Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 554/2019 de 30 de Junio de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000554/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02005/2019

Demandante: Romulo

Procurador:JOSE JAVIER FREIXA IRUELA

Demandado:DIRECCION GENERAL DEL REGISTRO Y DEL NOTARIADO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a treinta de junio de dos mil veinte.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 554/2019, promovido por el Procurador de los Tribunales don José Javier Freixa Iruela, en nombre y representación de don Romulo, contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 6 de octubre de 2017, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 24 de agosto de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, confirmada por la del mismo Director General de 6 de octubre de 2017, se denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Romulo.

La Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 24 de agosto de 2015 descansa en lo esencial en los siguientes fundamentos:

'... el interesado no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil al manifestarlo expresamente así el Juez Encargado del Registro Civil;

'El Juez Encargado del Registro Civil de Murcia, mediante auto de fecha 22 de mayo de 2011, hace constar que el grado de adaptación del promotor a la cultura y estilo de vida españoles es a todas luces insuficiente. Como ha señalado una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y la abundante doctrina de la Audiencia Nacional al analizar el requisito de la integración, es el Encargado del Registro Civil a los efectos de la acreditación de las condiciones de integración en la sociedad española de los peticionarios de nacionalidad, en atención a la inmediación de la referida diligencia y la condición judicial de quien la practica - sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2011;

'Invocando de nuevo la doctrina jurisprudencial, el adecuado grado de integración en la sociedad española no se reduce a un conocimiento aceptable del idioma, sino que es preciso un conocimiento de las instituciones, costumbres y adaptación al modo y estilo de vida españoles. Es por ello relevante que el informe del Encargado no concluya de forma indubitada y expresa que considera insuficiente el grado de integración del promotor en la sociedad española a los efectos de la concesión de la nacionalidad'.

Frente a dicha resolución la representación procesal de don Romulo interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

En la demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) no consta en las actuaciones que el interesado no se encuentre integrado, ni que no supiera responder a las preguntas que le fueron formuladas, pues no constan tales preguntas ni se indica que exista falta de integración; 2) desproporción de la denegación por falta de integración, pues no existe ningún informe negativo de integración; 3) falta de motivación de la resolución recurrida, pues la Administración no explica qué tiene en cuenta para denegar la nacionalidad, ni entra a valorar la situación personal del interesado; 4) infracción del procedimiento establecido; 5) infracción del artículo 22 CC; no existe ningún informe en el que se ponga de manifiesto la falta de integración del interesado; 6) infracción de la presunción de inocencia; vulneración del artículo 221 del Reglamento del Registro Civil.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que 'declare el acto dictado por la Administración demandada como no ajustado a Derecho y se reconozca el derecho del recurrente a obtener la nacionalidad por residencia, y obligue a la Administración a pasar por tal efecto'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara sentencia por la que 'se desestime el recurso con imposición de costas a la parte recurrente'.

Tras referir los artículos 21 y 22 del Código Civil y sentencias que estima de aplicación al litigio, alega que se ha denegado la nacionalidad al interesado por falta de justificación del suficiente grado de integración en la sociedad española, como resulta del auto-propuesta del Juez Encargado del Registro Civil de Murcia, y que la 'integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no se conocen las costumbres ni el sistema político español, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad'.

Añade que en el presente caso la documentación aportada por el interesado resulta insuficiente, además de es necesario que concurra el informe favorable del Juez Encargado del Registro - sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2009.

TERCERO.-En virtud de providencia de 20 de junio de 2019 se tuvieron por incorporados a las actuaciones los documentos aportados y por reproducido el expediente administrativo.

CUARTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 23 de junio de 2020.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Juan Carlos Fernández de Aguirre, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 24 de agosto de 2015, dictada por delegación del Ministro de Justicia, confirmada por la del mismo Director General de 6 de octubre de 2017, por la que se deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia a don Romulo.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE-, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

TERCERO.-En la determinación de qué constituye suficiente grado de integración en la sociedad española, señala el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de abril de 2011 que '... según doctrina jurisprudencial reiterada el conocimiento del idioma y la expresión correcta del mismo constituye un elemento vehicular que permite la relación con la sociedad; por ello, la falta de tal conocimiento, y, consiguientemente, de la posibilidad de relación con los miembros de la sociedad, impide tener por justificado el requisito de la integración exigido por el artículo 22.4 del Código Civil. Dicho sea de otro modo, la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad, impuesta por el artículo 22.4 del Código Civil, exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y facilitar con ello sus relaciones con terceros dentro del país en que pretende desenvolverse. Por tal razón, esa falta de conocimiento del idioma es causa suficiente para la denegación de la nacionalidad española.

En esta línea de razonamiento la sentencia del Alto tribunal de 2 junio 2016 expresa que el 'palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas' es causa para denegar la nacionalidad, 'sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida'.

En este contexto esta Sala ha declarado en sentencia de 19 de febrero de 2018, que

'Sobre el requisito de `suficiente grado de integración social...Ž, la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital;

'Efectivamente, el artículo 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil exige que en la solicitud se indicará especialmente: `si habla el castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales; y las demás que estime convenienteŽ. En el artículo 221 del mismo texto se establece que el cumplimiento de estos requisitos se podrá acreditar por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible. Y dispone dicho artículo 221, en su último párrafo, que el Encargado preceptivamente `oirá personalmente al interesado, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españolesŽ;

'De ahí la relevancia que tiene la audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil, en función de la inmediación de la que goza;

'Reiteradamente viene sostenido la Sala que la comparecencia ante el Encargado del Registro Civil, ordenada por el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, adquiere una especial relevancia en función de la inmediación y la directa percepción que recibe el Juez titular del Registro. Y ello por la veracidad de lo comprobado por el Encargado del Registro, que expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma mediante apreciación directa y personal, que es en la que se fundamenta la resolución recurrida.

CUARTO.-Como ya hemos señalado plantea la parte actora falta de motivación de la resolución recurrida, pues la Administración no explica qué tiene en cuenta para denegar la nacionalidad, ni entra a valorar la situación personal del interesado, alegando también que no consta en las actuaciones que el interesado no se encuentre integrado, ni que no supiera responder a las preguntas que le fueron formuladas, pues no constan tales preguntas ni se indica que exista falta de integración.

La Sala comparte este criterio y estima que tanto la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 24 de agosto de 2015 como la del mismo Director General de 6 de octubre 2017 que la confirma adolecen de falta motivación suficiente.

Nuestro Alto Tribunal ha declarado en sentencia de 20 de diciembre de 2007 que 'una jurisprudencia reiterada ha señalado que el empleo de modelos normalizados, en que aparezcan ya incorporados determinados textos o argumentos de común aplicación, responde a una técnica de racionalización del trabajo que no puede calificarse apriorísticamente de reprobable, siempre y cuando dé respuesta a las cuestiones planteadas en el expediente' - NUM000 de diciembre de 20017.

No es este el caso, sin embargo, y bastará para llegar a esta conclusión con la mera lectura de las resoluciones impugnadas. De dichas resoluciones no es posible extraer elemento alguno que permita considerar la falta de integración del interesado en la sociedad española que en las mismas se indica.

La resolución remite al criterio del Juez Encargado señalando que 'El Juez Encargado del Registro Civil de Murcia, mediante auto de fecha 22 de mayo de 2011, hace constar que el grado de adaptación del promotor a la cultura y estilo de vida españoles es a todas luces insuficiente'.

En el Acta de audiencia al promotor de 9 de marzo de 2011, y en igual sentido en el auto-propuesta de 22 de mayo de 2011, se hace constar que 'el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles es a todas luces insuficiente, dado que desconoce en lo más básico todo lo referente al sistema de gobierno, autoridades, poderes del Estado, división territorial, costumbres, fiestas, comidas, etc., ..., todo ello, pese a manifestar que lleva residiendo en España desde el año 2002'.

No consta en las actuaciones informe del Fiscal, si bien se le dio traslado a estos efectos.

De la documentación aportada por el recurrente se extraen los siguientes extremos:

- tiene dos hijos nacidos en España;

- ha sido beneficiario de la prestación de desempleo desde 12 de noviembre de 2009 al 18 de junio de 2010;

- obtuvo permiso de residencia temporal el 7 de enero de 2005 (solicitado el 18 de junio de 2003); permiso de trabajo y residencia el 7 de enero de 2006 y el 7 de enero de 2008; autorización de residencia de larga duración, validez indefinida, el 7 de enero de 2010;

- causó alta en el Padrón Municipal de Habitantes de Murcia el 7 de junio de 2002;

- carece de antecedentes penales en el país de origen (Ecuador);

- aporta Historia de Vida Laboral, expedida por la Tesorería General de la Seguridad Social;

- aporta contrato de trabajo de duración determinada a tiempo completo (desde el 14 de septiembre de 2015 hasta fin de servicio);

- carece de antecedentes penales en España

La Sala no comparte las apreciaciones que constan en las resoluciones impugnadas porque, entre otras cuestiones, se refieren a todo en general y nada en particular, sin que, por otra parte, obre en las actuaciones el contenido de la entrevista, cuestión que ciertamente permitiría comprender lo que en el Acta, en el auto-propuesta y finalmente en la resolución se indica, siendo menester puntualizar que las resoluciones que se impugnan tienen como fundamento la conclusión del Encargado del Registro Civil, cuyo escaso valor a los efectos del enjuiciamiento del caso litigioso ya se ha expuesto. La resolución impugnada, por otra parte, y la Sala se remite a su lectura, carece de motivación adecuada y suficiente puesto que carece de concreción, no pudiéndose verificar y contrastar qué son conocimientos y qué déficits.

Ya se ha señalado la relevancia que tiene la audiencia o entrevista personal del interesado con el Juez Encargado del Registro, especialmente cualificado para poder apreciar directamente el grado de integración del solicitante. En nuestro caso, sin embargo, en el expediente tramitado al efecto no se reflejan las concretas preguntas y respuestas, aun por referencia, que sirvieron al Juez Encargado para la alcanzar la conclusión desfavorable expuesta en el auto-propuesta y en el que se fundamenta la resolución impugnada.

La falta de constancia de las concretas actuaciones llevadas a cabo para determinar el grado de adaptación del recurrente, y la resolución impugnada se basa en la entrevista mantenida con el Juez Encargado del Registro Civil, impide apreciar si la valoración o apreciación del grado de integración del solicitante de nacionalidad se ajustó a criterios razonables, pues como esta Sala ha expuesto en casos precedentes -SAN 14 diciembre 2017, por todas-, 'el párrafo quinto del artículo 221 del Reglamento del Registro Civil solo exige que el Juez oiga personalmente al peticionario, pero ello no significa que esa audiencia no deba quedar documentada sino que se debe proceder a su grabación o se deben explicitar por escrito las preguntas formuladas y respuestas dadas para comprobar que la comparecencia y la valoración realizada se ajustó a criterios razonables y permitir el posterior control jurisdiccional al objeto de conocer las razones por las que el Encargado del Registro Civil aprecia la existencia o no de integración del solicitante'.

El parecer de la Sala es que al no constar en las actuaciones elementos suficientes que permitan acreditar el grado de integración, sin que por otra parte se conozcan las preguntas formuladas en orden a acreditar dicho grado, lo procedentes es acordar la retroacción del procedimiento con objeto de que se practique una entrevista en forma, dejando constancia de las preguntas y de las respuestas, con objeto de poder valorar el juicio de integración que ha de llevar a efecto el Juez Encargado - artículos 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil-, debiendo emitirse el correspondiente informe debidamente motivado atendidos los extremos indicados, procediendo la Administración, tras la conclusión del procedimiento, a dictar la resolución que en Derecho proceda, y sin que sea preciso entrar a considerar ulteriores extremos.

Conforme a lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia -expedientes en curso y periodo transitorio-, 'Los expedientes de nacionalidad por residencia se tramitarán y resolverán de conformidad con las normas de procedimiento vigentes en el momento de la solicitud'.

QUINTO.-Sin costas -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Estimar en parte el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de don Romulo contra las resolución del Director General de los Registros y del Notariado de24 de agosto de 2015 y 6 de octubre de 2017, dictadas por delegación del Ministro de Justicia, por no ser ajustadas a Derecho.

SEGUNDO.-Acordar la retroacción de las actuaciones conforme a los términos indicados en el último párrafo del Fundamento de Derecho Quinto de esta sentencia.

TERCERO.-Sin costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.