Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 889/2017 de 21 de Marzo de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000889/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06868/2017

Demandante:UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE LA RIOJA (UNIR)

Procurador:GUILLERMO GARCIA SAN MIGUEL HOOVER

Demandado:MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

D. MARIA JESUS VEGAS TORRES

D. RAFAEL MOLINA YESTE

Madrid, a veintiuno de marzo de dos mil diecinueve.

Visto el recurso contencioso administrativo número 889/2017, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha promovido la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE LA RIOJA (UNIR) representada por el procurador D. Guillermo García San Miguel Hoover, contra la resolución recurrida que es la desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden PRE/696/2017; se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado. Siendo ponente la señora Dª BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT, Magistrada de esta Sección.

Antecedentes

PRIMERO: Por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE LA RIOJA (UNIR) representada por el procurador D. Guillermo García San Miguel Hoover, se interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución recurrida es la desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden PRE/696/2017.

SEGUNDO: Por decreto de fecha 15 diciembre 2017 se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y realizase los emplazamientos legales.

TERCERO: Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, y por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días.

Se señaló para deliberación y fallo el día 19 marzo 2019.

Fundamentos

PRIMERO: La Universidad Internacional de La Rioja (UNIR), interpone recurso contencioso administrativo contra

La demanda señala que el 19 junio 1999 se suscribe la Declaración de Bolonia sobre el Espacio Europeo Superior, declaración conjunta de los ministros europeos de enseñanza. Entre los compromisos asumidos por los gobiernos firmantes, entre ellos España, se establece un sistema de créditos como medio de promover la movilidad de estudiantes, un sistema basado en dos ciclos, siendo el segundo de ellos el que conduzca a la obtención de un título de máster o doctorado y la eliminación de obstáculos para promover la movilidad de estudiantes con igualdad de acceso a oportunidades de estudio y formación.

El 31 octubre 2006, el BOE publica la Ley 34/2006 de 30 octubre sobre el acceso a las profesiones de Abogado y de Procurador cuya entrada en vigor se produciría tras 5 años desde la publicación. En ella se establecía que para la obtención del título profesional de abogado o procurador es necesario: estar en posesión del título universitario de licenciado en Derecho o título de grado que lo sustituya de acuerdo con las previsiones contenidas en el art. 88 de la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades y su normativa de desarrollo, la superación de la correspondiente formación especializada y la superación de la evaluación que desarrollaba el art. 7 de la Ley.

Para la formación especializada, la Ley 34/2006 permitía que los cursos de formación fueran impartidos en universidades públicas o privadas, de acuerdo con la normativa reguladora de la enseñanza universitaria oficial de postgrado, previa acreditación conjunta del Ministerio de Educación y del Ministerio de Justicia en los términos que se determinen reglamentariamente, art.2.2.

El 30 octubre 2007 se publica el RD 1393/2007 por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias y en lo referido a las enseñanzas oficiales de máster se reconoce que será el gobierno quien establezca las condiciones a las que deba adecuarse el plan de estudios que deben ajustarse a la normativa europea aplicable y se establece la verificación y autorización de los títulos oficiales a través de ANECA.

En fecha 16 junio 2011 se publica el RD 775/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006 sobre el acceso a las profesiones de Abogado y de Procurador de los Tribunales. Y se establece en la Exposición de motivos que habrá que realizar un curso formativo en el que se han de adquirir un conjunto de competencias profesionales específicas, el desarrollo de un periodo de prácticas externas y la realización de una evaluación de la aptitud profesional que culmina el proceso de capacitación con carácter previo a la inscripción en el colegio profesional. El art. 3 del Reglamento hace referencia a los requisitos de titulación y nada dice sobre las titulaciones obtenidas en el extranjero pero este Reglamento en ningún momento deroga el RD 1393/2007 , y hace una expresa remisión al mismo.

El 28 mayo 2012 ANECA aprueba la Memoria verificada del título oficial deMáster Universitario en el ejercicio de la Abogacíay establece los requisitos de acceso y admisión.

En el BOE 23 abril 2013, se publica la resolución de 2 abril 2013 de la Secretaria General de Universidades por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 marzo 2013 por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de master y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos. Y aparece el Master Abogacía de la UNIR. Se publica en el BOE de 29 enero 2015 el Plan de estudios del Master Abogacía de UNIR y en el BOE de 13 febrero 2015 se publica la Orden PRE/202/2015 de 9 febrero donde por primera vez se convoca a la prueba de la aptitud profesional para la profesión de Abogado para el año 2015.

En fecha 5 noviembre 2015, ANECA renueva la acreditación del Master Abogacía de la UNIR y el 25 noviembre 2015 se convoca la prueba de aptitud profesional para 2016.

El 26 julio 2017 se publica la Orden PRE/696/2017 de 25 julio por la que se convoca a la prueba de evaluación de la aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de abogado 2017 y en el anejo 4 se establecen los requisitos de los candidatos:

En el anexo I aparece el modelo de solicitud de inscripción donde no se exige acreditar el requisito de la homologación antes de la admisión al curso de formación especializada, sino que aparece solo una declaración jurada en la que el aspirante declare que está en posesión de la homologación de un título extranjero. Y en el Anejo 13 de la Orden se dice que una vez realizada la prueba el Ministerio de Justicia puede exigir a los candidatos la acreditación de los requisitos.

Contra la Orden se interpuso recurso de reposición alegando se vulnera el art. 16 RD 1393/2007 al vetar el acceso al máster universitario a quienes no tengan un título homologado. Se vulnera el principio de legalidad y de confianza legítima al haber acreditado ante ANECA, el Consejo de Universidades, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educación el master Abogacía de la UNIR cuando en los requisitos de los aspirantes se remitía expresamente al art. 16 del RD 1393/2007 , se atentaba a los compromisos asumidos por el gobierno español con la declaración de Bolonia y existía en todo caso una retroactividad prohibida vulnerando las legítimas expectativas de quienes habían accedido a los cursos de formación especializados sin tener sus títulos homologados o convalidados, pero al tiempo de la celebración de la evaluación o prueba de examen, se encontraban con la homologación o convalidación en su poder y el curso de formación terminado y finalizado.

El recurso de reposición es desestimado el 28 noviembre 2017 y se interpone el presente recurso contencioso administrativo contra el mismo.

Continua la demanda señalando que se recurre el Anejo 4 letra a) de la OM PRE/696/2017 de 25 julio que dispone:

Solicita la nulidad de pleno derecho de dicho párrafo al amparo del art. 47.2 Ley 39/2015 por incumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno de España en la Declaración de Bolonia, infracción de la Ley 34/2006. Infracción del principio de legalidad, jerarquía normativa y reserva de ley. Vulneración del principio de confianza legítima. Aplicación del RD 1393/2007 no rige el principio de la ley especial sobre la general. Retroacción ilícita de la Orden Ministerial. Y suplica que se estime la demanda interpuesta y que previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que se estime íntegramente la misma por los argumentos expuestos, con imposición de costas a la parte demandada.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a su estimación.

SEGUNDO: La resolución recurrida es la desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden PRE/696/2017 de 25 julio. Y en esta resolución se manifiesta que dicha Orden fue dictada por el Subsecretario del Departamento por delegación de la Ministra de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. Para la Universidad recurrente el párrafo 3º a) del apartado Cuarto de la Orden por la que se convoca la segunda prueba de evaluación de aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de abogado para 2017 vulnera disposiciones administrativas de rango superior e incurre en infracción del ordenamiento jurídico lesionando derechos de amparo constitucional. Entre esos requisitos se encuentra:a) Estar en posesión del título de Licenciado en Derecho, Graduado en Derecho o de otro título universitario de Grado equivalente que reúna los requisitos establecidos en el artículo 3 del Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre , sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, aprobado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, o, en su caso, de las certificaciones sustitutorias.

Los aspirantes con titulaciones obtenidas en el extranjerodeberán estar en posesión de la credencial que acredite su homologación.

Los aspirantes deberán cumplir este requisito con anterioridad a la admisión al curso de formación especializada para el acceso a la profesión de Abogadode conformidad con el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales.'

Para la recurrente este apartado es una novedad respecto a lo regulado en la normativa y considera que si es posible admitir en el Máster a personas que tienen un título de graduado en derecho en el extranjero con anterioridad a que le sea expedido el certificado de homologación o bien, con anterioridad a que hayan cursado y superado las asignaturas complementarias conducentes a la convalidación de su título. Para el supuesto de Abogados y Procuradores existe una normativa específica que regula el acceso a dichas profesiones, es un itinerario formativo especial que requiere la superación de un plan de estudios conducente a la obtención del título de licenciado o graduado en derecho, seguido de una formación específica que, en caso de ser impartida por universidades, adopta la forma de master y que concluye con el sometimiento a una prueba estatal de aptitud tras cuya superación se obtendrá, el título de abogado o procurador.

Esta regulación específica es la Ley 34/2006 de 30 octubre y el Reglamento aprobado por RD 775/2011 de 3 junio. De tal manera que está vinculada el acceso a la formación especializada con la posesión de un título concreto. Y conforme a la Ley 34/2006 el diseño para el sistema de acceso a esta profesión contiene tres pasos: 1) posesión del título de licenciado o graduado en derecho, 2) acreditar la superación de alguno de los cursos de formación comprensivos del conjunto de competencias necesarias para el ejercicio de dichas profesiones en los términos previstos en el reglamento, c) desarrollar un periodo formativo de prácticas en instituciones, entidades o despachos relacionados con el ejercicio de esas profesiones, y d) superar la prueba de evaluación final acreditativa de la respectiva capacitación profesional. Y es necesario poseer el título de licenciado o graduado en derecho porque los candidatos tienen que acreditar la adquisición de competencias jurídicas. Y si falta el primero de los requisitos los aspirantes no pueden acceder al master de la abogacía, salvo que con anterioridad hayan obtenido la credencial que acredite la homologación. Añade que no estamos ante un requisito nuevo exigido por la Orden Ministerial aunque la redacción de las órdenes sea distinto, con esta orden tan solo se está precisando y clarificando los requisitos para evitar irregularidades detectadas en anteriores convocatorias.

TERCERO: La Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales es la norma especial que regula el acceso a estas profesiones, por lo que estamos ante un sistema para el ejercicio de una profesión que descansa de un lado en la posesión del título de licenciado o graduado en derecho y posteriormente, del master para el ejercicio de la profesión y que tiene una normativa específica de regulación. Así lo expresa la Exposición de Motivos al señalar que:La experiencia del Derecho comparado muestra que la actuación ante los tribunales de justicia y las demás actividades de asistencia jurídica requieren la acreditación previa de una capacitación profesional que va más allá de la obtención de una titulación universitaria. Ello justifica la regulación de dos títulos profesionales complementarios al título universitario en Derecho: el título profesional de abogado, exigible para prestar asistencia jurídica utilizando la denominación de abogado; y el título profesional de procurador, exigible para actuar ante los tribunales en calidad de tal.

Con el art. 2 de la Ley ya aparece el primero de los requisitos:

1.Tendrán derecho a obtener el título profesional de abogado o el título profesional de procurador de los tribunaleslas personas que se encuentren en posesión del título universitario de licenciado en Derecho, o del título de grado que lo sustituyade acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 88 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades y su normativa de desarrollo yque acrediten su capacitación profesional mediante la superación de la correspondiente formación especializada y la evaluación regulada por esta ley.

En la exposición de motivos del Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales se dice que:De acuerdo con el planteamiento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, y el sistema de ordenación de enseñanzas universitarias oficiales establecido en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, el reglamento comienza estableciendo comorequisito previopara acceder a los cursos específicos de formación para la obtención de los títulos profesionales de abogado o procuradorel de poseer un título universitarioque acredite la adquisición de determinadas competencias jurídicas que expresamente se determinan.

Y en el Artículo 2 del mismo se establecen como requisitos generales:

1. La obtención del título profesional de abogado o de procurador de los tribunales requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Estar en posesión del título de Licenciado en Derecho, Graduado en Derecho o de otro título universitario de Grado equivalente que reúna los requisitos establecidos en el artículo 3 de este reglamento.

b) Acreditar la superación de alguno de los cursos de formación comprensivos del conjunto de competencias necesarias para el ejercicio de dichas profesiones en los términos previstos en este reglamento.

c) Desarrollar un periodo formativo de prácticas en instituciones, entidades o despachos, relacionados con el ejercicio de esas profesiones.

d) Superar la prueba de evaluación final acreditativa de la respectiva capacitación profesional.

2. La formación y la evaluación de aptitud profesional deberá realizarse conforme a los principios de no discriminación y accesibilidad universal. Asimismo, en los lugares de realización de las prácticas se garantizará a las personas con discapacidad los apoyos tecnológicos necesarios y la eliminación de las posibles barreras físicas y de comunicación.

Por consiguiente, es fácil de entender que existe un requisito inicial y previo a la realización del Master para el acceso a la abogacía que no es otro que poseer el título de licenciado o graduado en derecho o en el caso de aquellos que hayan realizado sus estudios en el extranjero que tengan la acreditación de la homologación.

CUARTO: Ya señaló la STC 184/2012, de 17 de octubre , FJ 3, con cita de la STC 77/1985, de 27 de junio , FJ 15,que 'las competencias estatales en materia educativa derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 de la CE . De ello resulta que, por un lado, la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales como competencia del Estado, según el art. 149.1.30 de la CE . supone la reserva al mismo de toda la función normativa en relación con dicho sector y en segundo lugar, que la competencia estatal en relación con 'las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución ' a que se refiere el mismo art. 149.1.30 de la CE debe entenderse en el sentido de que corresponde al Estado -en la acepción del mismo que venimos utilizando- la función de definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE '.

Para la Universidad recurrente la Orden está exigiendo un requisito que anteriormente no se pretendía, pero como bien dice la resolución recurrida lo que está haciendo la Orden es clarificar los requisitos que son necesarios para el acceso a la profesión de abogado y procurador, los cuales tienen un orden o itinerario: 1) estar en posesión del título de licenciado o graduado en derecho, 2) acreditar la superación de los cursos de formación comprensivos del conjunto de competencias jurídicas, 3) desarrollar un periodo de prácticas y 4) superar la prueba de evaluación final.

Pues bien, la primera de estas condiciones no se cumple si el título extranjero no se encuentra homologado. La homologación no es más que el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero equiparable a la exigida para la obtención de un título español que habilite para el ejercicio de una profesión regulada' ( artículo 4.a RD 967/2014 ).

No hay un automatismo en la homologación, es un requisito de habilidad del título y no es una exigencia sin relevancia pues se está requiriendo un determinado título académico español para el acceso a las profesiones de abogado y procurador, pues dicho requisito en el caso de estudios extranjeros deberá estar homologado, y por supuesto debe ser un requisito anterior al inicio de la enseñanza universitaria de master o postgrado pues el aspirante debe reunir con antelación los requisitos exigidos para poder cursar dicho master.

La Orden PRE/696/2017 no viene a variar criterios, por el contrario de manera razonada y ordenada explica que se debe de obtener primero la homologación del título, y debe subrayarse que ello es acorde con la Ley 36/2004 cuyo artículo 2 establece como primer requisito estar en posesión del título de licenciado o graduado en derecho, por lo que no estamos ni ante un criterio nuevo ni una arbitrariedad sino ante un requisito legal de carácter prioritario establecido por la Ley, por lo que no existe vulneración alguna del principio de legalidad.

QUINTO: Se dice en la demanda que se ha vulnerado el principio de confianza legítima porque ha creado la creencia racional y fundada por actos anteriores. Pero ya se ha dicho que la Administración no le ha dado una seguridad concreta y determinada en este ámbito. Los requisitos están exigidos por la Ley 34/2006 y su reglamento de desarrollo y la Orden PRE/696/2017 ha tenido que clarificar, de nuevo, los requisitos, sin modificar absolutamente la legalidad vigente, tan solo ha venido a concretar que el requisito de la homologación debe ser anterior al curso de formación, lo que parece lógico, puesto que sin reunir el requisito necesario de grado, de licenciatura, o de título habilitado-homologado no es posible iniciar un postgrado.

Por consiguiente, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo. Y con arreglo al art. 139 LJCA se imponen las costas a la parte actora.

Fallo

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha decidido:

1º.-DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo nº 889/2017,interpuesto por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE LA RIOJA (UNIR) representada por el procurador D. Guillermo García San Miguel Hoover,contra la Resolución impugnada en autos y expresada en el fundamento de derecho primero, la cual se confirma por ser conforme a derecho.

2º.- Condenar a la parte recurrente al pago de las costas causadas en esta instancia.

Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que la misma que es susceptible de recurso de casación el cual deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art.89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta. De la sentencia será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, y así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.