Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 296/2020 de 12 de Julio de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000296/2020

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02691/2020

Demandante:COMUNIDAD DE MADRID

Letrado:LETRADO DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a doce de julio de dos mil veintidós.

VISTO por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo núm. 296/2020, promovido por el LETRADO DE LA COMUNIDAD DE MADRID, contra la desestimación presunta del requerimiento realizado con fecha 11 de diciembre de 2019, al Ministerio de Hacienda en relación con el acto de la Secretaría de Estado de 11 de octubre de 2019, por el cual se comunica a la Comunidad de Madrid el importe de la actualización de las entregas de la financiación autonómica a cuenta de 2019.

Ha sido parte en autos la Administración demandada representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que entendió oportunos solicitó a la Sala que dicte Sentencia por la que estime el recurso interpuesto frente a la desestimación presunta del requerimiento realizado con fecha 11 de diciembre de 2019, al Ministerio de Hacienda en relación con el acto de la Secretaría de Estado

de 11 de octubre de 2019, por el cual se comunica a la Comunidad de Madrid el importe de la actualización de las entregas a cuenta de 2019.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto.

TERCERO.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni el trámite de conclusiones, se declararon conclusas las presentes actuaciones y quedaron pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló el día 17 de Mayo designándose ponente al Ilmo. Sr. Magistrado D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA.

Mediante providencia de esa misma fecha, se acordó poner de manifiesto a las partes la posible inadmisibilidad del recurso en atención a que el requerimiento remitido por la Comunidad Autónoma de Madrid al Ministerio de Hacienda no se ha referido a ningún acto ni disposición ni vía de hecho sino que se ha dirigido en relación a una simple carta (de fecha 11 de Octubre de 2019) que no tiene la consideración de acto administrativo por lo que no es posible que sea anulado en vía contencioso administrativa.

En la misma resolución se acordó el nuevo señalamiento para el día 5 de Julio.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la desestimación presunta del requerimiento realizado con fecha 11 de diciembre de 2019 por el Letrado de la Comunidad de Madrid, dirigido al Ministerio de Hacienda en relación con el acto de la Secretaría de Estado de 11 de octubre de 2019, por el cual se comunica a la Comunidad de Madrid el importe de la actualización de las entregas a cuenta de 2019.

En la comunicación de la Secretaria de Estado de fecha 11 de Octubre se dirige una comunicación (con aspecto formal de carta en cuanto a su encabezamiento, determinación del remitente, del destinatario y de la despedida) en la que se dice lo siguiente:

'a través de esta carta le doy traslado del detalle de la mejor estimación que, con la información actualmente disponible, puede realizar el Ministerio de Hacienda de la previsión de liquidación definitiva del sistema de financiación autonómica correspondiente al ejercicio 2018 y que, conforme a su normativa reguladora (...) deberá practicarse y abonarse en el ejercicio presupuestario 2020'.

A ello se añaden determinadas consideraciones como las referidas a 'la voluntad y compromiso de este Ministerio, ya que en el día de hoy se ha aprobado en el Consejo de Ministros un Real Decreto-ley que posibilita finalmente la actualización de las entregas a cuenta de dicho sistema para 2019'.

Y concluye afirmando que: 'Espero que todo lo anterior pueda contribuir a paliar, aun parcialmente y dentro de las limitaciones que se nos imponen a todos por las actuales circunstancias, algunas de las dificultades más relevantes que afectan a los hitos y hechos al que el conjunto de las Haciendas Públicas debemos enfrentarnos próximamente pan abordar los retos más relevantes que tenemos encomendados al servicio de los ciudadanos'.

SEGUNDO.- Son hechos relevanteslos siguientes:

- En el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 31 de julio de 2018, la Administración General del Estado comunicó a las Comunidades Autónomas la previsión provisional de las entregas a cuenta para 2019, como en ejercicios anteriores, en aplicación del artículo 11 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Se añade que cuando se apruebe el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2019 se remita la información complementaria de detalle.

- El importe global comunicado, de acuerdo con la comunicación remitida en dicha fecha por la Secretaría de Estado de Hacienda, ascendía a 14.485.772 millones de euros,

- El Gobierno del estado no presentó el Proyecto de Presupuestos antes del día 1 de Octubre tal como establece la Ley 47/2003.

- La Comunidad de Madrid, no obstante, y tomando en consideración las cifras de estimación provisional que se le habían comunicado, aprobó por su Consejo de Gobierno el Proyecto de Ley de Presupuestos para 2019 aprobándose, finalmente, la ley 9/2018 de Presupuestos de la Comunidad de Madrid.

- Al prorrogarse los presupuestos del Estado, con fecha 10 de enero de 2019, la Administración General del Estado comunicó a la Comunidad de Madrid las entregas a cuenta para 2019 en régimen de prórroga presupuestaria, que suponían 13.752.866 millones de euros, 733 millones de euros menos que las cantidades comunicadas provisionalmente en julio de 2018.

- Cuando comienza el ejercicio 2019 se produce el debate de la ley de presupuestos del Estado, aunque, finalmente, el Proyecto de Ley de Presupuestos es rechazado en el debate de pleno a la totalidad en fecha 13 de Febrero de 2019.

- Durante el ejercicio 2019 la cantidad que la Comunidad de Madrid ingresa mensualmente es la doceava parte de los 13.753 millones de euros, de régimen de prórroga.

- La Secretaría de Estado de Hacienda con fecha 11 de octubre de 2019, se comunicó a la Consejería de Hacienda y Función Pública la actualización de las entregas a cuenta correspondientes a la Comunidad de Madrid, para 2019 pero no se aporta la información de detalle a la que se había comprometido en julio de 2018.

- Los importes difieren tanto de los comunicados provisionalmente el 31 de julio de 2018 (14.485 millones de euros) como de los que lo fueron en régimen de prórroga presupuestaria (13.753 millones de euros).

- Con fecha 16 de octubre de 2019, el Consejero de Hacienda y Función Pública dirigió un escrito a la Ministra de Hacienda una carta en la que solicitaba determinadas explicaciones sobre el cálculo efectuado. Dicha carta es contestada con otra de la Ministra de fecha 29 de Octubre de 2019.

- Con fecha 11 de diciembre de 2019, la Comunidad de Madrid, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, formuló requerimiento previo, en el que se requiere al Ministerio de Hacienda; 'que se anule el acto de la Secretaría de Estado de 11 de octubre de 2019 y se proceda a la transferencia a la Comunidad de Madrid de 53,64 millones de euros, constitutivos de la diferencia entre las entregas a cuenta comunicadas por el Estado el 31 de julio de 2018 y tenidas en cuenta legítimamente por la Comunidad de Madrid para la elaboración de sus presupuestos y las aprobadas por la Secretaría de Estado de Hacienda el 11 de octubre de 2019, que producen un perjuicio claro y manifiesto a la Comunidad de Madrid.'

- Transcurrido el plazo de un mes sin que se contestase a ese requerimiento, se interpuso el presente recurso contencioso administrativo.

TERCERO. -El articulo 44 de la LRJCA establece lo siguiente, por lo que ahora nos interesa:

1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para quederogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuacióno inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

CUARTO. -Los argumentos de la parte recurrente, básicamente, se contraen a lo siguiente:

- Vulneración de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Las comunicaciones que hace el Estado de las previsiones, y posteriormente, de las cantidades definitivas, de entregas a cuenta de la liquidación de los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas no son meras manifestaciones sin relevancia jurídica. Las Comunidades Autónomas precisan de dicha información para la elaboración de sus presupuestos, que comportan el límite máximo de los gastos que pueden acometer y, por tanto, la estimación de los ingresos con que pueden contar para la cobertura de tales gastos.

- La comunicación de las entregas a cuenta supone para las Comunidades Autónomas una legitima expectativa de ingresos.

- En el mismo día de la comunicación, se aprueba el Real Decreto-ley 13/2019, de 11 de octubre, por el que se regula la actualización extraordinaria de las entregas a cuenta para el año 2019 de las comunidades autónomas de régimen común, y la reducción de las entregas a cuenta a la Comunidad produce todo lo contrario a lo pretendido por el Real Decreto-ley: perjuicio a la Comunidad de Madrid, resultados financieros indeseados, distorsiones relevantes sobre las finanzas de la Comunidad que devienen en graves e irreversibles y un fuerte y negativo impacto sobre las finanzas de la Comunidad de Madrid en 2019 que resulta irreversible para dicho ejercicio.

- Sobre el ejercicio a la baja de las competencias normativas realizadas por la Comunidad de Madrid. Según resulta de la carta de respuesta del día 29 de octubre de 2019, de la Ministra de Hacienda, al Consejero de Hacienda de la Comunidad de Madrid, la causa esencial hay que origina la diferencia de 53.654.000 €, ' puede explicarse por el ejercicio a la baja de las competencias normativas realizadas por la propia Comunidad, que entre otras medidas, rebajó la tarifa del tramo autonómico del IRPF para el ejercicio 2019... no se le escapa que esos recursos hubiesen sido superiores de no haber rebajado su tarifa autonómica del IRPF.

- No obstante, mediante un análisis pormenorizado de los mecanismos del sistema de financiación, las cifras no se sustentan.

o Inexplicable variación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

o Irregular variación del IRPF e IVA

o Inexplicable justificación de la reducción.

- Falta de transparencia en la información utilizada para la cuantificación de las entregas a cuenta.

QUINTO. -El requerimiento previsto en el articulo 44 de la LRJCA puede realizarse solo respecto de actos, disposiciones o vías de hecho pero no se puede formular respecto de una carta que tiene forma y contenido de carta y que carece de cualquiera de los elementos de un acto administrativo a que se refiere el articulo 40 de la Ley 39/2015.

El contenido del requerimiento dirigido por el Consejero de Hacienda y Función Publica al Ministerio de Hacienda tiene el siguiente tenor literal: 'Que se anule el acto de la Secretaria de Estado de 11 de octubre de 2019y se proceda a la transferencia a la Comunidad de Madrid de 53,64 millones de euros, constitutivos de la diferencia entre las entregas a cuenta comunicadas por el Estado el 31 de julio de 2018 y tenidas en cuenta legítimamente por la Comunidad de Madrid para la elaboración de sus Presupuestos y las aprobadas por la Secretaría de Estado de Hacienda el 11 de octubre de 2019, que producen un perjuicio claro y manifiesto a la Comunidad de Madrid'.

Obviamente, si no nos encontramos ante un acto administrativo, difícilmente, sería posible la nulidad que se pretende puesto que el único objetivo del requerimiento (y del presente recurso contencioso iniciado contra la desestimación tácita del requerimiento) es que se anule la 'comunicación' (que el requerimiento denomina 'acto') de 11 de Octubre de 2019 y, obviamente, tal comunicación no es un acto anulable en vía contencioso administrativa.

Téngase en cuenta que el supuesto 'acto' de fecha 11 de Octubre de 2019 no difiere en nada a las comunicaciones posteriores cruzadas del Consejero de la Comunidad hacia la Ministra de Hacienda y a la inversa de fechas 16 de Octubre de 2019 y 29 de Octubre y que han sido mencionadas por la propia administración recurrente como antecedentes facticos de la resolución que se impugna.

SEXTO.-Tras la suspensión del inicial señalamiento para votación y fallo, la Comunidad de Madrid ha formulado escrito en el que afirma que 'el 10 de diciembre de 2019, con entrada en el Ministerio de Hacienda el 11 de diciembre de 2019, la Comunidad de Madrid, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998 LRJCA formuló requerimiento previo, al que no se ha dado respuesta.

Por tanto, el acto impugnado es la desestimación por silencio del requerimiento previo, formulado al amparo del artículo 44 LJCA, que es un acto impugnable ante esta jurisdicción.

Entiende la recurrente que el hecho de que el requerimiento previo se dirigiera contra la comunicación de la Secretaría de Estado de Hacienda, de 11 de octubre de 2019, la cual no cumplía nos requisitos formales de notificación de los actos administrativos, conforme al artículo 40 de la Ley 39/2015, no puede perjudicar en modo alguno el derecho de esta parte a impugnar dicha actuación, obstruyendo injustificadamente la tutela judicial efectiva'.

Insistiremos, pues, en los argumentos que van a fundar la sentencia de inadmisibilidad:

- El requerimiento es de fecha 10 de Diciembre y reúne todos los requisitos formales y de contenido que son precisos.

- El requerimiento es un tramite previo a la impugnación jurisdiccional de un acto, disposición o via de hecho. No existiendo acto, disposición o via de hecho, carece de sentido que exista ningún requerimiento.

- El requerimiento no tiene esencia en sí mismo, sino que debe referirse a una disposición o acto previo procedente de otra administración que el requerimiento pretende que sea anulado.

- Como certeramente se indica en la parte dispositiva del requerimiento, lo que se pretende anular es 'el acto de la Secretaría de Estado de 11 de Octubre de 2019 y se proceda a transferir a la Comunidad de Madrid .....'.

- Por lo tanto, resultando que la comunicación de 11 de Octubre de 2019 de la Secretaría de Estado no es un acto administrativo, no tiene sentido el requerimiento que es la base del presente recurso contencioso.

- Lo que se pretende por la Comunidad de Madrid es que se deje sin efecto un determinado reparto de la liquidación definitiva del sistema de financiación autonómica y ese supuesto reparto solo consta en la comunicación de fecha 11 de Octubre de 2019 que no es un acto administrativo sino una simple carta y que, por lo tanto, no puede ser objeto del requerimiento al que se refiere el articulo 44 de la LRJCA.

Si la comunidad autónoma de Madrid pretende impugnar los criterios de distribución de la liquidacióndel sistema de financiación autonómica debe esperar a que la Administración del Estado (la Secretaria de Estado de Hacienda) comunique formalmente cual es dicha liquidación y no debe olvidarse de que la carta de fecha 11 de Octubre de 2019 (que la recurrente pretende calificar como acto) hace referencia a la futura liquidación definitiva: ese será el acto en relación al que deberá remitirse el oportuno requerimiento y, de esa forma, podrá ser impugnada dicha liquidación ante el órgano jurisdiccional que corresponda. Los argumentos que utiliza correctamente en el requerimiento resultan completamente ajenos a las cuestiones que se han planteado en el presente recurso y no pueden dar lugar a que esta Sale entre en valorar cuestiones que no han sido objeto de pronunciamiento:

- La inexplicable variación del Fondo de Garantia de Servicios Públicos Fundamentales.

- La irregular variación del IRPF e IVA.

- La inexplicable justificación de la reducción.

- La falta de transparencia en la información utilizada para la cuantificación de las entregas a cuenta.

Por todo ello, y en aplicación de lo previsto por el articulo 51.1.c) LRJCA, el recurso es inadmisible por dirigirse frente a una actividad no susceptible de impugnación en atención a que el requerimiento no se ha dirigido frente a acto, disposición ni via de hecho en aplicación de lo que señala el articulo 44 de la LRJCA.

SEPTIMO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

Fallo

Que debemos declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el LETRADO DE LA COMUNIDAD DE MADRID contra la resolución desestimación presunta del requerimiento realizado con fecha 11 de diciembre de 2019, al Ministerio de Hacienda en relación con el acto de la Secretaría de Estado de 11 de octubre de 2019, por el cual se comunica a la Comunidad de Madrid el importe de la actualización de las entregas a cuenta de 2019.

Con expresa imposición de costas a la parte actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.