Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1070/2017 de 15 de Febrero de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0001070/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06195/2017

Demandante: Borja

Procurador:SR. SOTO FERNÁNDEZ

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

D. RAFAEL MOLINA YESTE

Madrid, a quince de febrero de dos mil diecinueve.

Vistoslos autos del recurso contencioso-administrativo num.1070/2017que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el ProcuradorSr. Soto Fernándezen nombre y representación de Borja frente a la Administración del Estado defendida y representada por el Sr. Abogado del Estado, contra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia por silencio administrativo desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por el mismo contra la resolución de dicho Ministerio dictada el día 6 de diciembre de 2016, en materia relativa a denegación de la nacionalidad española. Ha sido Ponente la MagistradoDª MERCEDES PEDRAZ CALVO.

Antecedentes

PRIMERO-. El día 6 de noviembre de 2017 la representación procesal de Borja presenta escrito para interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución de referencia.

La Sala acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO-. En el momento procesal oportuno la representación procesal de Borja previo traslado del expediente administrativo, presentó escrito en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de rigor, terminó suplicando dicte en su día sentencia por la que se anule la resolución recurrida declarando el derecho del recurrente a que le sea concedida la nacionalidad española por residencia con efectos desde la fecha de solicitud de la misma.

TERCERO-. El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y con base en los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando la desestimación del recurso.

CUARTO-. La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental, a instancias de la parte actora, con el resultado obrante en autos.

Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.

QUINTO-.La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 13 de febrero de 2.019 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por el Ministro de Justicia por silencio administrativo desestimando el recurso de reposición interpuesto por el mismo contra la resolución de dicho Ministerio dictada el día 6 de diciembre de 2016, en materia relativa a denegación de la nacionalidad española a Borja .

El interesado, había presentado una instancia en fecha que no consta 5 de marzo de 2013 ante el Registro Civil de Madrid al amparo del art. 22 del Código Civil .

Señala que es de nacionalidad búlgara, está casado, padre de dos hijos, reside en DIRECCION001 , Madrid.

Aporta certificado de empadronamiento en DIRECCION001 el 29 de marzo de 2007.

Certificado de nacimiento en Plovdiv, Bulgaria el día NUM000 de 1972. Aporta certificado de antecedentes penales de Bulgaria.

Acompaña tarjeta de residencia con permiso de trabajo, expedida en enero 2005, pasaporte de Bulgaria, tarjeta de la empresa DIRECCION002 , relativa a los periodos noviembre y diciembre 2009, y enero 2010. Igualmente aporta informe de vida laboral emitido por la Seguridad Social. Acompaña escritura de constitución en el año 2006 de la entidad para la que trabaja.

Aporta sentencia de divorcio con Petra emitida en 1996 con patria potestad de la hija del matrimonio a favor de la madre.

En el acta de audiencia la Juez encargada del Registro Civil recoge lo siguiente: el examinado ha respondido negativamente a todas las interpelaciones 'no mostrando un aceptable grado de adaptación tanto a las costumbres ni el modo de ser específicamente españoles, ni tampoco a la cultura e historia de nuestro país, demostrando no hallarse suficientemente arraigado en las mismas ni conocer ni aceptar la idiosincrasia española, hablando el idioma, y no hallándose identificado con el ambiente social en que se desenvuelve.'

En el expediente, el Ministerio Fiscal despachando el traslado conferido, informa 'que se han cumplido los trámites legales y de auxilio registra!, procediendo la remisión del mismo a la Dirección General de los Registros y del Notariado para su resolución.'

El informe de la Dirección General de la Policía recoge los datos relativos a la solicitud y que carece de antecedentes. Que convive con una persona con la que tiene dos hijos 'es divorciado pero vive con otra pareja'.

En este informe, de fecha 21 de noviembre de 2013 la policía señala que habla español y tiene arraigo en España.

La resolución es denegatoria con fundamento en lo resuelto por el Juez encargado del Registro Civil.

SEGUNDO.-La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007 ), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

'[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional&q uot;.

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

El requisito de suficiente grado de integración en la sociedad española constituye un concepto jurídico indeterminado, que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración, sin que resulte admisible la existencia soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

En esta materia resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados.

Sin duda, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no constituye el ejercicio de una potestad discrecional, encontrándonos, por el contrario, ante una potestad reglada, pues es un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. De ahí que su naturaleza jurídica difiera de la potestad de concesión de nacionalidad por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En sentido análogo al expresado, se ha pronunciado la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en numerosas sentencias.

En todo caso, corresponde al solicitante la carga de probar su suficiente grado de integración en la sociedad española, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar tal circunstancia ( STS de 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011 ).

Sentado lo anterior, debe declararse que la integración social implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo ( SSTS de 19 de diciembre de 2011, recurso 4648/2010 , 4 de julio de 2011, recurso 5031/2008 , 13 de junio de 2011, recurso 3902/2008 , y 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011 ).

En particular, a tenor de lo dispuesto en el art. 221 del Reglamento del Registro Civil , el Juez Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, toda vez que de acuerdo con el art. 22.4 del Código Civil el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española. De modo que para probar la integración en la sociedad española se exige la comprobación por parte del Encargado del Registro Civil del grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles; lo que tiene lugar mediante una audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil. De ahí la relevancia que tiene el Informe del Encargado, en función de la inmediación de la que goza.

No obstante, aunque el informe del Encargado presenta singular relevancia en función de la inmediación de la que goza, no se constituye en un determinante absoluto e insuperable pues no es vinculante ni siquiera cuando es favorable, y no es el único que la Dirección competente puede o debe recabar, al margen, claro está, de que la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad corresponda al Ministro de Justicia ( artículo 21.2 del Código Civil ). En consecuencia, el hecho de que aquel informe sea favorable no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta, pudiéndose separar fundadamente del mismo tanto el Ministro, como los Tribunales (en análogo sentido, STS de 2 de junio de 1998, recurso 495/1994 y SAN de 9 de octubre de 2015 , procedimiento ordinario 352/215).

Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE ) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad, de la que va a formar parte aceptando su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución a la que ha de prestar juramento, de acuerdo con el art. 23 del Código Civil ( SAN, Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 , procedimiento ordinario 352/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 14 junio 2012 , procedimiento ordinario 47/2011-, 7 marzo 2013, procedimiento ordinario 147/2012, y 18 abril 2013, procedimiento ordinario 209/2012, en las se denegó la nacionalidad por falta de conocimiento del sistema político).

La determinación del grado de integración social del solicitante, reflejado por la entrevista del Encargado del Registro Civil, debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo (en análogo sentido, SSAN, Sección 1ª, de 23 de octubre de 2015 , procedimiento ordinario 125/2015, y 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 65/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 4 diciembre 2014 , procedimiento ordinario 1411/2013, 7 mayo 2013, procedimiento ordinario 468/2011, y 15 febrero 2012, procedimiento ordinario 444/2010).

A estos efectos, resulta irrelevante la actitud positiva en las relaciones sociales y la falta de incidentes en las mismas que pudiera invocar el solicitante, pues no acreditan por sí solas el suficiente grado de integración, que debe justificarse, como expusimos, mediante la constatación del conocimiento de la lengua, la sociedad y las instituciones que conforman nuestro sistema socio-político.

En este sentido, debe ponerse de manifiesto que el Tribunal Supremo ha confirmado la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española cuando se ha podido constatar 'un conocimiento verdaderamente somero de la realidad sociopolítica española, con lagunas notorias a la hora de hablar sobre las instituciones básicas del Estado o sobre acontecimientos relevantes de la sociedad española, que pueden estar al alcance de cualquier ciudadano medio interesado en la sociedad en que se desenvuelve' ( STS de 17 de octubre de 2011, recurso 5113/2009 ).

TERCERO.- En el escrito de demanda la parte actora alega resumidamente lo siguiente:

- Desde el año 2002 mantiene una relación estable con una ciudadana española, Doña Adelina , con quien ha tenido tres hijas.

- Dispone de vivienda unifamiliar en propiedad en la C/ DIRECCION000 , nº NUM001 de DIRECCION001 .

- En el año 2006 constituyó la empresa ' DIRECCION002 .' dedicada al sector de la construcción, de la que continúa siendo gerente y administrador único.

- Goza de medios de vida suficientes, derivados de la diligencia con la que gestiona su negocio, ha sido capaz de afrontar y superar la fuerte crisis que ha azotado a este sector y sigue generando empleo, teniendo actualmente a su cargo seis empleados.

- Mantiene unas fluidas relaciones laborales y sociales, necesarias para el buen fin y mantenimiento de su negocio, del que no sólo depende su familia, sino las de sus seis empleados.

- Da debido cumplimiento a sus obligaciones fiscales, laborales, de Seguridad Social y aquellas de cualquiera otra índole que establezca el ordenamiento español. Encontrándose al corriente de sus obligaciones con la Agencia Tributaria y la TGSS.

- Carece de antecedentes penales.

- Habla perfectamente el español, de hecho, la gerencia de su negocio así lo requiere y, es más, así lo constató ya en el año 2006 el fedatario público en la propia escritura de constitución de la sociedad de su propiedad.

Alega que el informe del Juez del Registro civil responde a un formato tipo utilizado por el citado Registro y en el que no constan debidamente reflejados los elementos que fueron tomados en consideración por el referido encargado del registro y que permitan entender que la conclusión alcanzada por aquel fue debidamente ponderada y no arbitraria.

Continua señalando que 'Resulta llamativo que en dicho informe se mantenga que contestó negativamente a las preguntas y no se refleje en el mismo, ni en Acta alguna, cuales fueron las preguntas formuladas y cuales las respuestas proporcionadas por el ahora recurrente, circunstancia que impide comprobar que la comparecencia y la valoración realizada al efecto por el Encargado del Registro se ajustó a las exigencias de los art. 220 y 221 del Reglamente del registro Civil, aun a pesar de desconocerse el contenido de la referida entrevista la resolución denegatoria fue dictada, exclusivamente, en base a esa entrevista'

Por su parte el Abogado del Estado pone el acento en que la integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino que durante ese periodo de tiempo la actitud del residente se ha dirigido realmente a formar parte de la sociedad que desarrolla su vida, lo que difícilmente puede conseguirse si no se conocen las costumbres o el sistema político españoles, lo que evidencia un desinterés por su integración en nuestra sociedad.

La nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

CUARTO-. De conformidad con la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta procedemos a continuación a examinar si en el concreto supuesto que nos atañe cabe apreciar la concurrencia del requisito de suficiente grado de integración social del solicitante en nuestro país, exigido para la obtención de la nacionalidad española.

Conforme a reiterada jurisprudencia, se confirma la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española cuando se ha podido constatar un conocimiento verdaderamente somero de la realidad socio política española, con lagunas notorias a la hora de hablar sobre las instituciones básicas del Estado o sobre acontecimientos relevantes de la sociedad española, que pueden estar al alcance de cualquier ciudadano medio interesado en la sociedad en que se desenvuelve (en este sentido, STS de 26 de septiembre de 2011, (recurso 2208/2009 )), y sobre la realidad del Estado cuya nacionalidad pretende obtener ( STS de 17 de octubre de 2011, (recurso 5113/2009 )).

Como se razona en sentencias de esta Sala (Secc. 5ª, 22 de noviembre de 2017 y la nuestra ya citada de 26 de marzo de 2018 ) 'el demandante podrá, obviamente, seguir residiendo legalmente en España, con los derechos inherentes a esta situación de residencia legal (trabajo o prestaciones sociales), pero ostentar la nacionalidad española es un salto cualitativo de notoria importancia que solo puede otorgarse a quien, con un 'suficiente grado de integración' en la sociedad española, ha demostrado su 'interés en ser español', que es algo más que la mera preferencia de vivir en España por conveniencia'.

Debe subrayarse que una cosa es tener derecho a la residencia legal que disfruta y podrá seguir manteniendo el solicitante, y otra muy distinta, adquirir la nacionalidad española que supone un salto cualitativo de notoria importancia en relación con la residencia legal y que requiere el cumplimiento de una serie de requisitos, entre otros y por lo que aquí nos interesa, del requisito de integración en la sociedad española.

Según previene el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil , el juez encargado deberá oír personalmente al peticionario a fin de comprobar el grado de adaptación a la sociedad española. Este informe, por razón de la inmediación que procura la entrevista personal, tiene singular relevancia para apreciar si concurre o no el requisito de la integración social.

No obstante su relevancia, no tiene un valor absoluto ni impide recabar otros informes o extraer un juicio distinto de otros elementos de prueba.

En particular, el valor del informe del juez encargado del Registro Civil dependerá de la motivación del mismo. Y si sucede como en el presente caso que en el informe no se detallan las preguntas a las que fue sometido el peticionario, y a las que respondió según se dice de manera insatisfactoria, se priva de una fuente de conocimiento para poder valorar en qué medida es acertado el juicio de valor que se refleja en el informe.

En el acta se refleja un juicio de valor estereotipado que nada dice de cómo se llega a obtenerlo. Es llamativo que se afirme que el peticionario no acepta la idiosincrasia española ni se siente identificado con el ambiente social cuando de los documentos aportados se desprenden indicios de una integración, no solo por la convivencia prolongada con una mujer española y el nacimiento de los hijos, sino por la vía de la constitución de una empresa que ha desarrollado su actividad a lo largo de los años. En este caso la Sala considera especialmente relevante el hecho de que ya en el año 2006 en la propia escritura de constitución de la mercantil de referencia, el fedatario público hizo constar:

'INTERVIENEN en su propio nombre y derecho, manifestando DON Borja que conocen Y entiende el idioma español.'

De lo anterior cabe concluir que no disponemos de elementos suficientes para valorar si el demandante cumple el requisito de suficiente integración en la sociedad española, por lo que es preciso estimar en parte el recurso a fin de que se retrotraigan las actuaciones y se celebre nueva entrevista, a la que se adjuntarán las preguntas que se formulen por el juez encargado del Registro Civil y las respuestas que a ellas dé el peticionario, y se motive adecuadamente el grado de integración del solicitante de la nacionalidad en la sociedad de la que quiere formar parte.

QUINTO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo139 de la ley jurisdiccional , no procede condenar al pago de las costas procesales a ninguna de las partes.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemosESTIMAR EN PARTEcomo ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de de Borja contra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia por silencio administrativo, descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual anulamos por ser conforme a derecho. Ordenando a la Administración demandada que retrotraiga el procedimiento a fin de evaluar la integración del recurrente, dejando constancia del cuestionario realizado y las respuestas dadas al mismo, tras lo cual se dictará la resolución que corresponda. Sin efectuar condena al pago de las costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.