Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 379/2014 de 01 de Junio de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000379 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06274/2014

Demandante:HERMANOS SÁNCHEZ BLANCO S.A.

Procurador:DÑA. Mª DE LOS REYES PINZAS DE MIGUEL

Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO

D. ANGEL RAMON AROZAMENA LASO

Madrid, a uno de junio de dos mil quince.

Visto el recurso contencioso administrativo número 379/14, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha promovido la entidad HERMANOS SÁNCHEZ BLANCO SA representada por la Procuradora Dª Mª Reyes Pinzas de Miguel, contra la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 30 julio 2014 por la que se resuelve declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente PO/980/P05; se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado. Siendo ponente la señora Dª BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT, Magistrada de esta Sección.

Antecedentes

PRIMERO: Por la entidad HERMANOS SÁNCHEZ BLANCO SA representada por LA Procuradora Dª Mª Reyes Pinzas de Miguel, se interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 30 julio 2014 por la que se resuelve declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente PO/980/P05.

SEGUNDO: Por decreto de fecha 9 diciembre 2014 se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y realizase los emplazamientos legales.

TERCERO: Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, que efectuó el 3 marzo 2015, y por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días.

CUARTO: Por auto de fecha 13 marzo 2015 se recibió el presente recurso a prueba y una vez practicadas aquellas que se declararon pertinentes se declaró concluso el presente procedimiento.

QUINTO: Por decreto de fecha se fijó la cuantía del presente procedimiento en 204.311'44€.

Fundamentos

PRIMERO: La entidad Hermanos Sánchez Blanco SA interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 30 julio 2014 por la que se resuelve declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente PO/980/P05.

La Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 30 julio 2014 declara que la empresa no ha acreditado en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones vinculantes establecidas en la resolución de la concesión de subvención en un porcentaje del 100% siendo la subvención concedida de 156.477'44€ e intereses de demora de 47.834€. Por Orden Ministerial de 14 noviembre 2006, se conceden incentivos regionales previstos en la Ley 50/1985 para el proyecto de inversión presentado por la empresa dedicada a la fabricación de muebles de cocina, siendo el objeto de la inversión la adquisición de bienes de equipo con dos líneas de producción, una denominada 'Nesting' consistente en al utilización de un software de optimización de corte de tableros en máquinas de control numérico para obtener piezas de forma y colores diferentes con muy alta calidad y con alta productividad. Y otra línea de 'Recubrimiento ecológico' basado en al utilización de barnices y lacas con base de agua en vez de disolventes. En las condiciones particulares de 24 noviembre 2006 (folio 198) en el punto 2.3 la empresa se compromete a crear 5 puestos de trabajo y a mantenerlos hasta el fin del plazo de vigencia, estableciéndose los contratos laborales a celebrar y a mantener 37 puestos de trabajo, de los cuales un mínimo de 23 estarán cubiertos con alguno de los tipos de contrato que se establecen en las condiciones particulares y a mantenerlos como mínimo dos años más. En el punto 2.4 se obligaba la empresa a disponer de un nivel de autofinanciación en relación con la inversión de 1.029.679€ y mantenido hasta el fin del plazo de vigencia. Se concretará en fondos propios de los que se deducirá el saldo de las cuentas de activo de acciones no desembolsadas y se acreditará mediante la aportación del balance de situación firmado y en su caso auditado. La Administración entre las causas de incumplimiento hace referencia a que no se ha acreditado la creación y mantenimiento de 5 puestos de trabajo, no se ha acreditado el mantenimiento de 3'2 puestos de trabajo en el total del centro de trabajo, ha existido destrucción de empleo. Los informes de vida laboral señalan que al fina de la vigencia del plazo el nivel de empleo estaba por debajo de lo exigido puesto que contaba con 41'75 puestos de trabajo. Su compromiso era mantener 37 puestos de trabajo y crear 5 más debiendo ser computables al menos 28, y los dos años posteriores al fin de vigencia del contratocontaba con 33'88 puestos de trabajo.

SEGUNDO: La parte recurrente en su demanda expone que se ha producido la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro. Que la Orden de 30 julio 2014 es contraria a derecho por haber prescrito el derecho de la Administración a exigir el reintegro. Concurrencia de fuerza mayor. Aplicación del principio de proporcionalidad, actos propios, buena fe y confianza legítima. Y suplica que se tenga por formalizada la demanda interpuesta, y previos los trámites preceptivos, se dicte sentencia con revocación de la resolución impugnada por ser contraria a derecho y se ordene el archivo de las actuaciones o subsidiariamente se declare la reducción proporcional de dicho reintegro.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a la estimación de la misma, solicitando la confirmación del acto recurrido.

TERCERO: Alega la parte actora la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro. Para ello manifiesta que el plazo de vigencia de la concesión finalizó el 24 noviembre 2007 y se incoó el expediente de reintegro el 8 octubre 2013, por lo que han transcurrido sobradamente los 4 años de prescripción.

Conforme a los datos que obran en el expediente administrativo a 13 mayo 2008 la AEAT informa de que la actora se encuentra al corriente de pago de sus obligaciones tributarias (folio 208). Al folio 216 aparece el informe de 29 mayo 2008 acreditativo de cumplimiento de las condiciones a esa fecha. A 27 agosto 2008 aparece el informe del interventor en el expediente de gasto (folio 236) y la firma del Secretario de estado a 29 agosto 2008. El pago se produjo el 5 septiembre 2008. El 9 enero 2009 se comunica a la entidad actora que debe informar sobre el nº de puestos de trabajo (folio 242). Y añadimos que la actora asume el compromiso de mantener como mínimo los puestos de trabajo durante dos años más al plazo de vigencia de la subvención.

El TS en sentencia de fecha 5 noviembre 2012 manifiesta que: ' Debemos recordar en primer lugar que constituye doctrina reiterada de este Tribunal que las subvenciones ostentan naturaleza modal (STS 26 de febrero de 2008, RC 225/2005 ) lo que faculta a la Administración concedente al control del cumplimiento de las condiciones de su otorgamiento también cuando hay cofinanciación comunitaria ya que se encuentran en juego fondos públicos por lo que la adecuada obtención de la ayuda es relevante al igual que la realidad y regularidad de la operación financiada.'.

'Existe una copiosa jurisprudencia sobre la naturaleza de las subvenciones y la entidad de las obligaciones que pesan sobre el beneficiario. La Sentencia de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ) declaró que «la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus' libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum')». Esta doctrina ha sido muy reiterada, últimamente en Sentencias de 15 de diciembre de 2009 (RC 2571/2007 ), 25 de mayo de 2010 (RC 3167/2008 ), 14 de junio de 2011 (RC 170/2010 ), 2 de noviembre de 2011 ((RCA 350/2010 ), 30 de enero de 2012 (RCA 318/2010 ) y 16 y 22 de marzo de 2012 ( RC 1699/2010 y 966/2009 ). El vínculo que la subvención instaura entre el beneficiario y la Administración ha sido calificado como de «naturaleza contractual de Derecho Público» ( Sentencia de 10 de diciembre de 2001, RC 5437/1995 ) y de «relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática» ( Sentencia de 7 de julio de 2010, RC 5577/2007 ).'

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones , relativo a la naturaleza de los créditos a reintegrar y de los procedimientos para su exigencia:

"1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria.

2. El interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25 %, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente.

3. El destino de los reintegros de los fondos de la Unión Europea tendrá el tratamiento que en su caso determine la normativa comunitaria.

4. Los procedimientos para la exigencia del reintegro de las subvenciones, tendrán siempre carácter administrativo".

'Conviene recordar que esta Sala ha venido manteniendo que el inicio del plazo prescriptivo ha de coincidir con el momento en que cesan las obligaciones de la entidad beneficiaria, lo que obedece a la elemental razón de que sólo cuando finalizan tales obligaciones es cuando se está en condiciones de evaluar su cumplimiento. Esta tesis, acorde con el principio general que identifica el inicio de la prescripción con la posibilidad de ejercicio de las acciones («actio nata»), está reflejada en el artículo 15.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , así como en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , aplicable con carácter supletorio según su disposición adicional novena. Este último precepto establece que el plazo para que la Administración ejercite el derecho a reconocer o liquidar el reintegro se computara: « c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo».

La actora considera que el plazo la solicitud de subvención es de 3 junio 2005 y se concedió por Orden de 14 noviembre 2006, añadiendo que la resolución individual fue aceptada el 12 enero 2007 y que la condición particular 2.3 obliga a la empresa a crear 5 puestos de trabajo y a mantenerlos hasta el fin del plazo de vigencia. Asimismo, se obliga a mantener hasta el final del plazo de vigencia 37 puestos de trabajo y deberá mantener como mínimo dos años más al fin del plazo de vigencia dichos puestos de trabajo.

El Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los Incentivos Regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre en su Disposición transitoria única establece: ' Solicitudes.

Durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2007 se aplicarán las siguientes normas:

a) Las solicitudes presentadas hasta el 31 de diciembre de 2006 se resolverán de acuerdo con el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, sólo en la medida en que se dicte resolución antes del 30 de junio de 2007. En todo caso, a partir del 1 de enero del 2007 se respetarán los límites máximos de ayuda que resulten del nuevo Mapa español de ayudas de finalidad regional aplicable al periodo 2007-2013.

b) Las solicitudes presentadas hasta el 31 de diciembre de 2006 y que a 30 de junio de 2007 estén pendientes de resolución se resolverán de acuerdo con el presente Real Decreto.

c) Las solicitudes presentadas a partir del 1 de enero de 2007 se regirán en todo caso por las disposiciones del presente Real Decreto.'

CUARTO: Pues bien, para la parte actora el plazo de fin de vigencia de la subvención es de fecha 24 noviembre 2007 y hasta el 8 octubre 2013 no se inició el expediente de reintegro de la subvención por lo que ha transcurrido el plazo prescriptivo.

La sentencia del TS mencionada anteriormente sostiene que el inicio del plazo prescriptivo ha de coincidir con el momento en que cesan las obligaciones de la entidad beneficiaria, lo que obedece a la elemental razón de que sólo cuando finalizan tales obligaciones es cuando se está en condiciones de evaluar su cumplimiento.

El art 39 Ley de Subvenciones en materia de prescripción señala: 'Prescripción.

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c ) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

Estamos ante un supuesto en la que el beneficiario de la concesión se encuentra obligado a mantener por un periodo determinado las obligaciones impuestas en la concesión. En este caso concreto, en materia de empleo está en la obligación de mantenerlo dos años posteriores al fin de la vigencia del plazo de la concesión, que sería el 24 noviembre 2009, y si el 8 octubre 2013 se inicia el expediente de reintegro hay que concluir afirmando que no ha transcurrido el periodo de prescripción.

QUINTO: La parte actora manifiesta igualmente que la crisis económica castigó especialmente al sector de la construcción por lo que su actividad empresarial se vio comprometida no pudiendo mantener los compromisos adquiridos en cuanto a la creación y mantenimiento del empleo.

En diversas ocasiones se ha alegado ante este Tribunal las circunstancias económicas sobrevenidas pero la concurrencia de tales circunstancias deben de inmediato ponerse en conocimiento de la Administración para su correspondiente valoración, pero lo que no puede hacer la actora es alegarlas a posteriori como causa exonerante del incumplimiento. Así, Sentencia del Tribunal Supremo de 4/03/2013 , que indica que ' no constituye una causa de exoneración de responsabilidad, ...' y la de 14/06/2011, que dice: ' Y no puede admitirse que cuando tal fracaso se produce se cancele la obligación de atenerse a las condiciones contractuales que rigen la subvención, lo que supondría trasladar a la Administración tal riesgo empresarial en caso de fracaso...', o, como ha dicho en distintas ocasiones esta Sala: ' Tal circunstancia, hemos declarado de manera reiterada, no justifica el incumplimiento de condiciones, porque si bien la crisis no es imputable al beneficiario, si lo es la estrategia comercial para enfrentarse a ella, de suerte que debieron adoptarse las medidas necesarias para que la misma no fuese obstáculo al cumplimiento de las condiciones, única justificación para la concesión individual de la subvención.'

Se ha incumplido por tanto la condición 2.3 de la resolución individual de la concesión aceptada por la parte recurrente siendo por tanto la misma firme y consentida. En la misma condición se señalaba que sin perjuicio de contar al final del plazo de vigencia con el informe positivo previsto en el artículo 23.1.g) del Reglamento de Incentivos Regionales , que deberá mantener los puestos de trabajo como mínimo dos años más del fin del plazo de vigencia de la concesión, lo que fue incumplido. Y a la vista de las actuaciones y de lo que la propia recurrente reconoce en su demanda, la misma ha incumplido dicha condición.

SEXTO: Sobre la aplicación del principio de proporcionalidad, también aquí se reproducen en su práctica integridad las mismas alegaciones ya expresadas en sede administrativa.

La actora manifiesta que ese incumplimiento no puede traducirse en unas consecuencias tan rigurosas que han sido calificadas de incumplimiento total. Hay que atender a los principios de proporcionalidad y de equidad.

Recoge también la Sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 30 de marzo de 2010 , que a su vez se remite a lo establecido en su Sentencia de 20 de mayo de 2008 , según la que '(...) El deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma definitiva los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones , que establece que 'cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendentea la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3, del artículo 17 de esta Ley , o en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención', y que proporciona un criterio interpretativo de la obligación de reintegro conforme al principio de proporcionalidad.'

Pero en este caso los compromisos incumplidos son especialmente significativos al no mantener el número de puestos de trabajo a que se había comprometido, ha existido destrucción de puestos de trabajo. El punto 2.3 de las condiciones particulares de la subvención exigía 37 puestos de trabajo, de ellos 23 debían ser computables por lo que al final de la vigencia del plazo de la subvención y como mínimo dos años más la empresa debía de contar con 42 puestos de trabajo, esto es 37 que tenía más 5 puestos nuevos de trabajo. Al final de la vigencia del plazo de la subvención la empresa tenía 41'75 puestos de trabajo, pero dos años después a ese plazo de final de la vigencia de la subvención tan solo se mantenían 33'88 puestos de trabajo. Esto es, ha existido destrucción de empleo, y ello debe reputarse como un incumplimiento total. El demandante no ha desvirtuado esa destrucción de empleo con el argumento de fuerza mayor que anteriormente se ha desestimado. Debe señalarse además, que el mantenimiento del empleo es un requisito que constituye una 'condición esencial de la mayoría de las subvenciones e incentivos regionales e industriales y que la jurisprudencia de esta Sala ha contemplado siempre con rigor' ( St. TS. De 28 de Septiembre de 2009 ).

SÉPTIMO: Por último se Invoca por la recurrente la vulneración de los principios de buena fe y de confianza legítima, alegando que se certificó en el año 2008 el cumplimiento de los requisitos y posteriormente en octubre 2013 se inicie el expediente por incumplimiento exigiendo el reintegro de las cantidades. Las normas reguladoras de la subvención eran muy claras en el sentido de que se le exigía el mantenimiento de los puestos de trabajo, por tanto, no puede considerase que se exista una actuación de la Administración que haya generado una confianza legítima en la beneficiaria. Y tampoco puede ampararse en el principio de buena fe al creer algo distinto de lo previsto en las condiciones de la subvención.

Por todo lo expuesto, se desestima el presente recurso contencioso administrativo y conforme al art. 139 LJCA se imponen las costas a la parte recurrente.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativointerpuesto por laentidad HERMA NOS SÁNCHEZ BLANCO SA representada por la Procuradora Dª Mª Reyes Pinzas de Miguel, contra la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 30 julio 2014 por la que se resuelve declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente PO/980/P05 .

Con imposición, a la parte demandante, de las costas procesalescausadas en esta instancia.

Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que contra la misma no cabe recurso de casación de conformidad con el artículo 86.2.b) de la Ley de esta Jurisdicción , y de la cual será remitido testimonio en su momento a la Oficina Pública de origen, junto con el expediente de su razón, en su caso.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.