Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 103/2019 de 25 de Febrero de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000103/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00920/2019

Demandante:'Fundación A.N.A.R.'

Procurador:D. IGNACIO MELCHOR ORUÑA

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ

Madrid, a veinticinco de febrero de dos mil veintiuno.

VISTO, en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 103/2019, seguido a instancia de la 'Fundación A.N.A.R.', representada por el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Melchor Oruña, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. El recurso versó sobre impugnación de resolución de, la cuantía se fijó en 524.286,72 euros, e intervino como ponente el MagistradoDon Santiago Soldevila Fragoso. La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO: Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:

1. Mediante resolución de fecha 10 de diciembre de 2014, se concedió a la Fundación ANAR una subvención por importe de 562.952 euros, para la realización de programas de interés general (cinco, en total), al amparo de la resolución de 14 de abril de 2014, de la entonces Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad por la que se convocaron subvenciones para la realización de programas de interés general, con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2014.

2. Mediante resolución dictada el 22 de agosto de 2018 por la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, se declaró el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención y se estableció la obligación de proceder al reintegro de 524.286,72 euros, de los que 459.396,92 euros corresponden a la incorrecta justificación de la subvención y 64.889,80 euros a los intereses de demora.

3. Los incumplimientos detectados que justificaron el reintegro se refieren principalmente a la falta de acreditación con arreglo a las instrucciones recibidas de la vinculación de los trabajadores a los programas subvencionados y, además, por el hecho de que de los veintisiete anexos aportados por la entidad recurrente se comprueba que diecinueve están fechados en 2013 y seis en 2014, por lo que corresponden a las convocatorias de la asignación tributaria del IRPF de 2012 (ejecución 2013) y 2013 (ejecución 2014).

4. Mediante resolución dictada el 21 de noviembre de 2018 por la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, se desestimó el recurso de reposición interpuesto contras la anterior resolución mencionada.

SEGUNDO:Po r la representación de la actora se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución precedente, formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:

Infracción del principio de proporcionalidad:

1. La Fundación recurrente presentó toda la documentación acreditativa de la ejecución de los programas subvencionados y del cumplimiento de todas las obligaciones materiales establecidas en la convocatoria, incluyendo la documentación que acredita que la vinculación de los trabajadores a dichos programas.

2. La Administración conocía la relación de dichos trabajadores y su vinculación cada programa, especialmente desde la presentación de las Memorias por la recurrente y de sus nóminas.

3. La Administración cuestiona en realidad que la recurrente no presentara dicha documentación en el plazo conferido para ser debidamente sellada, pero una infracción de esa naturaleza no puede ser causa del reintegro de la subvención, porque la finalidad de la misma se cumplió y porque la Administración tuvo conocimiento de todos los datos en tiempo útil.

4. Invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo, según la cual no puede ordenarse el reintegro de una subvención por incumplimientos formales cuando queda acreditado el cumplimiento de los fines de la subvención.

TERCERO:La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida.

CUARTO:Pr acticada la prueba declarada pertinente, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.

QUINTO:Señalado el día 24 de febrero de 2021 para la deliberación, votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.

SEXTO:Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

Fundamentos

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la resolución dictada el 22 de agosto de 2018 por la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, que confirmó el 21 de noviembre de 2018 al desestimar el recurso de reposición interpuesto contra la misma, por la que se declara el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención recibida por la recurrente y se establece la obligación de proceder al reintegro de 524.286,72 euros, de los que 459.396,92 euros corresponden a la incorrecta justificación de la subvención, y 64.889,80 euros a los intereses de demora.

SEGUNDO:El Tribunal Supremo mantiene una consolidada línea jurisprudencial sobre el alcance y consecuencias sobre los incumplimientos de obligaciones formales en la ejecución de programas subvencionados por las arcas públicas.

Un ejemplo de ella es la STS de 6 de junio de 2007, recurso de casación nº 8246/2004 FJ 5, ampliamente reiterada posteriormente y citada por la resolución recurrida, en la que se indica lo siguiente:

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones.

Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.

Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo.

La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones'.

En ese caso se llegó a la conclusión siguiente sobre la valoración de un incumplimiento formal: 'aún con esa defectuosa ejecución de la obligación de justificación documental de la actividad subvencionada, la adopción de la solución grave de la revocación resulte, en atención a las circunstancias del caso, manifiestamente desproporcionada o notoriamente injusta, debiéndose valorar lo incidencia que esa anomalía en el conjunto de las relaciones Administración- beneficiario'.

La jurisprudencia más reciente ( SSTS de 14 de diciembre de 2020 recurso de casación 41/2019, o la de 2 de junio de 2017, recurso de casación nº 4185/2014), también analiza con detalle el impacto del principio de proporcionalidad en relación con los cumplimientos tardíos de obligaciones formales cuando sustancialmente se han conseguido los fines de la subvención, llegando a la conclusión que debe moderarse el alcance del reintegro en función del grado de aproximación al cumplimiento de los fines.

TERCERO:El examen de las circunstancias concurrentes en el presente caso nos lleva a la conclusión de que el recurso debe ser desestimado por las siguientes razones que coinciden en lo sustancial con las expuestas en la resolución impugnada:

1. Tal y como se indica en la resolución recurrida 'la obligación de reintegro parcial de la subvención concedida no trae causa de una presentación extemporánea de la documentación justificativa, sino de la incorrecta justificación de la subvención, al no haber acreditado, a través de los contratos y documentos aportados, la vinculación del personal a los programas subvencionados, y/o tratarse de gastos propios del concepto de 'gestión y administración' concepto no subvencionado en el convenio-programa suscrito el 10 de diciembre de 2014'.

2. El artículo 30 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre General de Subvenciones, dispone entre otras prescripciones, que la justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa regulador

3. El artículo 18.1 del Real Decreto 536/2013 de 12 de julio por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, establece que 'las entidades u organizaciones subvencionadas quedan obligadas a justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, de conformidad con el manual de instrucciones de justificación dictado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia'.

4. De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, el manual de instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 1 de julio de 2020, recurso 251/2018), debiendo precisarse que la recurrente lo aceptó plenamente a través de la firma del convenio-programa suscrito el 10 de diciembre de 2014.

5. A este respecto, el artículo 4.4.1 del manual de instrucciones de justificación, establece expresamente que 'en los contratos, por tanto, deberá quedar vinculado el trabajador al programa y a la localidad a la que se imputan. Por lo que cualquier modificación deberá ser comunicada en el momento en el que se produzca a esta Dirección General. En caso contrario el citado gasto no sería aceptado. En el supuesto de contratos indefinidos cuyo objeto o localidad geográfica no consten o no coincidan con la imputación efectuada, deberá ser comunicada la imputación al programa en el momento de iniciarse la ejecución del programa, o en todo caso dentro de los treinta días siguientes, en caso contrario no se aceptaría el citado gasto'.

6. También se indica en dicho manual que la beneficiaria está obligada a aportar 'copia del contrato laboral, que en el caso que suponga nueva contratación deberá ir acompañado de la comunicación al Servicio Público de Empleo debiendo constar el sello del registro o la huella en el caso de que la comunicación se haga a través de la RED CONTRATA. Si la categoría profesional que figura en el contrato es de naturaleza administrativa pero el trabajador realiza funciones y tareas directamente relacionadas con la actividad principal del programa subvencionado, deberán reflejarse en el propio contrato o en Anexo al mismo las funciones que realmente desempeña el trabajador distintas a las propias de su categoría laboral. El citado Anexo deberá estar registrado en el organismo competente desde la fecha en que se impute al trabajador con categoría profesional administrativo en la partida de Personal'.

7. Tal y como se indica en la resolución impugnada sin que la recurrente lo haya desvirtuado, 'los documentos aportados por la recurrente son anexos tipo que, según informa la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia, no figuraban registrados con anterioridad al plazo de ejecución (31 de diciembre de 2015) o justificación (28 de febrero de 2016) de los programas ni tampoco en el momento actual', lo que evidencia el incumplimiento de la recurrente y la dificultad de ejercer la función de control.

8. En consecuencia, el incumplimiento imputado a la recurrente consistente en la falta de presentación en el plazo indicado de la lista de trabajadores afectos a cada programa a los efectos del control de la Administración mediante la consignación del correspondiente sellado, no es un mero incumplimiento formal de nula trascendencia, pues está directamente vinculado a las facultades de control de la propia Administración, en este caso sobre la adscripción de un concreto trabajador a un concreto programa.

9. Cuando verifica su control, la Administración constata que de los veintisiete anexos aportados por la recurrente diecinueve están fechados en 2013 y seis en 2014, por lo que corresponden a las convocatorias de la asignación tributaria del IRPF de 2012 (ejecución 2013) y 2013 (ejecución 2014). Así las cosas, sólo uno de los cinco programas objeto de la convocatoria de 2014 (ejecución 2015) estaba subvencionado.

10. A mayor abundamiento, la Administración verificó y así expresamente lo indica en la resolución impugnada, que, 'la Memoria presentada por la recurrente, a lo sumo, demostraría que los trabajadores pudieron prestar sus servicios en interés de los programas subvencionados, pero sin excluirse que también pudieron hacerlo para otros en los que también hubieran conseguido otra subvención para los gastos de personal. Y según consta en los diferentes anexos II (memoria de la entidad) presentados en el momento de solicitar la subvención en las distintas convocatorias del IRPF, la entidad recurrente ha recibido otras subvenciones y ejecuta otros programas además de los subvencionados con cargo a la convocatoria del IRPF, como, por ejemplo, 'Línea directa para casos de niños desaparecidos 11600', 'Atención psicosocial a los niños acogidos en los Hogares ANAR', 'Atención psicosocial a familias y menores acogidos en los Hogares ANAR' o 'Teléfono ANAR para casos de niños desaparecidos'.

11. En estas circunstancias, no desmentidas por la recurrente a pesar de figurar como 'ratio decidendi·' de la resolución impugnada, no puede aceptarse su argumento en el sentido de que su incumplimiento fue intrascendente ya que se cumplieron los objetivos y fines de la subvención, pues justamente queda acreditado lo contrario.

12. La Administración ejerce sus facultades de verificación en el momento en que establecen las bases de la convocatoria y no ante la presentación de cualquier documento por el beneficiario, pues una cosa es incorporar un documento al expediente y otra es realizar las funciones de control sobre el mismo, razón por la que decae el argumento de la recurrente de que la Administración tuvo conocimiento desde el inicio de su situación y del grado de cumplimiento y que éste fue aceptado por el silencio de la Administración.

13. Finalmente, no se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, habida cuenta de que el reintegro es parcial y se contrae a la parte correspondiente a los programas no ejecutados.

CUARTO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la recurrente, parte vencida en este proceso, sin que se aprecien por la Sala la existencia de serias dudas que justifiquen un especial pronunciamiento sobre esta materia.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente

Fallo

Desestimamosel recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Se imponen las costas a la parte recurrente. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

'La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.'