Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SÉPTIMA
Núm. de Recurso:0000003/2019
Tipo de Recurso:APELACION
Núm. Registro General :00020/2019
Apelante:D. Saturnino
ProcuradorDª LEYLA GASANLIEVA SOLOVIOVA
Apelado:CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Y DIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS (MINISTERIO DE INERIOR)
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. RAFAEL MOLINA YESTE
SENTENCIA EN APELACION
IImo. Sr. Presidente:
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER
D. MARIA JESUS VEGAS TORRES
D. RAFAEL MOLINA YESTE
Madrid, a veintisiete de mayo de dos mil diecinueve.
VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional elrecurso de apelación 3/2019promovido porD. Saturnino , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. LEYLA GASANALIEVA SOLOVIOVA, contra la sentencia nº 94/2018 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, de 9 de julio de 2018 , dictada en el Procedimiento Ordinario 50/2017, interviniendo como apelados el CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, y DIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS (MINISTERIO DE INTERIOR).
Antecedentes
PRIMERO.- La parte recurrente interpone recurso de apelación contra la sentencia nº 94/2018 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, de 9 de julio de 2018 , dictada en el Procedimiento Ordinario 50/2017, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de la Presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de 21 de abril de 2017, que acuerda desestimar la reclamación presentada el 12 de julio de 2017, contra el Ministerio de Interior, referencia R/00333/2017, y de condena a que se le entregue listado completo de toda la correspondencia enviada y recibida durante su permanencia en el Centro Penitenciario Madrid VI desde 3/01/16 al 05/06/17.
SEGUNDO.- Evacuado el traslado conferido, las partes demandadas formalizaron escrito de oposición a la apelación, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaron convenientes, terminaron solicitando que se dictara sentencia por la que desestime el recurso de apelación y confirme la Sentencia apelada, con imposición de costas al recurrente.
TERCERO.- Elevados los autos a la Sala y admitido el recurso, quedaron pendientes de señalamiento para deliberación, votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 21 de mayo de 2019.
Ha sido Ponente D. RAFAEL MOLINA YESTE, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- La parte apelante invoca, literalmente transcritos, los siguientes motivos de impugnación de la sentencia de instancia:
'1) Vulneración del Carácter revisor de la Jurisdicción Contenciosa administrativa que sin entrar en el fondo del asunto se limita a declarar una incompetencia enmascarada del Consejo de Transparencia
2) Incorrecta aplicación del art. 18b de la Ley 19/2013
3) Incongruencia Omisiva de la sentencia que no fundamenta los demás motivos aducidos' (sic).
Por su parte, la defensa de la Administración demanda se opone al recurso de apelación interesando la íntegra confirmación de la sentencia impugnada con expresa imposición de costas procesales a la parte apelante.
SEGUNDO.- La sentencia de instancia, tras identificar la pretensión ejercitada y la actividad impugnada, expone los motivos de impugnación de la resolución impugnada y los motivos de oposición al recurso, condensando en el Fundamento de Derecho Sexto la ratio decidendi, fundamento en el podemos leer:
'SEXTO. - Sobre la naturaleza de la petición deducida por el actor. Resolución del CTBG. Función revisora.
Ante todo debe observarse que corresponde en este trance la revisión de la actuación administrativa impugnada que no es otra que la Resolución de la Presidenta del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO, de 21 de abril de 2017, que desestima la reclamación presentada por el recurrente el 12 de julio de 2017, contra el MINISTERIO DE INTERIOR, con la finalidad de obtener el listado completo de la correspondencia entregada y remitida durante su permanencia en el Centro Penitenciario Madrid VI desde 3/01/16 al 05/06/17, con indicación de la referencia oficial para establecer la correlación entre el documento entregado y el documento enviado por la Administración Penitenciaria.
Quiere decirse con ello que no procede ir más allá de la verificación de que aquel organismo se ha ajustado en la decisión adoptada a la normativa sobre trasparencia que le obligaba.
No se cuestiona por tanto el derecho del recurrente en sus relaciones con la Administración Pública, o al acceso a aquellos documentos obrantes en los expedientes administrativos en que tenga interés, de conformidad con los artículos 13 y 53.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , respectivamente, como no lo hace el propio CTBG, por las consideraciones vertidas por el mismo en las resoluciones dictadas en los expedientes R/0492/2016 y R/0135/2017, a que se refiere.
El mismo rechaza la reclamación del actor por entender que la petición de información cursada por el mismo no se aviene con el cauce dispensado al efecto por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en los términos expuestos en su resolución, debiendo advertirse que en punto al acceso a la información pública, archivos y registros, el artículo 13 d) de la Ley 39/2015 se remite a la Ley 19/2013, y el resto del ordenamiento jurídico, lo que quiere decir que tratándose del acceso regulado por esta última Ley, habrá de estarse a lo que disponga la misma.
Como quedó expuesto en el anterior fundamento, la Ley de Transparencia tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la misma y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento, según su artículo primero.
A este respecto, debe convenirse con el Consejo que lo solicitado por el actor difícilmente puede incardinarse en la finalidad perseguida por la Ley, pues la elaboración del listado solicitado efectivamente no sirve para comprobar cómo se toman las decisiones en la Administración o cómo actúan los representantes públicos y que no es una finalidad, en resumen, de control público o de rendición de cuentas.
Con ser muy comprensible el interés del recurrente de conocer la correlación entre el numero asignado a la correspondencia oficial entregada mientras permaneció en el centro penitenciario y la misma correspondencia remitida a su destinatario, que le pueda servir de justificante de su presentación ante el órgano de que se trate, no se compadece ello con la finalidad de control de la actuación pública, y es manifestación únicamente de un interés privado.
Se sigue de ello que la resolución del CTBG se ajustó a la normativa rectora del control de la trasparencia en la actuación de la Administración y sin que debiera entrar a valorar si por el Ministerio del Interior se facilitaron en su integridad los datos solicitados, debiendo utilizar el actor a tal efecto las vías correspondientes.
En méritos a todo lo expuesto, procede la desestimación de la demanda.'.
TERCERO.- La parte apelante fundamenta el primer motivo de su recurso de apelación con la siguiente argumentación:
'Tal y como consta en la demanda esta parte solicitó que se anulara la resolución del Consejo de Transparencia, y la Desestimación por Silencio Administrativo de la petición de acceso tramitada ante el Centro Penitenciario de Aranjuez, en base a 3 motivos.
1) Cumplimiento parcial del Acceso y Copia del Listado de Correspondencia enviada desde el Centro Penitenciario,
2) Impugnación de la Denegación a proporcionar la correlación entre número de registro de Entrada y número de la resolución de Salida, para saber el destino de la correspondencia no entregada al destinatario.
3) Vulneración sobre una respuesta motivada debido a una contradicción interna en la Resolución del CTBG
La sentencia considera únicamente el motivo 2º de la demanda y desestima al considerarlo un motivo de carácter privado, que a pesar de ser muy comprensible sería un mero interés privado. Y la sentencia utiliza una parte los argumentos que el aquí recurrente había justificado en el motivo tercero a favor de la competencia del CTBG, pero al efecto de desestimar la demanda, y considera que el recurrente cayó en el error de entablar un recurso contra el Consejo de Transparencia en lugar de utilizar el procedimiento administrativo oportuno que le hubiese llevado al recurso de alzada ante el Ministerio del Interior (aquí codemandado).
La sentencia, aunque no lo afirma abiertamente, deduce que existe una diferencia entre acceso a un procedimiento administrativo por lo cual se tendría que utilizar el cauce de la Ley 39/2015 y acceso a información pública del que el sujeto no es un interesado o parte del procedimiento, y aquí se aplicaría la Ley 19/2013.
La sentencia utiliza esta interpretación para evitar pronunciarse sobre el fondo del asunto es decir por una parte no valora el incumplimiento del órgano recurrido ante el Consejo de Transparencia y aquí codemandado, el Ministerio de Interior, y por otra parte atribuir validez a una resolución desestimatoria del Consejo de Transparencia que, según el órgano sentenciador, desestimo a pesar de no tener competencia por materia.
En opinión de este recurrente esto se trata de una declaración de incompetencia enmascarada que determina la vulneración de carácter revisor de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y del principio de Tutela Judicial Efectiva.
En opinión del recurrente, afirmar llanamente que se comparten los motivos del demandante y que si embargo no es competencia del CTBG, significa a) mantener valida una resolución del CTBG que no tendría que haberse emitido, justamente por ser incompetente, y b) dejar que el incumplimiento del deber de resolver de la pública administración, conlleve un resultado provechoso a la administración inactiva, desmochando el procedimiento a pesar de que en el fondo el juez comparta las razones y el interés del aquí recurrente,.'.
Por tanto, considera el apelante que la sentencia de instancia está reconociendo la incompetencia del Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno para pronunciarse sobre la solicitud efectuada por el recurrente, reiterando que el procedimiento se ha tramitado de manera incorrecta por parte de la Administración, e incidiendo en el argumento de que si el Consejo de Transparencia se consideraba incompetente por materia para resolver la reclamación presentada, 'entonces lo correcto hubiese sido anular la resolución del Consejo de Transparencia, y retrotraer las actuaciones para remitir la reclamación, en la forma de recuso de alzada al órgano competente, es decir, al Ministerio de Interior', reprochando al Juzgado de instancia que no se haya pronunciado sobre la cuestión de fondo suscitada.
Una lectura de la sentencia permite a la Sección concluir confirmado íntegramente la sentencia de instancia. En ningún fundamento o pasaje de la sentencia de instancia se pronuncia el juzgador declarando expresa o tácitamente que el CTBG no sea competente para resolver la solicitud de información, por tanto, nos encontramos ante una interpretación subjetiva del apelante que no encuentra acomodo, se reitera, ni expresa ni tácitamente en la sentencia de instancia.
La competencia del órgano que ha de resolver la solicitud, en este caso el Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno, le viene conferida por mor del artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre , por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en los que se establece que la Presidenta de este organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. Ahora bien, cuestión distinta es que el órgano competente concluya a la vista del análisis de la información interesada que la misma se encuentra extramuros de la finalidad de la Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Trasparencia, Acceso a la Información y Bueno Gobierno.
En definitiva, descarta la Sección que la sentencia recurrida en apelación cuestione ni expresa ni implicitamente la competencia del órgano competente para resolver, es más, en su fundamento de derecho Sexto perfila correctamente el análisis de la resolución impugnada al explicitar 'Quiere decirse con ello que no procede ir más allá de la verificación de que aquel organismo se ha ajustado en la decisión adoptada a la normativa sobre transparencia que le obligaba', y éste es el examen revisor que correcta e impecablemente efectúa el juzgador de instancia.
Finalmente, procede advertir que ninguna infracción del carácter revisor de la jurisdicción ha cometido la sentencia de instancia, que se ha limitado a examinar la resolución impugnada a la luz de su normativa rectora, confirmando dicha resolución por cuanto si la solicitud no encuentra anclaje en el interés público que imbuye la Ley de Transparencia resultaría un exceso revisor examinar una solicitud presentada al amparo de dicha Ley que muestra un interés meramente privado.
Por lo que respecta al segundo motivo deducido, se sostiene que el Consejo de Transparencia 'parece patrocinar la idea de que la documentación solicitada en concreto, el registro de entrada y salida sea documentación de carácter interno, reprochando a la sentencia que deja en el aire el fondo de la cuestión, esto es, 'si se trata de una cuestión interna o una cuestión pública o una cuestión privada, el derecho de acceso al número de expediente para saber si se ha tramitado o no se han tramitado las distintas correspondencias', considerando que si la sentencia entendía que existía incompetencia del órgano el pronunciamiento debía ser de inadmisión, no desestimándolo.
Nuevamente la parte apelante parte de una premisa jurídicamente incorrecta, pues la sentencia de instancia, razonamiento que se insiste comparte plenamente la Sección, en ningún momento considera ni expresa ni tácitamente que el Consejo de Transparencia sea incompetente para resolver la solicitud del interesado, sino que, asumiendo la argumentación de la resolución impugnada, considera que dicha resolución resulta ajustada a Derecho, confirmando, de un lado, la competencia del Consejo de Transparencia, y de otro lado, concluye con fundamento en la normativa rectora que la información solicitada por el ahora apelante 'difícilmente puede incardinarse en la finalidad perseguida por la Ley, pues la elaboración del listado solicitado efectivamente no sirve para comprobar cómo se toman las decisiones en la Administración o cómo actúan los representantes públicos y que no es una finalidad, en resumen, de control público o de rendición de cuentas'. En definitiva, la solicitud se encuentra guiada únicamente por un mero interés privado, por cuanto con la información solicitada se persigue obtener información que pueda servir como justificante de la presentación de determinados escritos o instancias ante el órgano correspondiente.
Importa destacar que el solicitante interesó en su solicitud que se le facilitara un:
'...listado de toda la correspondencia enviada y recibida durante mi permanencia en Centro Penitenciario Madrid VI desde 3-01-16 hasta 05-06-17.
Al efecto necesitaría que se precisara en el listado número de registro de la solicitud tal y como aparece en la instancia que se acompaña para el envío de la correspondencia y que viene determinado del número correlativo del Libro Registro Correspondencia Autoridades, (el registro de la presentación), y también el número de registro de Envío que aparece en vuestro Oficio a la hora de remitirlo al órgano destinatario (el registro del envío).
Necesitaría estos datos porque es la única forma para establecer una correlación que valga de justificante para su presentación al órgano correspondiente.
Derecho de Acceso:
Formulo la presente solicitud en virtud del Artículo 17 a Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, art. 53 de Ley 39/2015, de 1 de octubre , reguladora del nuevo Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas Artículo 15. Derecho de acceso de Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos .'.
Solicitud que se efectuó mediante burofax el 8 de junio de 2017, presentando posteriormente el recurrente reclamación ante el Consejo de Transparencia 'contra el Centro Penitenciario de Aranjuez.'.
La sentencia de instancia, tras exponer la normativa de aplicación, considera, acertadamente, que dicha información a la vista del objeto y finalidad de la Ley de Transparencia sólo tiene un interés meramente privado, conclusión que comparte la Sección, y es que lo único que pretende el recurrente con dicha información -suministrada, aunque parcialmente según el recurrente- es justificar ante el órgano judicial o administrativo correspondiente la remisión de determinada documentación al mismo, por lo que no nos encontramos ante una finalidad de control público o de rendición de cuentas de conformidad con la Ley de Transparencia. Así, el Preámbulo de la Ley 19/2013 aclara '(...) conocer cómo se toman decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.'.
Así pues, si la información interesada no se encuentra dentro del ámbito objetivo de aplicación de dicha Ley, la desestimación de la reclamación y la declaración de conformidad a derecho de la misma por el juez a quo resulta ajustada a Derecho, conclusión que releva de examinar el fondo de la cuestión litigiosa, contrariamente a lo sostenido por el apelante. Resulta llano que el interés meramente privado que guía la solicitud no puede proyectar el efecto de examinar si la información se ha suministrado total o parcialmente, análisis que resultaría procedente de considerarse que la solicitud está presidida por un interés público, pero no es el supuesto.
No obstante, consta que mediante Resolución de 4 de agosto de 2017 de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias se le facilitó al interesado la información que sobre dicha petición obraba, si bien es cierto que ante la reclamación efectuada ante el CTBG, anexándose a dicha resolución el listado de la correspondencia enviada durante el periodo solicitado (44 envíos) que le constaba a la Administración Penitenciaria. Así pues, como advierte la Abogacía del Estado si el recurrente tiene elementos probatorios aptos para acreditar que envió correspondencia que no aparece incluida en el listado que se facilitó puede ejercitar 'las vías correspondientes' -como certeramente indica la sentencia de instancia-, y si la información interesada no encuentra anclaje en el ámbito objetivo de la normativa rectora dado su marcado 'interés privado' no puede accederse a lo interesado, existiendo otros mecanismos para obtener dicha información.
En otro orden de análisis, y examinando el tercer motivo de impugnación, respecto al significado de la incongruencia omisiva se ha pronunciado esta Sala y Sección, así en sentencia de 31 de marzo de 2014 [Rec. Apelación 85/2013 ], en los términos siguientes que resultan plenamente proyectables sobre el motivo de impugnación examinado:
'Respecto de la denominada incongruencia omisiva, es significativa la Sentencia del Tribunal Constitucional 146/2004, de 13 de septiembre , según la cual: 'en la reciente STC 83/2004, de 10 de mayo , recordábamos que una consolidada jurisprudencia, que arranca al menos de la STC 20/1982, de 5 de mayo , ha definido el vicio de incongruencia omisiva o ex silentio como un 'desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido' ( SSTC 136/1998, de 29 de junio , y 29/1999, de 8 de marzo ), que entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación 'sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal' ( STC 215/1999, de 29 de noviembre , y 5/2001, de 15 de enero ). La incongruencia omisiva o ex silentio, que aquí particularmente importa, se produce cuando 'el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales' ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo , 186/2002, de 14 de octubre , y 6/2003, de 20 de enero ). Desde estas consideraciones, se extrae fácilmente la conclusión de que la desestimación, aún tácita, de las pretensiones deducidas por la parte da cumplimiento al deber de resolver aun cuando no se hayan examinado una a una todas las alegaciones que se aducen como fundamento a su pretensión sino en su consideración global o de conjunto.'
En síntesis, se razona que la sentencia de instancia se limita a analizar el motivo segundo y parte del motivo tercero del escrito de demanda omitiendo pronunciarse sobre el motivo primero deducido en la demanda que es el que 'afecta al cumplimento parcial del derecho de acceso al listado de correspondencia enviada y recibida. Es evidente tal y como se afirma en la demanda, que a pesar de haberse solicitado justificante de la correspondencia enviada y recibida desde 1.1.2016 hasta 5.5.17, se ha recibido únicamente desde el 29.11.16'. Pues bien, siendo ello así, carece de fundamento sostener la incongruencia omisiva pretendida, por cuanto, y aún a riesgo de ser reiterativos, si la información solicitada ostenta un interés meramente privado no procedía examinar el carácter parcial o completo de dicha información.
Razones las expuestas que conducen a la desestimación del recurso de apelación y a la íntegra confirmación de la sentencia de instancia.
CUARTO.- Las costas procesales causadas en esta segunda instancia, conforme a lo establecido en el art. 139.2 y 4 LJCA , son de expresa imposición a la parte apelante, limitadas a 3.000 euros impuestos indirectos incluidos.
VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,
Fallo
Que debemosDESESTIMAR Y DESESTIMAMOSel recurso de apelación núm. 3/2019, promovido porD. Saturnino , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. LEYLA GASANALIEVA SOLOVIOVA, contra la sentencia nº 94/2018 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, de 9 de julio de 2018 , dictada en el Procedimiento Ordinario 50/2017, que se confirma, condenando a la parte apelante a abonar las costas procesales causadas en esta segunda instancia, limitadas a 3.000 euros impuestos indirectos incluidos.
Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación de la presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
