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Última revisión
21/12/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 561/2016 de 13 de Noviembre de 2017
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Orden: Administrativo
Fecha: 13 de Noviembre de 2017
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: LOPEZ-MUÑIZ GOÑI, JOSE LUIS
Núm. Cendoj: 28079230072017100465
Núm. Ecli: ES:AN:2017:4530
Núm. Roj: SAN 4530:2017
Encabezamiento
D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO
D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA
Madrid, a trece de noviembre de dos mil diecisiete.
Antecedentes
En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.
Fundamentos
Durante los años 2008 a 2012, la Orden religiosa ORDEN HOSPITALARIA DE SAN JUAN DE DIOS así como su centro HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS (HSJD), ingresaron diversas liquidaciones del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (en lo sucesivo, ICIO) giradas por el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona en relación con las obras que realizaba en el Hospital San Juan de Dios situado en el municipio de Esplugues de Llobregat. Este hospital tiene una enorme reputación en la asistencia, en especial, de la salud de niños.
Fe cha Nú m. Abonaré Cl ave ORGT Im porte
21/11/2008 84 82123-28396605 00482123-
0000298087
16.104,63€
16/12/2008 90 81222-28641251 00461659-
0000177650
81.195,47€
18/12/2009
91 00222-33655951 00531490-
0000295987
637.468,30€
21/08/2012
88 69202-47594003 00669202-
0000183298
15.276,29€
22/10/2012 86 69202-47594004 00669202-
0000183342
138.479,36€
Total
888.834,05€
En cuanto a las tres primeras liquidaciones, en su día se recurrieron en reposición ante el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona y se solicitó el reconocimiento de la exención en el pago del ICIO regulada en el art. I.V.B) del Acuerdo entre la Santa Sede y el Estado español sobre asuntos económicos, de 3 de enero de 1979.
Contra la desestimación realizada por la Diputación se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Contencioso-administrativo núm. 14 de Barcelona, que se tramitó bajo el número 395/2010. Antes de que se dictara sentencia se desistió del recurso contencioso-administrativo.
Por lo que se refiere a las dos últimas liquidaciones, en su día fueron recurridas en reposición ante el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, pero según resoluciones de fecha 4 de mayo de 2015, los citados recursos fueron extemporáneos.
La conclusión de lo anterior es que la ORDEN HOSPITALARIA DE SAN JUAN DE DIOS y su centro HSJD ingresaron 888.834,05 € en concepto de ICIO por las obras realizadas en el Hospital San Juan de Dios de Esplugues de Llobregat.
Las liquidaciones de ICIO indicadas se fundamentan en la aplicación del art. IV.B) del Acuerdo entre la Santa Sede y el Estado español sobre asuntos económicos, de 3 de enero de 1979, según la interpretación realizada posteriormente por la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda EHA/2814/2009, de 15-10-2009 (BOE 21-10-2009).
Mediante la Orden del 5-6-2001, (dictada de común acuerdo entre ambas partes firmantes del Acuerdo entre la Santa Sede y el Reino de España anteriormente referenciado), se interpretó que el ICIO era un tributo real, y por tanto merecedor de la exención establecida en el artículo IV. B) del referido acuerdo.
Posteriormente, la Orden de 15-10-2009, del Ministerio de Economía y Hacienda (dictada de forma unilateral por el reino de España) restringió dicha exención, eliminándola en cuanto a los inmuebles que no estuvieran exentos del IBI. Es decir, dicha Orden estableció que el ICIO sólo gozaría de exención en los templos, lugares de culto y demás inmuebles enumerados en la letra a) del Artículo IV 1 del Acuerdo entre la Santa Sede y el Reino de España, pero no en otros inmuebles de las Órdenes religiosas (como es el caso de un hospital para niños).
La citada
Presentó una solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración fundamentándola no en la mera ilegalidad de la Orden ministerial anulada por la Audiencia Nacional (como parece señalar la denegación impugnada) sino en que la Orden anulada (y que fundamentaba las liquidaciones giradas por la Administración) había sido anulada por ser contraria a un Tratado Internacional, vulnerando la Constitución en cuanto al principio de jerarquía normativa.
La solicitud de declaración de responsabilidad patrimonial se presentó en fecha 18 de noviembre de 2015.
La parte recurrente en su escrito de demanda, sostiene que concurren los requisitos exigidos por el artículo 139 de la Ley 30/1992 , pues se ha producido un daño valorable pecuniariamente, no concurre un supuesto de fuerza mayor, existe una relación de causalidad entre el daño producido y la conducta de la Administración, desde el momento en que aprobó la
Por ello, se ha producido un daño por el poder legislativo del que debe responder.
En todo caso, no nos hallaríamos ante un supuesto de responsabilidad del Estado Legislador, sino del ejecutivo, ya que la Orden EHA/2814/2009, es una norma reglamentaria y como tal emana del ejecutivo.
Por otro lado, no concurre la relación de causalidad exigida, puesto que por la conducta de la hoy recurrente, con su desistimiento e interposición extemporánea, se permitió que las liquidaciones fueran firmes, por lo que se rompió la relación de causalidad exclusiva, entre el comportamiento de la Administración y el daño producido; por último no existe una daño antijurídico, lo que permite afirmar que la actora, tiene la obligación jurídica de soportar el daño que padece; por otra parte la hoy actora, no utilizo los medios de impugnación directos de las liquidaciones y de forma indirecta la Orden que nos ocupa, ni indirectos mediante la rectificación de las liquidaciones efectuadas en su día; asimismo, por razones de seguridad jurídica la declaración de nulidad no comporta por si misma la previsibilidad de actos firmes ni la obligación de reparar el un perjuicio.
En la responsabilidad fundada en el art. 142.4 de la Ley 30/1992 , su apreciación no se vincula simplemente a la anulación del acto sino que, además, deben concurrir todos los requisitos exigidos a tal efecto por dicha ley: daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente; nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo.
La jurisprudencia, en relación con el art. 142.4 Ley 30/1992 , ha advertido que no cabe su interpretación con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad (por todas, sentencia de 16 de febrero de 2010, rec. 1325/2009 ). En el mismo sentido, de la necesidad de atender a las peculiaridades del caso, puede verse la STS de 9 de diciembre de 2015, rec. 1661/2014 que, además precisa que 'no procede esa exigencia de responsabilidad o, lo que es lo mismo, existe el deber jurídico de soportar el ciudadano afectado el daño ocasionado, cuando la norma que habilita la actuación de la Administración la somete a la consideración de potestades discrecionales, conforme a las cuales puede optar por varias soluciones, porque todas ellas son admisible en Derecho, al ser jurídicamente indiferentes, supuestos en los cuales cuando, por circunstancias diversas, pueda verse anulada la decisión adoptada al amparo de dichas potestades, se considera que los ciudadanos afectados están obligados a soportar el daño ocasionado.
Panorama bien diferente es el que se genera en los supuestos en que la norma habilitante de la actuación administrativa establezca criterios reglados para su aplicación, rechazando cualquier margen de apreciación para la Administración, en el que el criterio de imposición de soportar el riesgo es más débil, precisamente porque ese carácter reglado de la norma comporta un mayor grado de incorrección en la decisión adoptada. No obstante, también cuando actúa la Administración sometida a esa normas que confieren potestades regladas, se han discriminado aquellos supuestos en que ese rigor de la norma se impone acudiendo a conceptos jurídicos indeterminados, es decir, cuando la norma no agota todos los elementos de la potestad conferida, sino que requiere una valoración de las circunstancias concurrentes para determinar la abstracción que la descripción de la norma impone con tales indeterminaciones a concretar en cada supuesto concreto, atendiendo a las circunstancias de cada caso. Por último, aun en los supuestos en los que se aplican norma de carácter absolutamente regladas, es admisible supuestos ---y se deja constancia ejemplificativa de ello en la sentencia antes mencionada--- en la que la posterior anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidad patrimonial porque la decisión adoptada aparezca como fundada. Porque lo relevante para la valoración de la tipología a que se ha hecho referencia han de ser examinados conforme a las características de razonabilidad de la decisión y a la motivación de esa razonabilidad, apareciendo la decisión adoptada como una de las alternativas admisible en derecho, sin perjuicio de que por las circunstancias de cada supuesto, la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional sea contraria a lo decidido.'
Sobre la razonabilidad de la resolución administrativa que, posteriormente anulada excluye la antijuridicidad del daño puede verse también, las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de abril de 20141956, (rec. 3632 / 2011 ) y la de 2 de diciembre de 2009 (rec 3650/2005 ) y sentencia de 16 de septiembre de 2009, (recurso de casación 9329/2004 ), que 'la apreciación de que la resolución anulada a que se imputa el daño por responsabilidad patrimonial es razonable y razonada, excluye la obligación de resarcimiento y genera la obligación del perjudicado de soportarlo, conclusión que se funda en que siendo razonada la decisión, aun cuando fuese posteriormente anulada, no puede concluirse la irrazonabilidad de la mera anulación cuando, como concluye la Sala de instancia en el presente caso, la decisión administrativa comporta una interpretación de los preceptos normativos que no pueden generar la responsabilidad reclamada.'
La sentencia de 30 de junio de 2014 (RJ 2014, 3995) rec. 476/2013 precisa que 'Tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5 de febrero de 1996 , de 4 de noviembre de 1997 , de 10 de marzo de 1998 , de 29 de octubre de 1998 , de 16 de septiembre de 1999 y de 13 de enero de 2000 , que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.
No se discute el cumplimiento del ejercicio de la acción dentro del año establecido en el artículo 142, pues publicada la sentencia del Tribunal Supremo en fecha 19 de noviembre de 2014 , el escrito de petición de reparación patrimonial, se interpone el día 18 de noviembre de 2015.
No cabe duda que se ha producido una daño patrimonial valorado en 888.834,05 €.
Se discute si se ha producido la ruptura de la relación d causalidad entre el daño ocasionado y la conducta de la Administración.
Como ha quedado dicho anteriormente, el artículo 73 sienta el principio general de la ineficacia de la sentencia anulatoria de una disposición general a las sentencias o actos administrativos que la hubiesen aplicado antes de la anulación por elementales exigencias de la seguridad jurídica ex artículo 9.3 de la CE , deja a salvo de nulidad, e indemnes al contagio de la invalidez, a los actos firmes y consentidos dictados en aplicación de la disposición que resulte haya sido anulada.
La propia parte recurrente, admite que las tres primeras liquidaciones fueron objeto de recurso de reposición posteriormente contra su resolución desestimatoria se interpuso recurso contencioso administrativo, si bien voluntariamente, la parte desistió de los mismos, y las otras dos liquidaciones, fueron recurridas en reposición, pero se declararon extemporáneos dichos recursos, y se consintió tal declaración al no interponer contra las mismas los oportunos recursos.
Por tanto, las liquidaciones devinieron firmes por la propia voluntad de la recurrente, lo que da lugar a que su firmeza, y por ello su inatacabilidad, después de la declaración de nulidad de la Orden EHA/2814/2009, se deba a la inactividad de la actora.
Esta razonabilidad se encuentra, en que la citada Orden, iba precedida del inició por la Comisión Europea, de un procedimiento, (asunto E 2/2007), con el fin de analizar si el beneficio fiscal concedido a la Iglesia Católica en el ICIO podía calificarse como ayuda de Estado.
Los Servicios de la Dirección General de Competencia de la Comisión Europea, mediante carta de 19 de julio de 2007, manifestaban las dudas fundadas que tenían respecto de la compatibilidad de la exención del ICIO a favor de la Iglesia Católica con las normas comunitarias sobre ayudas de Estado, por lo que comunicaban su conclusión preliminar de que dicha exención, al parecer, constituía una ayuda estatal existente, incompatible con el mercado común.
En dicha carta se concluía que los Servicios de la Comisión invitaban a las autoridades españolas a que presentaran comentarios sobre esta evaluación preliminar y su opinión sobre la manera de poder eliminar la incompatibilidad en adelante, y que se iniciaba el procedimiento de cooperación en virtud del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CE ) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DOUE de 27 de marzo).
Por parte del Gobierno español, y con el fin de evitar un posible pronunciamiento adverso de la Comisión Europea, con el acuerdo de la Conferencia Episcopal Española, se planteó la posibilidad de modificar la citada Orden Ministerial de 5 de junio de 2001, equiparando el tratamiento del ICIO con el existente para el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (la antigua Contribución Territorial Urbana) en la letra A) del mismo apartado.
Mediante escrito de fecha 23 de marzo de 2009, la Comisión Europea comunicó que la propuesta de las autoridades españolas de modificar la citada Orden ministerial permitiría levantar las dudas en cuanto a la exención del ICIO e invitaban a justificar la aplicación efectiva de su propuesta.
El Proyecto de Orden Ministerial se remitió en fecha 21 de abril de 2009, a la Vicesecretaría para Asuntos Económicos de la Conferencia Episcopal Española, a los efectos de que formularan las observaciones que consideraran oportunas.
Con fecha 5 de mayo de 2009, la Vicesecretaría para Asuntos Económicos de la Conferencia Episcopal Española manifestó su conformidad con el texto del citado Proyecto de modificación de la Orden de 5 de junio de 2001, formulando una única observación de carácter formal.
7.- En virtud de todo ello, se dictó la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre, por la que se modifica la Orden de 5 de junio de 2001, por la que se aclara la inclusión del ICIO en la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo sobre Asuntos Económicos.
En el artículo único de la mencionada Orden se establece:
«Modificación de la Orden del Ministerio de Hacienda, de 5 de junio de 2001, por la que se aclara la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en la letra.
B) del apartado 1 del artículo IV, del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979.
El apartado segundo de la Orden del Ministerio de Hacienda, de 5 de junio de 2001, por la que se aclara la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en la letra B) del apartado 1 del artículo IV, del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979, queda redactado en los siguientes términos:
'Segundo. - La Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circunscripciones territoriales, las Órdenes y Congregaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consagrada y sus provincias y sus casas, disfrutan de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, para todos aquellos inmuebles que estén exentos de la Contribución Territorial Urbana (actualmente, Impuesto sobre Bienes Inmuebles)'».
Los anteriores datos obtenidos de la propia resolución expresa impugnada, y no desvirtuados por la parte actora, permiten llegar a la conclusión que la citada Orden fue dictada de forma razonable y razonada, respondiendo a las necesidades justificadas que quedan narradas, por lo que debe llegarse a la conclusión que el daño ocasionado a la parte actora, no es antijurídico, y por tanto, tiene el deber de soportarlo, faltando así otro de los elementos necesarios para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración en el presente caso.
VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación
Fallo
Se hace expresa imposición al pago de las costas causadas en esta instancia a la parte recurrente.
La presente resolución es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Previamente deberá constituir un depósito por importe de 50 euros que ingresará en la cuenta de esta Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, abierta en el Banco SANTANDER número 2856 0000 24, e indicando en los siguientes dígitos el número y año del presente procedimiento. Se aportará el correspondiente resguardo en el momento de su preparación de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional Decimoquinta de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial .
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la misma será remitida junto con el expediente al órgano de procedencia, una vez firme, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.