Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 41/2020 de 07 de Diciembre de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000041/2020

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00251/2020

Demandante:D. Pedro Enrique

Procurador:Dª MARÍA ÁNGELES GARCÍA RIVERO

Demandado:DIRECCION GENERAL DEL REGISTRO Y DEL NOTARIADO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a siete de diciembre de dos mil veintiuno.

Antecedentes

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo 41/2020, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña María Ángeles García Rivero, en nombre y representación de don Pedro Enrique, contra la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada el 5 de octubre de 2015.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Con fecha 5 de octubre de 2015 don Pedro Enrique solicitó la nacionalidad española por residencia.

La Administración no ha dado respuesta a la solicitud.

Obra en el expediente administrativo resolución del Ministerio de Justicia, Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de 11 de marzo de 2020, cuya notificación no consta, por la que se deniega la solicitud de concesión de nacionalidad española por razón de residencia a don Pedro Enrique.

Frente a la desestimación por silencio de la Administración la representación procesal de don Pedro Enrique interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que termina solicitando a la Sala que dicte sentencia 'acordando la concesión de la nacionalidad española; con expresa imposición de costas a la Administración'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia por la que 'se desestime el recurso'.

TERCERO.-En virtud de providencia de 17 de febrero de 2021 se tuvo por reproducido el expediente administrativo y por incorporados los documentos acompañados con la demanda.

CUARTO.-Practicadas las pruebas se dio traslado a las partes para la presentación de conclusiones sucintas acerca de los hechos alegados, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos en que apoyaron sus pretensiones.

QUINTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 30 de noviembre de 2021.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia solicitada por don Pedro Enrique con fecha 5 de octubre de 2015.

SEGUNDO.-La representación procesal de don Pedro Enrique alega que han transcurrido más de cinco años desde que formulara la solicitud de nacionalidad sin que la Administración haya resuelto la petición.

Expone que cumple todos los requisitos exigidos por la normativa reguladora y que el Juez-encargado del Registro Civil de Madrid dictó auto favorable a la concesión.

Señala que la pasividad de la Administración supone un agravio, que la tardanza no puede constituir un demérito y que al momento de presentar la solicitud el interesado no tenía ningún antecedente penal, habiendo generado el retraso un perjuicio para éste.

Refiere que la Administración deniega la solicitud -aunque no amplía el recurso a la resolución expresa- en virtud de antecedentes penales que provienen, no de una conducta irresponsable, sino del impago de pensiones consecuencia de la falta de trabajo y circunstancias laborales. Cita jurisprudencia que estima de aplicación.

Tras referir los requisitos exigidos para la concesión de la nacionalidad española - artículos 21 y 22 CC-, la Abogacía del Estado se opone al recurso alegando falta de acreditación del cumplimiento de los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad por residencia y que la obtención de la nacionalidad no constituye un derecho subjetivo.

Refiere jurisprudencia que estima de aplicación y señala que el recurrente no ha acreditado buena conducta cívica.

TERCERO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

CUARTO.-En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017, interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011, 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015, `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011.

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001- y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012.

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo, 22 de julio y 7 de noviembre de 2011.

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre, 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011-, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo, 11 de abril, 20 de junio, 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011- e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010, 18 de julio, 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011.

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010, 29 de marzo, 4 y 29 de abril de 2011, 9 de mayo de 2011, 7 de noviembre de 2011.

QUINTO.-Obra en las actuaciones la siguiente documentación referente al señor Pedro Enrique:

- Residencia temporal. Solicitud: 12 julio 2001; concesión: 10 diciembre 2004; validez: 9 diciembre 2005;

- Residencia familiar comunitario. Solicitud: 8 septiembre 2011; concesión: 10 febrero 2012; validez: 9 febrero 2017

- Residencia familiar comunitario. Solicitud: 29 noviembre 2017; concesión: 7 noviembre 2018; validez: 6 marzo 2023.

a) Certificado de inscripción padronal expedido por el Ayuntamiento de Madrid: alta por cambio de residencia: 19 junio 2001; renovación: 19 junio 2006; baja por caducidad: 31 diciembre 2006; alta por cambio de domicilio: 13 abril 2011; alta por cambio de domicilio: 15 octubre 2014.

b) Certificado de antecedentes penales de la República de Colombia: a fecha 10 de mayo de 2016 no registra antecedentes.

c) Certificado expedido por la Tesorería General de la Seguridad Social de fecha 11 de mayo de 2016: alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos: 1 de mayo de 2016.

d) Informe de presentación de declaración-Agencia Tributaria: 10 de mayo de 2016.

e) Informe del Fiscal de 30 de mayo de 2016: 'no se opone a lo solicitado al haberse cumplido los requisitos legalmente establecidos (adquisición de la nacionalidad española por residencia).

f) Informe del Magistrado-encargado del Registro Civil Único de Madrid de 6 de junio de 2016: 'Dicho promotor ha ratificado su petición, aportando el conjunto de documentos previstos en el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil y en la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 26 de julio de 2007, en orden a justificar las menciones, datos y circunstancias que han de hacerse constar o acreditar en el expediente. Habiéndose comprobado igualmente, mediante la audiencia personal del peticionario, que el mismo tiene suficiente grado de conocimiento de la lengua española y de integración en la sociedad española'.

g) Informe de la Dirección General de la Policía de 25 de noviembre de 2019. Informe de antecedentes:

- detenido en Madrid el 27 de noviembre de 2014, por estafa, Diligencias NUM000;

- con fecha 8 de marzo de 2007, el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción 3 de Alcobendas, en PA 101/04, PRV 445-02, no consta motivo, interesa averiguación de domicilio y paradero. Cesada el 2 de abril de 2008.

h) Certificado del Registro Central de Penados de 27 de noviembre de 2019: 'condenado en sentencia de 14 de octubre de 2019; PA seguido por el Juzgado de Instrucción 2 de Madrid. Dictada por el Juzgado de lo Penal 18 de Madrid. Delito de abandono de familia; autor; consumación; fecha de comisión 1 junio 2018; a la pena de 2 euros/día multa durante seis meses.

SEXTO.-Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, la Sala, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas, llega a la conclusión de que el recurso no puede prosperar, pues sin perjuicio de que la parte interesada, en su caso, pueda seguir residiendo legalmente en España, con los derechos inherentes a esa situación de residencia legal -trabajo o prestaciones sociales-, 'ostentar la nacionalidad española es un salto cualitativo de notoria importancia que solo puede otorgarse a quien, con un `suficiente grado de integraciónŽ en la sociedad española, ha demostrado su `interés en ser españolŽ - STS 27 de noviembre de 2015.

El artículo 22.4 del Código Civil dispone que 'El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española'.

En el presente caso, ya se ha expuesto, con fecha 25 de noviembre de 2019 la Dirección General de la Policía informa que el señor Pedro Enrique fue detenido en Madrid el 27 de noviembre de 2014 por estafa, Diligencias NUM000.

Por otra parte, en el certificado del Registro Central de Penados de 27 de noviembre de 2019 se hace constar que el interesado fue condenado en sentencia de 14 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado de lo Penal 18 de Madrid, por un delito de abandono de familia, a la pena de 2 euros/día multa durante seis meses.

Como se dijo en la sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 2021, dictada en el recurso 3041/2019,

'El acto presunto o la desestimación por silencio administrativo `tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente - artículo 24.2 Ley 39/2015. El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración - artículo 25 y 1 LRJCA-, pero esta garantía que se concede al peticionario, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia;

'... El demandante, aun en el caso de la presunta desestimación de la petición de la nacionalidad por residencia, sigue teniendo la carga de acreditar los hechos en los que se fundamenta su pretensión - artículo 56.3 LRJCA-, de acuerdo con las normas generales que disciplinan la carga de la prueba;

Así pues, es al interesado al que incumbe la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad española, y el hecho de que la Administración, pese al tiempo transcurrido, no haya resuelto la solicitud de nacionalidad formulada no significa que desaparezcan las obligaciones positivas de prueba que en esta vía judicial le competen al recurrente y sin perjuicio de las quejas que se puedan formular ante las autoridades competentes sobre la tardanza en la tramitación del expediente.

Atendidos los extremos que anteceden el parecer de la Sala es que el recurrente no ha acreditado suficientemente buena conducta cívica.

Procede la desestimación del recurso.

SÉPTIMO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de don Pedro Enrique contra la desestimación por silencio del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada el 5 de octubre de 2015, por ser dicho acto conforme a Derecho.

SEGUNDO.-Las costas se imponen a la parte recurrente con el límite de 1500 euros.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.