del titulo profesional de abogado o procurador.
La Orden impugnada no incluye ningún requisito nuevo sino que establece los pasos cronológicos que debe tener el acceso a la profesión de abogado, pasos que han de cumplir tanto los nacionales de España como de cualquier otro Estado miembro de la UE y tales pasos son: título de grado ( convalidación en casos de extranjeros); máster de acceso y prácticas y prueba de acceso.
No hay infracción del principio de igualdad, en tanto, no se aporta un término válido de comparación: no lo es, las convocatorias precedentes y la decisión se adopta por igual, para todos, en función de las bases de convocatoria.
En concreto y en relación a D. Edmundo, lo único que aporta la parte es un certificado emitido por la Subdirectora General de Relaciones con la Administración de Justicia que certifica que D. Edmundo, ' ha obtenido la calificación de de apto en la evaluación de la capacitación profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado y cumple con los requisitos para la expedición del Título profesional de Abogado.'
No consta que a D. Edmundo se le haya expedido el Titulo profesional de Abogado, por tanto, no consta la identidad requerida para entender vulnerado el derecho a la igualdad invocado por la parte demandante y en todo caso, sería tanto como tratar de lograr la igualdad en la ilegalidad, lo cual no resulta factible ( STC 21/1992, de 14 de febrero).
En todo caso, la Orden impugnada, justifica de manera objetiva, y lógica los requisitos para la obtención del título: obviamente para la admisión al máster de acceso debe garantizarse que se poseen los conocimientos exigidos para el Grado o título equivalente en el RD 775/2011.
No hay infracción del principio de confianza legítima, pues como se ha afirmado por esta misma Sala y Sección, a protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que se refiere a 'la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión', y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan sólo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, ' que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes'.Ninguna confianza legitima podría crearse puesto que la Administración está obligada a cumplir las bases de la convocatoria que aprueba.
No hay infracción del principio de irretroactividad, pues el cumplimiento cronológico se introduce para la convocatoria de 2018, y como recuerda la STC 49/2015, de 5 de marzo, ' Como ha reiterado este Tribunal 'la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación pública o de una privada- dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas.'
Finalmente, no hay infracción del derecho comunitario: principios de libre circulación de personas, trabajadores y profesionales y de libre prestación de servicios. La parte demandante afirma que la introducción por la Orden afecta a todos aquellos aspirantes a la abogacía mediante un titulo de grado en Derecho expedido por una Universidad del EEES. Sigue diciendo que este nuevo inciso implica conceder un nulo valor a los grados en derecho expedidos por Universidades de la Unión Europea.
Esta alegación no puede ser acogida, pues como se ha razonado antes, no estamos ante un requisito nuevo y la parte actora no explica de que forma y manera la Orden impugnaba contraviene el derecho comunitario y en concreto Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.
El procedimiento para el caso de convalidación de títulos de graduado o licenciado para extranjeros se aplica a:
1.Ciudadanos de la UE/EEE, que no hayan obtenido la cualificación necesaria para poder ejercer la abogacía y registrarse/colegiarse en su Estado de origen.
2.Ciudadanos de terceros Estados,que quieran ejercer la abogacía en España.
Los ciudadanos de la UE/EEE están eximidos del procedimiento de Dispensa de Nacionalidad,que han de pasar los nacionales de terceros Estados, tras la convalidación, para poder seguir con los trámites requeridos para ejercicio de la profesión en España.
Tras la entrada en vigor de la Ley de Acceso a la Abogacía, el procedimiento ha pasado a ser de 4 pasos para los no europeos, y 3 para los ciudadanos de la UE/EEE. Con los siguientes pasos, el interesado puede colegiarse en cualquier Colegio de Abogados de España:
1.Solicitud de Convalidación
2.Dispensa de Nacionalidad (solo para no europeos)
3.Máster de Acceso a la Abogacía o Curso de formación de Acceso a la Abogacía en Escuela de Práctica Jurídica creado por colegios de abogados
4.Prueba de Acceso del Ministerio de Justicia
Con carácter mas genérico resulta de aplicación la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior:
'Artículo 17. Excepciones adicionales a la libre prestación de servicios. El artículo 16 no se aplicará:
(...) 4) a las materias a las que se refiere la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados ;
La Directiva 2005/36/CE resulta de aplicación al caso en ciertos aspectos, por la remisión que a la misma hace la Directiva 2006/123 ( art. 15.2.d) y el artículo 11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio. Así, la Directiva 2005/36, en su artículo 13.1 , referido a las condiciones para el reconocimiento, establece: ' En caso de que, en un Estado miembro de acogida, el acceso a una profesión regulada o su ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente de dicho Estado miembro concederá el acceso a esa profesión y su ejercicio en las mismas condiciones que los nacionales a los solicitantes que posean el certificado de competencias o el título de formación exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo'.
Por último, no cabe acceder a la pretensión ' más subsidiariamente'interesada, porque el ejercicio de la Abogacía en España por graduados extranjeros exige la convalidación del título.
Ello se encuentra recogido en el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior.
De conformidad con el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, si el interesado posee uno o más títulos extranjeros de nivel universitario que le dan acceso al ejercicio de una profesión en el país de expedición, y esa profesión es análoga a la profesión de abogado y el interesado desea ejercer su profesión en España, deberá solicitar, a partir de su título extranjero, convalidación en una universidad española de las materias superadas en el programa de origen y posteriormente, en su caso, completar los estudios del programa español de grado correspondiente.
Una vez obtenida la titulación correspondiente resulta de aplicación el sistema de acceso previsto en la Ley 34/2006, de 30 de octubre.
Convalidación no es exigible en los términos establecidos en la disposición adicional novena a la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, respecto de los títulos extranjeros homologados, a cuyo tenor:
'Los títulos profesionales que se regulan en esta Ley no serán exigibles a quienes en el momento de entrada en vigor de la presente Ley hubieran solicitado la homologación de su título extranjero al de licenciado en Derecho, siempre que en el plazo máximo de dos años, a contar desde el momento en que obtengan dicha homologación, procedan a colegiarse, como ejercientes o no ejercientes.'
En consecuencia, a aquellos que hubieran solicitado la homologación de su título extranjero al de licenciado en derecho, antes de la entrada en vigor de la Ley, no les será de aplicación el sistema de acceso previsto en la Ley 34/2006, de 30 de octubre, siempre que en el plazo de dos años desde que obtengan la homologación procedan a colegiarse. En caso contrario, es decir si esas personas no han solicitado la homologación de su título al de licenciado en Derecho antes de la entrada en vigor de la Ley 34/2006, es decir, el 30 de octubre de 2011, les será de aplicación el sistema de acceso previsto en la misma.
La propia recurrente ha realizado tal convalidación previa a la solicitud del Título, y el problema que se plantea en este recurso no se centra en la convalidación, sino en que ha simultaneado tal convalidación con el máster para el ejercicio de la abogacía en España.
SEXTO.-Po r consiguiente y, conforme a todo lo expuesto, debemos desestimar el recurso contencioso- administrativo formulado,
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso del pleito, se emite el siguiente,
Fallo
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha decidido:
1º.- DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo número 272/2018, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha promovido Dña. Miriam Sagnier Valiente, Procuradora de los Tribunales y de Dña. Estefanía, frente a la Resolución identificada en el encabezamiento de esta Sentencia, que confirmamos por ser conforme a derecho.
2º.- Condenar a la parte demandante al pago de las costas causadas en esta instancia.
Así por ésta nuestra sentencia, que pronunciamos, mandamos y firmamos.
Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que la misma que es susceptible de recurso de casación el cual deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art.89.2 de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta. De la sentencia será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, y así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
