Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0001030/2019
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:07118/2019
Demandante: Sandra
Procurador:SR. FERNANDEZ RODRIGUEZ
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ
Madrid, a catorce de mayo de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 1030/2019que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador Sr. Fernandez Rodriguezen nombre y representación de Sandrafrente a la Administración del Estado defendida y representada por el Sr. Abogado del Estado, contra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia por silencio administrativo, en materia relativa a denegación de la nacionalidad española. Ha sido Ponente la Magistrado Dª Mercedes Pedraz Calvo.
Antecedentes
PRIMERO-. La representación procesal indicada interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de referencia, mediante escrito de fecha 24 de mayo de 2019.
La Sala acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO-. En el momento procesal oportuno la representación procesal de Sandra previo traslado del expediente administrativo, presentó escrito en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de rigor, terminó suplicando dicte sentencia por la que declare no conforme a derecho la denegación de nacionalidad por silencio administrativo, y conceda la nacionalidad a la recurrente.
TERCERO-. El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y con base en los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando la desestimación del recurso.
CUARTO-. La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 12 de mayo de 2.021 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por silencio administrativo del Ministro de Justicia denegando la solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por residencia presentada por Sandra.
En el expediente administrativo obra la siguiente documentación:
-. Solicitud de fecha 20 de marzo de 2018 de nacionalidad española por residencia presentada por Sandra nacida en Yaounde, Camerún el día NUM000 de 1989, quien alega residir en España desde el año 2007 y vivir en Zaragoza en tal fecha.
-. Permiso de residencia permanente con autorización para trabajar, válido hasta el 12 de mayo de 2020.
-. Certificado de nacimiento.
-. Certificado de antecedentes penales de Camerún.
-. Certificado del nivel A2 del Instituto Cervantes, pruebas de examen celebradas en julio de 2016 en Múnich, Alemania.
-. Certificado de calificación prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales, pruebas de examen celebradas en julio de 2016 en Múnich, Alemania.
-. Justificante de pago de la tasa.
-. Certificado de empadronamiento: se empadrona en Zaragoza el día 18 d e marzo de 2014.
-. Informe de vida laboral: a fecha 4 de enero de 2018 ha cotizado a la Seguridad social tres años, 6 meses y cuatro días. La primera anotación es relativa a la extinción del subsidio de desempleo en enero y marzo de 2011, y la primera cotización en septiembre de 2011.
SEGUNDO.-Como viene diciendo de forma reiterada esta Sala, los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Debe tenerse en cuenta que la nacionalidad constituye la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles. En este sentido, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- « Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, de 7 de marzo y de 18 de abril de 2013, de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015».
Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca también la participación en el gobierno de las entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución, más allá del derecho de sufragio como extranjeros residentes en los distintos municipios en las elecciones locales atendiendo a criterios de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( Sentencia de la sección 5ª, de 22 de noviembre de 2017).
Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los derechos de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.
TERCERO.- En el escrito de demanda la parte actora alega resumidamente lo siguiente: la actora ha residido legalmente en España durante diez años, y ha acreditado su buena conducta cívica, su integración en España y tiene derecho a que se le conceda la nacionalidad,
'Presenta el Ministerio de Justicia , Dirección General de los Registros y del Notariado, Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil escrito ( dentro del Expediente Administrativo ) por el que nos señala que falta para finalizar su tramitación en dicho Ministerio los documentos concernientes a los antecedentes penales y los antecedentes policiales, documentación que ya ha sido solicitada a los departamentos contenidos, diciendo también que una vez recibidos se continuará con la tramitación de la solicitud del interesado.
Entendemos, por tanto que la solicitud de la Sra. Sandra no ha sido resuelta favorablemente por la falta de dichos documentos no siendo responsabilidad del mi mandante ni el retraso en la petición que se hace a la Dirección General de la Policía, Registro Central de Penados y al Centro nacional de información ni en la falta de contestación de los departamentos implicados en remitir dicha documentación.
Este trámite podría haberse evitado si durante el procedimiento se nos hubiera requerido a la aportación de los antecedentes penales negativos, que hubieran sido presentados por esta parte, la nacionalidad hubiese sido aprobada y el presente recurso se hubiera podido evitar.
Dada la premura y fijación de plazo para la formalización de la demanda, no se puede aportar certificado negativo de antecedentes policiales ni penales (que la Sra. Sandra no tiene) si bien se aportarán en cuanto se disponga de ellos.
SEGUNDO.- Se desconoce cuál es la causa en la que se fundamenta la denegación ni los motivos en los que se funda por lo que, desconociendo cuales son dichos motivos en que se funda la denegación tan solo podemos demostrar de contrario el cumplimiento de todos los requisitos para adquirir la nacionalidad por parte de mi representada, sin perjuicio de que el silencio produce una gran indefensión a esta parte. Ha quedado acreditado que mi representada posee la integración necesaria para ser merecedora de la nacionalidad española no solo por el conocimiento de su lengua y sus más de 10 años de residencia en España sino también por el conocimiento de la cultura e instituciones españolas. Conoce, habla y entiende el español ya que reside en España desde hace más de 10 años, concretamente desde el año 2007.'
Por su parte el Abogado del Estado alega que 'En el presente caso, en el expediente administrativo, consta el certificado de antecedentes penales del país de origen del peticionario, junto con su solicitud de nacionalidad, permiso de residencia y certificado del Instituto Cervantes sobre la prueba de Conocimientos constitucionales y socioculturales de España.
Sin embargo, no constan los datos referidos a informe de la policía sobre conducta cívica e informe de antecedentes penales en España, siendo obligación del solicitante, tal acreditación.
En este punto cabe recordar que cada parte ha de soportar la carga de la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión, sin que la recurrente haya acreditada ningún aspecto relativo a los requisitos de integración en la sociedad española y buena conducta cívica ni haya justificado ninguna imposibilidad en la obtención de los documentos necesarios para su acreditación.
Conviene recordar que la obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.
Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.'
Con este fundamento solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada.
CUARTO-. El artículo 11.3 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, dispone: ' 3. El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados'.
El plazo de un año ha de computarse desde la entrada de la petición en el órgano competente para la tramitación del expediente y, una vez trascurrido el mismo, se entiende desestimada la pretensión, abriéndose el cauce del recurso jurisdiccional.
Tal como viene diciendo esta Sala (entre otras, St. Sección 3ª de 21/07/2020), la anterior previsión no es obstáculo para que el interesado deba acreditar que efectivamente se ha producido el silencio por el trascurso del plazo de un año ( artículo 11.3 del Rto), y que cumple con el resto de los requisitos legales; a saber, que ha residido en España de forma legal y continuada durante los plazos previstos en el artículo 22.1 o 2 del Código Civil (10 años, 5 años, 2 años o un año de forma excepcional); que observa buena conducta cívica, y que cuenta que con el suficiente grado de integración en la sociedad española.
El artículo 5 del mismo Real Decreto 1004/2015, dispone:
'1. La solicitud de nacionalidad española por residencia requerirá la presentación de los siguientes documentos, que se incorporarán a un expediente electrónico a través de la correspondiente aplicación informática:
a) Modelo normalizado de solicitud y, en su caso, mandato o poder del representante voluntario. (...)
El modelo de solicitud incluirá las autorizaciones en favor de la Dirección General de los Registros y del Notariado que resulten necesarias para la resolución del procedimiento. No obstante, las autorizaciones de consulta de los datos del interesado relativos al domicilio y de los datos obrantes en el Registro Central de Penados y en la aplicación de extranjería gestionada por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, podrán sustituirse, respectivamente, por la aportación del Certificado de Empadronamiento, el Certificado del Registro Central de Penados, y la Tarjeta de Identidad de extranjero, Tarjeta de Residencia de familiar de ciudadano de la Unión, o Certificado de Registro de ciudadano de la Unión.
b) Certificado de nacimiento del país de origen debidamente legalizado y traducido en su caso, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.
c) Pasaporte, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.
d) La documentación relativa al grado de integración en la sociedad española, en los términos a que se refiere el artículo 6 del presente reglamento. No obstante, no será necesario aportar la justificación de las pruebas superadas ante el Instituto Cervantes cuando en el modelo de solicitud se autorice expresamente la consulta.
e) Justificante del pago de la tasa.
f) En su caso, la documentación que acredite cuando proceda, en los términos que determine el Ministerio de Justicia, la concurrencia en el interesado de alguna o varias de las circunstancias siguientes: falta de ejercicio de la facultad de optar a la nacionalidad española; condición de refugiado o apátrida; nacimiento en territorio español; condición de sefardí; matrimonio con español; condición de viudo de español; descendiente de español; o minoría de edad en régimen de tutela, guarda o acogimiento no provisional por ciudadano o institución española.'
Del expediente resulta que en la fecha en la que solicito la nacionalidad, ni siquiera ha acreditado que estuviera en España, ni desde luego que llevara residiendo legalmente diez años en nuestro país. En principio ha quedado claro que en el año 2016 se encontraba en Alemania, donde llevó a cabo las pruebas del Instituto Cervantes.
En efecto, de la documentación obrante en el expediente administrativo resulta que se presenta la solicitud el día 20 de marzo de 2018.
La interesada alega que reside legalmente el España desde '2007'
La única documentación que sustenta su residencia en España es la relativa a su vida laboral. En esta resulta que aparece la percepcion del subsidio de desempleo sin referencia anterior alguna salvo el alta el 15 de enero de 2011, la baja el 28 de febrero de 2011, nueva alta el 1 de marzo de 2011, baja el 7 de marzo de 2011, y posteriores periodos de percepción del subsidio.
En cuanto a periodos de trabajo, aparecen algunos en el año 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 pero la baja en la Seguridad Social tuvo lugar el día 15 de enero de 2016.
El resumen del informe de vida laboral es que entre el año 2011, y el día 4 de enero de 2018 en que se expide el referido certificado, la ahora recurrente, ha cotizado a la Seguridad social tres años, 6 meses y cuatro días.
Igualmente consta que se empadrona en Zaragoza el día 18 d e marzo de 2014.
Con esta prueba no puede considerarse acreditado que la recurrente cumpla el requisito del tiempo de residencia legal en España que le era exigible, diez años, es decir, desde el día 19 de marzo de 2008 al menos. No hay prueba bastante de que la recurrente desde esa fecha tuviera una residencia legal y continuada en España.
A esto se suma el que, de la documentación que integra el expediente administrativo remitido, no podemos considerar acreditado el requisito de buena conducta cívica, pues contamos con el certificado de que carece de antecedentes penales en Camerún, pero no así en España, pues ni consta en el expediente el certificado de antecedentes penales en España ni lo ha aportado el interesado en este recurso, pese a que podía haberlo obtenido y aportado a la causa, siendo uno de los documentos que han de constar en el expediente. Y no aporta prueba alguna de carecer de antecedentes policiales.
En el oficio de remisión del expediente se hace constar que:
' la documentación que falta para finalizar su tramitación en este Ministerio ha sido solicitada ya a los Departamentos concernidos (Dirección General de la Policía, Registro Central de Penados).
Cuando se reciba la mencionada documentación en esta Dirección General, será remitida a ese órgano judicial, y a su vez en este Ministerio se continuará con la tramitación de la solicitud del interesado.'
En la demanda se alega lo siguiente:
'Entendemos, por tanto que la solicitud de la Sra. Sandra no ha sido resuelta favorablemente por la falta de dichos documentos no siendo responsabilidad del mi mandante ni el retraso en la petición que se hace a la Dirección General de la Policía, Registro Central de Penados y al Centro nacional de información ni en la falta de contestación de los departamentos implicados en remitir dicha documentación.
Este trámite podría haberse evitado si durante el procedimiento se nos hubiera requerido a la aportación de los antecedentes penales negativos, que hubieran sido presentados por esta parte, la nacionalidad hubiese sido aprobada y el presente recurso se hubiera podido evitar.
Dada la premura y fijación de plazo para la formalización de la demanda, no se puede aportar certificado negativo de antecedentes policiales ni penales (que la Sra. Sandra no tiene) si bien se aportarán en cuanto se disponga de ellos.'
La demanda se formalizó el día 20 de julio de 2020, y pese al tiempo transcurrido, no se ha aportado la referida documentación.
La recurrente, que acude a la vía jurisdiccional sin esperar a la resolución expresa de la Administración, tiene la carga de probar en este recurso que reúne los requisitos para ser acreedor a la nacionalidad española. Y en el presente caso, aun admitiendo que cumpliese efectivamente el requisito de residencia legal y continuada en España durante los diez años anteriores a la solicitud, cierto es que no se acredita la buena conducta cívica, al no aportar el certificado del Registro de Penados español, y tampoco aporta informe de la Dirección General de la Policía para acreditar las circunstancias de su residencia en España y, especialmente, su carencia de antecedentes policiales, ni ha propuesto como prueba la solicitud por el tribunal de dicho informe.
En consecuencia, el recurso contencioso administrativo interpuesto debe ser desestimado.
QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante que ha visto rechazado su recurso.
Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales, más el IVA correspondiente.
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que debemos desestimary desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Sandracontra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia el por silencio administrativo, descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos por ser conforme a derecho. Con condena a la parte demandante al pago de las costas, con el límite establecido en el último fundamento de esta sentencia.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.
