Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1000/2017 de 12 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0001000/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:05613/2017

Demandante:MINISTERIO DE JUSTICIA

Demandado: Jaime

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a doce de noviembre de dos mil dieciocho.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 1000/17que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional por LESIVIDADha promovido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta sobre concesión de nacionalidad acordada por resolución del Ministerio de Justicia de fecha de 15 de diciembre de 2016 respecto de Jaime, quién se ha personado en este procedimiento representado por la Procuradora Sra. Alonso de Benito. Ha sido Ponente la Magistrado Dª MERCEDES PEDRAZ CALVO.

Antecedentes

PRIMERO-. Interpuesto recurso contencioso administrativo de lesividad ante esta Audiencia Nacional mediante demanda del Abogado del Estado en la que se solicita la anulación de la Resolución impugnada, se admitió a trámite acordándose el emplazamiento de la demandada que se llevó a cabo, no habiéndose personado en las actuaciones.

SEGUNDO-. En el momento procesal oportuno la representación procesal de Jaime previo traslado del expediente administrativo, presentó escrito en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de rigor, terminó suplicando se dicte sentencia desestimando la demanda de lesividad formulada por el Abogado del Estado.

TERCERO-. La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso practicándose la documental a instancias de la actora con el resultado obrante en autos.

CUARTO-. Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.

QUINTO-La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 7 de noviembre de 2.018 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de lesividad, interpuesto por la representación legal de la Administración General del Estado, tiene por objeto la resolución del Ministerio de Justicia de 15 de diciembre de 2016 por la que se concede la nacionalidad española a Jaime.

SEGUNDO.-La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

'[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional&q uot;.

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

El requisito de suficiente grado de integración en la sociedad española constituye un concepto jurídico indeterminado, que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración, sin que resulte admisible la existencia soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

En esta materia resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados.

Sin duda, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no constituye el ejercicio de una potestad discrecional, encontrándonos, por el contrario, ante una potestad reglada, pues es un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. De ahí que su naturaleza jurídica difiera de la potestad de concesión de nacionalidad por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En sentido análogo al expresado, se ha pronunciado la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en numerosas sentencias.

En todo caso, corresponde al solicitante la carga de probar su suficiente grado de integración en la sociedad española, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar tal circunstancia ( STS de 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011).

Sentado lo anterior, debe declararse que la integración social implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo ( SSTS de 19 de diciembre de 2011, recurso 4648/2010, 4 de julio de 2011, recurso 5031/2008, 13 de junio de 2011, recurso 3902/2008, y 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011).

En particular, a tenor de lo dispuesto en el art. 221 del Reglamento del Registro Civil , el Juez Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, toda vez que de acuerdo con el art. 22.4 del Código Civil el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española. De modo que para probar la integración en la sociedad española se exige la comprobación por parte del Encargado del Registro Civil del grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles; lo que tiene lugar mediante una audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil. De ahí la relevancia que tiene el Informe del Encargado, en función de la inmediación de la que goza.

No obstante, aunque el informe del Encargado presenta singular relevancia en función de la inmediación de la que goza, no se constituye en un determinante absoluto e insuperable pues no es vinculante ni siquiera cuando es favorable, y no es el único que la Dirección competente puede o debe recabar, al margen, claro está, de que la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad corresponda al Ministro de Justicia ( artículo 21.2 del Código Civil). En consecuencia, el hecho de que aquel informe sea favorable no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta, pudiéndose separar fundadamente del mismo tanto el Ministro, como los Tribunales (en análogo sentido, STS de 2 de junio de 1998, recurso 495/1994 y SAN de 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 352/215).

Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad, de la que va a formar parte aceptando su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución a la que ha de prestar juramento, de acuerdo con el art. 23 del Código Civil ( SAN, Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 352/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 14 junio 2012, procedimiento ordinario 47/2011-, 7 marzo 2013, procedimiento ordinario 147/2012, y 18 abril 2013, procedimiento ordinario 209/2012, en las se denegó la nacionalidad por falta de conocimiento del sistema político).

La determinación del grado de integración social del solicitante, reflejado por la entrevista del Encargado del Registro Civil, debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo (en análogo sentido, SSAN, Sección 1ª, de 23 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 125/2015, y 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 65/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 4 diciembre 2014, procedimiento ordinario 1411/2013, 7 mayo 2013, procedimiento ordinario 468/2011, y 15 febrero 2012, procedimiento ordinario 444/2010).

A estos efectos, resulta irrelevante la actitud positiva en las relaciones sociales y la falta de incidentes en las mismas que pudiera invocar el solicitante, pues no acreditan por sí solas el suficiente grado de integración, que debe justificarse, como expusimos, mediante la constatación del conocimiento de la lengua, la sociedad y las instituciones que conforman nuestro sistema socio-político.

En este sentido, debe ponerse de manifiesto que el Tribunal Supremo ha confirmado la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española cuando se ha podido constatar ' un conocimiento verdaderamente somero de la realidad sociopolítica española, con lagunas notorias a la hora de hablar sobre las instituciones básicas del Estado o sobre acontecimientos relevantes de la sociedad española, que pueden estar al alcance de cualquier ciudadano medio interesado en la sociedad en que se desenvuelve' ( STS de 17 de octubre de 2011, recurso 5113/2009).

TERCERO.- El Abogado del Estado expone lo siguiente: Jaime, natural de Pakistán, solicitó la adquisición de la adquisición de nacionalidad española por residencia el 21 de julio de 2011 ante el Registro Civil de Barcelona.

Conforme a lo previsto en la Legislación del Registro Civil, la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN) solicitó informe al Ministerio del Interior a fin de formar criterio sobre la buena conducta cívica del interesado durante su residencia en España.

Examinada la documentación incluida en el expediente tramitado, se consideró que D Jaime no reunía los requisitos para obtener la nacionalidad española y se le denegó la misma mediante Resolución de 22 de octubre de 2014.

Recurrida en reposición dicha resolución, se estimó el recurso y se dictó Resolución de 15 de diciembre de 2016 por la que se concedió la nacionalidad española al interesado.

Con posterioridad a la concesión de nacionalidad se revisó el expediente en la Dirección General de los registros y del Notariado comprobándose, según consta en informe de fecha 28 de agosto de 2012 del Registro Central de Penados, que D. Jaime fue condenado en sentencia firme de 15 de noviembre de 2011 del Juzgado de lo Penal nº 18 de Madrid, como autor de un delito de violencia doméstica y de género, lesiones y maltrato familiar, a nueve meses de prisión e inhabilitación especial del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de condena, a dos años de privación del derecho a tenencia y porte de armas y a tres años de prohibición de aproximarse o comunicarse con la víctima, por unos hechos cometidos el 10 de febrero de 2008, por tanto, con anterioridad a la concesión de la nacionalidad española.

A la vista de estas circunstancias se consideró que dicha concesión de nacionalidad era lesiva para los intereses públicos puesto que la acreditación de la buena conducta cívica es uno de los requisitos para la obtención de la nacionalidad española exigido en el artículo 22.4 del Código Civil y el interesado, evidentemente, no la ha acreditado.

Por la Dirección General de los Registros y del Notariado se acordó, el 27 de enero de 2017, siendo recabado el pertinente informe de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado que lo emitió en el sentido de apreciar fundamento jurídico suficiente para la declaración de lesividad.

En fecha 21 de julio de 2017, el Consejo de Ministros acordó declarar lesiva la Resolución de 15 de diciembre de 2016 de la DGRN, adoptada por delegación del Ministro de Justicia.

La representación procesal de Jaime por su parte alega que por acuerdo de fecha 04/06/2013 se requiere a D. Jaime para que aporte documentación referente al informe policial que consta en el expediente y que de contrario se adjunta como Documento nº 2 anexo a la demanda, debiendo informar sobre su extinción, sobreseimiento o archivo aportando certificados judiciales. Documentación que es aportada por el extranjero y recibida por el Registro Civil de Barcelona como consta acreditado en el expediente y que quedó unido a los presentes Autos en fecha 28 de febrero de 2018. Resulta de esta documentación ex novo aportada, que el Sr. Jaime en fecha 18/12/2013, 23/12/2013 y 05/02/2014 acreditó que todas y cada una de las reseñas que constaban en dicho informe policial, a la fecha del requerimiento por el DGRN, estaban sobreseidas y archivadas en su fase de instrucción, así como que a fecha 26/09/2013 no le constaban antecedentes penales en vigor, como así acreditaba con el certificado negativo aportado y que consta en el Folio 16 de la documentación aportada por el Registro Civil de Barcelona. Antes de la concesión la Administración tenia pleno conocimiento de dicho dato, pues la misma pidió al extranjero que aportara la información sobre este y otros datos policiales, los cuales con respecto al primero ya estaba cumplido y cancelado y en cuanto a los segundos habían sido sobreseidos y archivados definitivamente. Motivo por el considera debe desestimarse la demanda de lesividad.

Añade que, en todo caso, el periodo objeto de valoración como residencia legal y continuada que se estipula legalmente abarca desde el 6 de junio de 2009 hasta el 6 de junio de 2010; que el hecho delictivo acaeció un año antes del matrimonio; y que la solicitud se realiza un año después de ese periodo (esto es mas de dos años después del matrimonio).

Pero no solo está cancelado dicho antecedente, sino que el informe policial y certificado penal que se aporta con el escrito, se desprende que D. Jaime mantiene buena conducta cívica y que se trato de un único hecho, lo que unido al hecho de que han quedado acreditado suficientemente elementos positivos de su integración personal, laboral y social en la vida española y de que su comportamiento desde entonces se acomoda a lo que en la consideración de un ciudadano.

CUARTO-.El presente recurso de lesividad se ha interpuesto cumpliendo los requisitos de forma exigidos por el art. 45.4 de la Ley de Jurisdicción en relación con el art. 43 de la misma, dentro del plazo señalado en el art. 46.5 y acompañándose declaración de lesividad de fecha 27 de octubre de 2017, adoptada dentro del plazo de cuatro años establecido en el art. 107 de la Ley 39/2015; esta misma ley contempla la declaración de lesividad de los actos anulables como un procedimiento previo y necesario a su impugnación por la propia Administración ante esta Jurisdicción contencioso administrativa, frente a la posibilidad que tiene la propia Administración de declarar de oficio la nulidad de los actos y disposiciones nulos de pleno derecho.

El art. 48.1. de la misma ley dispone que serán anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder; por la Administración se alega, como motivo de anulabilidad de la resolución, la infracción del art. 22.4. del Código Civil, que exige a los que soliciten la concesión de la nacionalidad española por residencia, entre otros requisitos, acreditar buena conducta cívica, lo que no concurría en el caso enjuiciado ya que al solicitante le consta una condena penal por el delito que aparece en su hoja de antecedentes penales.

En el presente caso, como resulta del expediente, el demandante solicitó la nacionalidad el 21 de julio de 2011 y antes de que se dictase la Resolución por el órgano competente para ello, el 13 de noviembre de 2011 fue condenado en sentencia firme de 15 de noviembre de 2011 del Juzgado de lo Penal nº 18 de Madrid, como autor de un delito de violencia doméstica y de género, lesiones y maltrato familiar, a nueve meses de prisión e inhabilitación especial del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de condena, a dos años de privación del derecho a tenencia y porte de armas y a tres años de prohibición de aproximarse o comunicarse con la víctima, por unos hechos cometidos el 10 de febrero de 2008.

Por ello, en la resolución impugnada, al apreciar la concurrencia del requisito de la observancia de la buena conducta cívica, se infringe el art. 22.4. del Código Civil y la jurisprudencia que lo interpreta, que impide apreciar la existencia de buena conducta en quien ha sido condenado en fechas recientes en relación con la solicitud, por un grave delito castigado con pena de prisión; este hecho resulta de una importancia decisiva para excluir la concurrencia de este requisito para obtener la nacionalidad española por residencia y, de haber sido conocido por el órgano autor del acto, hubiese determinado el rechazo de la petición.

A esta conclusión no puede oponerse eficazmente el hecho de que, en el momento de dictarse la resolución, el solicitante carecía de antecedentes penales, circunstancia ésta que, conforme a la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo antes citada, es irrelevante pues la carencia de antecedentes penales no es sinónimo de buena conducta; por otra parte el propio Alto Tribunal, ha precisado en sentencias recientes de 10 de junio de 2015 (Recurso 2130/20139), 19 de junio de 2015 (Recurso 2776/2013) y de 17 de junio de 2016 (Recurso 1073/2015), en supuestos similares al ahora enjuiciado, en cuanto se trata de impugnación por la propia Administración de un acto declarativo de derechos, previa declaración de lesividad, y en que la causa de la nulidad consistía en la inexistencia de buena conducta cívica, que si durante la tramitación del expediente se acredita la existencia de un comportamiento que impida apreciar una buena conducta cívica, estos hechos pueden ser ponderados para denegar la nacionalidad pretendida; lo que no puede hacerse es otorgar eficacia anulatoria de la resolución que concede la nacionalidad a unos hechos posteriores a ésta, aunque aún no se haya completado el procedimiento mediante los actos previstos en el artículo 23 Cc, lo que no es de aplicación en este caso en que los hechos por los que fue condenada son anteriores a la finalización del expediente e incluso la sentencia es también anterior.

QUINTO-.Por todas las razones anteriores procede estimar el recurso, y en aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer una expresa declaración sobre pago de costas procesales.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimary estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la resolución del Ministerio de Justicia de 15 de diciembre de 2016 por la que se concede la nacionalidad española a Jaimeque se anula por ser contraria al ordenamiento jurídico. Sin efectuar condena al pago de las costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.