Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 44/2012 de 17 de Diciembre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO - APELACION

SENTENCIA

Madrid, a diecisiete de diciembre de dos mil doce.

LaSección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha visto en grado deapelación,número 44/2012, el recurso interpuesto contra la sentencia estimatoria de fecha 17 de septiembre de 2012 dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido con el número 121/2012 , sustanciándose por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de la Audiencia Nacional ha promovidodoña Florencia, en relación con la resolución de fecha 30-3-2011, de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dictada por Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Presidente, y a propuesta de la Directora del Departamento de Recursos Humanos, por la que se desestimó la solicitud de reclasificación de puesto de trabajo del tramo nº 5 al tramo nº 6, que en el presente recurso de apelación tiene la condición de apelada y como apelante y demandada en la Instancia, la Agencia de Administración Estatal Tributaria representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente en esta Sentencia don JOSE LUIS LOPEZ-MUÑIZ GOÑI, Presidente de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 7, en el proceso indicado, dictó sentencia en fecha 17 de septiembre de 2012 en cuyo fallo se decía: 'Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Florencia , contra la resolución, del Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dictada por delegación del Presidente, de 30-3-2011, por la que se desestima la solicitud deducida por la recurrente en la que se reclama la reclasificación de su puesto de trabajo al tramo 6 con efectos a 1 de enero de 2010, debo declarar y declaro que las mencionadas resoluciones no son ajustadas a derecho por lo que las anulo, reconociendo el derecho de la recurrente a la reclasificación de su puesto de trabajo al tramo 6 con efectos desde el día 01-01-2010 condenando a la Administración a abonarle la diferencia existente entre el complemento especifico establecido para el tramo 6º y el establecido para el tramo 5º desde la indicada fecha así como con los intereses legales que procedan, sin especial declaración en cuando a las costas procesales causadas'.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia por el Abogado del Estado, se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido en un solo efecto, y dado traslado a la parte apelada, se opuso a dicha apelación en base a los fundamentos contenidos en su escrito de impugnación, y remitidos los autos a esta Sección, se personó ante la misma la parte apelante, y se señaló para votación y fallo el día 13 de diciembre de 2012 lo que se efectuó.

TERCERO.- En la tramitación del recurso en ambas instancias se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El acto administrativo originario impugnado es el ya referenciado con anterioridad.

La sentencia apelada, estima el recurso, en todas sus partes, y confirma la resolución impugnada.

SEGUNDO.-En la sentencia apelada se sostiene, resumidamente, que la Medida Adicional VI).-7ª del Acuerdo de fecha 14 de noviembre de 2007, es clara en su sentido literal, y por ello debe procederse de manera automática a incluir a la recurrente en el tramo 6º al haber cumplido más de 32 años de antigüedad, sin necesidad de nuevos requisitos.

La Abogacía del Estado solicita se estime el recurso de apelación en base a los argumentos contenidos en su escrito de apelación, alegando que para la reclasificación al tramo 6º debe seguirse el procedimiento ordinario previsto en el mencionado Acuerdo, debiendo valorarse el desempeño del puesto de trabajo y la formación, no siendo de aplicación automática el criterio de la antigüedad.

El recurso de apelación, debe ser estimado. Se alega por la Administración recurrente la improcedencia de la reclasificación al tramo 6º, al considerar que no basta con acreditar una antigüedad superior a treinta y dos años. De los apartados del Acuerdo antes trascritos se deduce claramente que para el acceso al tramo 6º debe seguirse el procedimiento ordinario previsto en el apartado 1º del mismo, es decir realizando una evaluación del desempeño de los funcionarios afectados, y teniendo en cuenta la formación de los mismos. Tal aplicación se pone de manifiesto en la reunión de la Mesa Técnica de seguimiento del Acuerdo, que tuvo lugar el día 5-4-2011, en la que la parte social recuerda que están pendientes de tratamiento las referidas cuestiones. Con ello queda acreditado que deben determinarse los criterios objetivos a tener en cuenta para la evaluación del desempeño del puesto de trabajo y la formación de los funcionarios afectados, para así poder ser reclasificados al tramo 6º. Se excluye así la reclasificación automática a dicho tramo 6ª por antigüedad, contrariamente a lo pretendido por la parte actora y reconocido por la sentencia de instancia.

TERCERO.-La cuestión a dilucidar en esta apelación, queda reducida a un problema de interpretación del contenido del Acuerdo de 14 de noviembre de 2007, y para ello se hace necesario aplicar los criterios interpretativos de las normas.

CUARTO.- El Capítulo II del Título Preliminar del Código Civil, aplicable como supletorio en las materias reguladas por otras leyes, ( artículo 4.3 del CC ), establece, en su artículo 3.1 que las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativo y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas, debiéndose utilizar todos y cada uno de los criterios establecidos para llevar a cabo la interpretación de una norma, para darle en su aplicación el verdadero sentido que le haya querido dar el legislador y los elementos colaboradores del poder legislativo.

QUINTO.-El Acuerdo de 14 de noviembre de 2007 adoptado por la Agencia Tributaria y las representaciones Sindicales, en su motivación, consideran necesario fomentar las líneas básicas de la carrera profesional y administrativa de sus empleados, estableciendo sistemas que desarrollen la posibilidad de mejora profesional, y que éstas se articulen a través de mecanismos que introduzcan elementos de certeza y transparencia en la carrera, de manera que se conjuguen adecuadamente las necesidades de la organización y el reconocimiento de la experiencia y el esfuerzo profesional de los trabajadores.

El antecedente legislativo inmediato a este Acuerdo lo encontramos en la Ley 7/2007 que regula el Estatuto Básico del Empleado Público, y que justifica su promulgación, en su Exposición de Motivos, argumentando, al efecto que nos interesa, que: 'Sin imponerlo a todas las Administraciones Públicas, el Estatuto Básico permite que se configuren modelos de carrera horizontal, desvinculada de los cambios de puesto de trabajo y basada en el desarrollo de las competencias y en el rendimiento.

Elemento fundamental de la nueva regulación es, en cualquier caso, la evaluación del desempeño de los empleados públicos, que las Administraciones Públicas deberán establecer a través de procedimientos fundados en los principios de igualdad, objetividad y transparencia. La evaluación periódica deberá tenerse en cuenta a efectos de la promoción en la carrera, la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo y para la determinación de una parte de las retribuciones complementarias, vinculadas precisamente a la productividad o al rendimiento.

Es obvio, en efecto, que las oportunidades de promoción y, en alguna medida, las recompensas que corresponden a cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización, pues resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento y su actitud ante el servicio....'.

Es decir, se valora de forma especial, no solamente la antigüedad, sino también la formación y el rendimiento del funcionario.

SEXTO.-El ámbito de aplicación de dicha Ley, incluye, según su artículo 2.1. el personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas:

- Los Organismos Públicos, Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas.

SÉPTIMO.-La Ley 7/2007, establece una doble reglamentación en la forma de alcanzar puestos de trabajo de mayor responsabilidad-formación y por tanto mejor retribuidos: por un lado, el sistema de promoción de un Grupo a otro, carrera vertical, y se complementa, por otro lado: con lo que se llama carrera horizontal, de manera que dentro de un mismo Grupo se pueden alcanzar puestos de trabajo de mayor entidad, responsabilidad, experiencia y conocimiento, y también de una mejor retribución.

El artículo 17 de la Ley 7/2007 regula la llamada Carrera horizontal de los funcionarios de carrera.

Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas:

a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad.

b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.

Por tanto, para poder obtener alguno de estos ascensos, se establece un sistema de selección o formación que se regula en el artículo 20: la llamada evaluación del desempeño de la función encomendada.

1. Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados.

La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.

2. Los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.

3. Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el art. 24 del presente Estatuto.

4. La continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada.

5. La aplicación de la carrera profesional horizontal, de las retribuciones complementarias derivadas del apartado c) del art. 24 del presente Estatuto y el cese del puesto de trabajo obtenido por el procedimiento de concurso requerirán la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño de acuerdo con lo establecido en los apartados 1 y 2 de este artículo.

En paralelo a este sistema de evaluación para lograr un tramo superior, se establece un sistema de retribuciones que recompensará el esfuerzo dedicado por el funcionario a su formación, al mayor rendimiento o mejor dedicación, estableciéndose en el artículo 24, la regulación de las retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.

OCTAVO.-En desarrollo de estas previsiones, la Agencia Tributaria y las Organizaciones Sindicales, llegan al Acuerdo de 14 de noviembre de 2007, haciendo uso de la autorización concedida en la Disposición Adicional cuarta de la Ley 36/2006, de 29 de noviembre , y sobre la base que, la estructura de puestos de trabajo de la Agencia Tributaria, permite el desarrollo en la Organización de la carrera administrativa y la promoción profesional en cada ámbito funcional, de manera que se favorezca una mejor adecuación entre la experiencia y la capacidad técnica y profesional acreditadas y los puestos de trabajo.

NOVENO.-El Acuerdo de 14 de noviembre de 2007, complementa y desarrolla la anterior regulación legal acomodando las previsiones generales en ella contenida a las especialidades de la organización funcionarial de la Agencia Tributaria.

En este Acuerdo, se adoptan ciertas reglas en las que se combinan, por lo que nos afecta, normas que establecen los criterios para permitir pasar de un tramo a otro dentro del mismo Grupo, lo que se ha dado en llamar carrera horizontal.

Y estos criterios son, por un lado la antigüedad, pero por otro, se exige que hayan realizado cursos de formación, tengan experiencia y hayan tenido una dedicación y rendimientos especiales que se reconocerá por medio a los informes emitidos por comisiones evaluadoras.

Ahora bien, en dicho Acuerdo, se contienen reglas que regulan la aplicación de la Ley y del Acuerdo, a los tramos iniciales y a los cinco siguientes, así como establece también reglas que regulan la transitoriedad del antiguo sistema al nuevo, Apartado IV.1º:

1°.-La aplicación inicial y transitoria de la carrera administrativa horizontal sólo afectará a las posiciones retributivas (tramos) del Anexo A) comprendidas entre la 'inicial' o 'de ingreso' y la posición quinta, incluidas ambas.

Así vemos, que en la Medida Adicional IV, regulación transitoria, no se fija la antigüedad que es necesaria, para pasar del tramo 5º, al tramo 6°, y se resuelve, esta falta de regulación, con la Mediada Adicional IV.) 7ª: entendiendo que, podrán pasar del tramo 5º al tramo 6º, los funcionarios que, estando en el tramo 5°, hubieran prestado el tiempo de servicios necesario conforme a lo previsto en el presente acuerdo y en todo caso, quienes a la firma del presente acuerdo tuvieran 32 años o más de antigüedad conforme a lo previsto en el apartado IV.3º.

La frase, 'en todo caso, quienes a la firma del presente acuerdo tuvieran 32 o más años de antigüedad conforme a lo previsto en el apartado IV.3º', debe entenderse en el sentido que cuando se han cumplido 32 años de servicio, se ha cumplido ya el tiempo máximo necesario para poder pasar al tramo superior, 6º; pero esta Medida Adicional, (de manera transitoria), se refiere solo, a como se entiende cumplida la exigencia de la antigüedad para pasar del tramo 5º al tramo 6º, pero ello no debe suponer que permite el acceso directo al tramo 6º por el mero hecho de la concurrencia de la antigüedad indicada.

Fijada así la antigüedad, para poder pasar del tramo 5º al tramo 6º, se requiere además que se cumplan los demás requisitos exigidos en las disposiciones contenidas en dicho Acuerdo, y en concreto en el Apartado I.).

Y así se recogen en el Apartado I.) Carrera administrativa horizontal.

I).- 5° Para cambiar de tramo se valorará: la antigüedad (tiempo de prestación de servicios en cada tramo), laevaluación del desempeño y la formación (necesaria realización de determinados cursos obligatorios). El ascenso a tramos superiores implica un contenido de los puestos con mayor requerimiento de experiencia y conocimientos profesionales. La antigüedad como requisito de permanencia por tramos se modulará con evaluaciones del desempeño y con acciones formativas, previa negociación con las Organizaciones Sindicales firmantes.

No obstante, la aplicación de este apartado 5° requerirá de su desarrollo en el marco de la Mesa Técnica de Seguimiento del Acuerdo, en el que se han de tener en cuenta las distintas circunstancias que incidan en la carrera administrativa horizontal, Incluida la necesidad de asegurar, en igualdad de condiciones, el acceso de los funcionarios a los cursos de formación a los que se refiere el párrafo primero de este apartado.

Y ello es así, pues conforme al punto 2º de este apartado I):

2°.- Estos tramos se ordenan de manera gradual respecto de la complejidad de las tareas, su dificultad técnica y de la supervisión que requieran, y es de suponer, que precisamente el tramo 6º es en el que alcanzan el punto álgido, la complejidad, la dificulta técnica y de supervisión, y para desempeñar estos puestos se exige que se tenga la mejor formación y cualidades.

DÉCIMO.-En resumen, para poder pasar del Tramo 5º al 6º, se requiere, tener una antigüedad de 24 años, (Apartado I.-5ª), o, (cuando como consecuencia de la aplicación del apartado IV.3º, reducción del 50% del tiempo de antigüedad, no se llegue a los 24 años), 32 años (Medida Adicional VI.7ª), pero además cumplir con los demás requisitos de formación, de experiencia ... (I.- 5ª).

UNDÉCIMO.-En la reunión que tuvo la Mesa Técnica de seguimiento del citado Acuerdo en fecha 5-4-2011, se recoge en el acta de dicha reunión lo siguiente:

'Asimismo se citan por la parte social otras cuestiones pendientes de tratamiento por la mesa técnica tales como ... la situación del tramo 6º para quienes contaban con 32 de antigüedad a la fecha de firma del acuerdo'.

Independientemente de los motivos que existan para no haber resuelto a la fecha indicada esta situación, lo cierto es que deben adoptarse las medidas necesarias, si todavía no lo han sido, para resolver esta cuestión pendiente de resolución, pues no puede quedar a criterio de los intervinientes, el dejar sin resolver esta situación especial.

Por todo lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 17 de septiembre de 2012 dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido con el número 121/2012 , sustanciándose por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de la Audiencia Nacional, que se deja sin efecto en base a los argumentos contenidos en esta sentencia.

En cuanto a la imposición de las costas, en esta instancia, debe decirse, que aun cuando el artículo 139 1 de la Ley 29/1998 según la redacción dada por la Ley 37/2011, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, al tratarse de una materia que ha sido objeto de diversas interpretaciones jurisdiccionales, no se hace expresa imposición en cuanto al pago de las costas en esta instancia.

VISTOS Los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación,

Fallo

Se estimaen todas sus partes el recurso de apelación,número 44/2012, interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia estimatoria de fecha 17 de septiembre de 2012 dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido con el número 121/2012 , sustanciándose por el procedimiento abreviado, ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de la Audiencia Nacional ha promovidodoña Florencia, en relación con la resolución de fecha 30-3-2011, dictada por el Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por delegación del Presidente, por la que se desestimó la solicitud de reclasificación de puesto de trabajo del tramo nº 5 al tramo nº 6, por ser la misma contraria al ordenamiento jurídico, por lo que se deja sin efecto, confirmando en todas sus partes la resolución originaria referenciada.

No se hace expresa imposición en cuanto al pago de las costas.

Así por esta nuestra sentencia de la que se unirá testimonio a los autos principales y al rollo de apelación, y contra la que no cabe recurso, se devolverán los autos principales al Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 7, se pronuncia, manda y firma.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.