Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1090/1998 de 25 de Febrero de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veinticinco de febrero de dos mil trece.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 1090/98, seguido por los trámites del procedimiento ordinario, que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora Dª ANGUSTIAS DEL BARRIO LEÓNactuando en representación procesal de la entidad MITJANS DE COMUNICACIO MUNICIPALS DE BLANES, SA, contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO, en impugnación de la resolución que se dirá. La cuantía del presente procedimiento fue en su momento establecida en la suma de 500.000 pesetas.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO ORTEGA MARTIN, Magistrado de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el recurrente expresado se formuló recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el 14 de agosto de 1998. Por providencia de fecha 17 de septiembre del 1998 se tuvo por interpuesto el recurso y se procedió a reclamar el envío del expediente administrativo por parte de la Administración recurrida.

SEGUNDO.- La parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 1998, en la que terminó suplicando que se declare disconforme a derecho la resolución impugnada.

TERCERO.- El Abogado del Estado contestó la demanda, mediante escrito presentado el 22 de abril de 1999, en el cual terminó solicitando de la Sala la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución impugnada, con expresa condena en costas a la parte actora.

CUARTO.- Por Auto de fecha 23 de abril de 1999 se acordó recibir el pleito a prueba, tras lo cual fueron practicados aquellos medios acreditativos que, siendo solicitados por las partes, fueron admitidos por el Tribunal en razón de su pertinencia y utilidad para la causa.

QUINTO.-Seguidamente se dio traslado a las partes para la formulación de escrito de conclusiones sucintas y procedió a señalarse para votación y fallo de este recurso el día 9 de julio de 1999.

SEXTO.Por providencia de 14 de julio de 1999 se acordó suspender el curso del procedimiento dado que había sido recibida una comunicación del Tribunal Constitucional informando de la admisión a trámite de un conflicto positivo de competencia (nº 1121/1999 ) que había sido planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, referente a expedientes sancionadores análogos al presente .

Una vez acordada la suspensión de las actuaciones, la Sala remitió, durante este tiempo, diversos atentos oficios al Tribunal Constitucional a fin de que informase sobre el estado que mantenía el indicado conflicto de competencia.

Finalmente fue éste decidido en una Sentencia de fecha 17 de enero de 2012 .

Por ello, tras un nuevo oficio encaminado a precisar si había sido dictada alguna otra Sentencia que afectase de modo directo al procedimiento y sanción objeto de enjuiciamiento, se curso un nuevo trámite de alegaciones a las partes, a fin de que expresasen sobre los efectos que, a su juicio, podría producir dicha Sentencia sobre el presente litigio.

Finalmente, en providencia de 6 de febrero de 2013 se acordó fijar, para votación y fallo de este recurso, el 13 de febrero de 2013, en el que en efecto se deliberó y votó.

En la tramitación del presente procedimiento han sido observadas las oportunas prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la realización de un contraste de legalidad para con una resolución del Ministro de Fomento de 15 de junio de 1998, por la que (expediente sancionador CI/S 01507/97) se impuso a la entidad MITJANS DE COMUNICACIO MUNICIPALS DE BLANES, SA, una sanción de 500.000 pesetas como responsable de la comisión de una infracción administrativa de carácter muy grave prevista en el artículo 33.2.a) de la Ley 31/1987 , modificada por Ley 32/1992. Y todo ello por utilización de frecuencias radioeléctricas sin la preceptiva asignación de las mismas por la Dirección General de Telecomunicaciones, estableciéndose con ello un servicio público de televisión.

SEGUNDO.-Como ya hemos avanzado, el Tribunal Constitucional ha dictado Sentencia, nº 5/2012, de fecha 17 de enero de 2012 , estimando el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya contra resoluciones del Ministerio de Fomento de 10 de noviembre de 1998, recaídas en los expedientes CI/S 02727/97, CI/S 02726/97, CI/S 01519/97, CI/S 02388/97 y CI/S 02846/97. En ellas se imponía sanciones y medidas cautelares a diversas entidades por la utilización de frecuencias radioeléctricas sin autorización administrativa.

En dicha Sentencia se declaraba que «corresponde a la Generalitat de Catalunya la titularidad de las facultades de inspección y sanción en relación con las personas físicas o jurídicas que realicen emisiones de televisión local sin ostentar el correspondiente título habilitante en los casos en que éste ha de ser otorgado por la Generalitat».

El conflicto versaba, según exponía dicho Tribunal Constitucional, sobre «la delimitación de la competencia para inspeccionar y, en su caso, sancionar a las entidades que realicen emisiones de televisión local careciendo del previo título habilitante para el ejercicio de dicha actividad».

En nuestro caso -ya se ha expuesto- el Ministro de Fomento impuso a MITJANS DE COMUNICACIO MUNICIPALS DE BLANES, SA, una sanción pecuniaria como responsable de la comisión de una infracción administrativa de carácter muy grave prevista en el artículo 33.2.a) de la Ley 11/1997 , modificada por la Ley 32/1992, esto es, por a utilización de frecuencias radioeléctricas sin autorización administrativa.

SEGUNDO.- Procede ahora poner de manifiesto algunos de los fundamentos básicos de dicha Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de enero de 2012 :

...«el conflicto [...] versa sobre la delimitación de la competencia para inspeccionar y, en su caso, sancionar a las entidades que realicen emisiones de televisión local [ya hemos dicho que en nuestro caso se trata de emisoras de frecuencia modulada] careciendo del previo título habilitante para el ejercicio de dicha actividad [...] hemos de entender aquí de aplicación la competencia compartida sobre «la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña», al cuestionarse en el presente proceso actuaciones de naturaleza sancionadora y, por tanto, ejecutiva llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento. Con respecto a esta última competencia, establecida en el apartado 1 b) del art. 146, es posible entender que la misma no plantea cambios sustanciales con respecto a las aducidas en el momento de plantearse el conflicto por el Gobierno autonómico pues, conforme a los arts. 149.1.27 CE y 16 del Estatuto de Autonomía de 1979, a la Generalitat de Cataluña correspondía el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medios de comunicación social.».

...«De cuanto se ha expuesto hasta ahora podemos apreciar que la discrepancia entre ambas Administraciones implicadas responde a un diferente entendimiento del deslinde competencial entre las reglas recogidas en el art. 149.1.21 y 27 CE , así como respecto de la selección del título aplicable de entre éstos, a la hora de enjuiciar la cobertura competencial de las actuaciones administrativas controvertidas»...

...«En ese sentido, la STC 244/1993, de 15 de julio , FJ 2, recuerda que: 'Para la solución de esta controversia constitucional, cabe remitirse a la fundamentación ya expuesta con detalle en la STC 168/1993 , que analiza desde la perspectiva competencial la Ley de ordenación de las telecomunicaciones, y en cuyo fundamento jurídico 4 interpretamos con carácter general (dicho ahora en síntesis y sin perjuicio de las limitaciones y matices que en esa fundamentación se hicieron) ambos títulos competenciales, destacando su alcance distinto y sosteniendo que no pueden superponerse o solaparse, si bien se limitan entre sí mutuamente: una competencia exclusiva del Estado para ordenar la telecomunicación y la radiocomunicación ( art. 149.1.21 CE ), y otra compartida con las Comunidades Autónomas acerca de la radio y la televisión en cuanto medios de comunicación social, en la que sólo incumbe al Estado dictar las normas básicas ( art. 149.1.27 CE ). El punto de conexión que permite seleccionar la aplicación de uno u otro título es, por una parte, la directa relación de la radiodifusión, en cuanto medio de comunicación social, con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 CE y referidos de algún modo al derecho a comunicar y recibir información y a la libertad de expresión, circunstancia que hace que tanto la radio como la televisión configuren un fenómeno, en esencia, no distinto a la prensa; juega en estos casos el art. 149.1.27 CE como regla de distribución competencial. Mientras, en cambio, aspectos técnicos claramente atinentes a la regulación del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas, hertzianas o electromagnéticas- quedan dentro de la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.21 CE para ordenar el dominio público radioeléctrico; dominio que no es ocioso ahora recordarlo, es susceptible de distintos usos para otros tipos de comunicaciones que se efectúan también mediante ondas radioeléctricas y distintas de la radiodifusión; razón por la cual es menester una ordenación unitaria del problema mediante la asignación de frecuencias y potencias para cada uno de los usos, en cumplimiento de la disciplina internacional del tema, así como la previsión de otros problemas como, v. gr., puede ser la evitación de interferencias [...]. Dicho esto con la advertencia de que el empleo de uno u otro punto de conexión debe venir presidido por una inevitable cautela: habida cuenta de que el título competencial del art. 149.1.21 CE es virtualmente más expansivo que el dispuesto en el art. 149.1.27 CE y para impedir una injustificable exclusión de las competencias autonómicas sobre radio y televisión aquella regla de deslinde debe ser interpretada restrictivamente' [...]. Se constata así que ambos títulos competenciales se limitan entre sí impidiendo su mutuo vaciamiento de modo que corresponde al Estado ex art. 149.1.21 CE la regulación de los extremos técnicos del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas o electromagnéticas (como recuerda la STC 180/2000, de 29 de junio , FJ 12)-, ordenando así el dominio público radioeléctrico mientras que el art. 149.1.27 CE permite la articulación de un régimen de competencias compartidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma según el cual corresponde al Estado dictar las normas básicas, asumiendo la Comunidad Autónoma competencias de desarrollo legislativo que en todo caso habrá de respetar aquella normativa básica, una potestad reglamentaria igualmente de desarrollo, y, finalmente, la función ejecutiva correspondiente a la materia ( STC 26/1982, de 24 de mayo , FJ 2). En aplicación de dicho criterio en la citada STC 26/1982 reconocimos las facultades autonómicas para el otorgamiento de concesiones de emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada, que venían condicionadas por las bases y los términos fijados en la legislación estatal, indicando que, entre los extremos que permanecían en el ámbito de la regulación estatal, están la delimitación del dominio público radioeléctrico, la elaboración de planes nacionales y la fijación de las condiciones técnicas para la prestación del servicio, y el cumplimiento de la disciplina internacional en la materia»...

...«Más concretamente, en relación con las que hemos denominado emisoras clandestinas, esto es, aquellas que emitan sin poseer la correspondiente concesión administrativa, hemos considerado que ha de ser «el otorgamiento de la concesión o su denegación, o la falta de solicitud --en virtud de la naturaleza de ese acto administrativo-- el punto de referencia que determine la titularidad de la competencia para la inspección y sanción de las emisoras clandestinas». Criterio que, avanzado ya en la STC 26/1982, de 24 de mayo , establecimos en la STC 108/1993, de 25 de marzo , en relación con emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada cuyo otorgamiento en régimen de concesión correspondía a las Comunidades Autónomas, y reiteramos en la STC 168/1993, de 27 de mayo , FJ 4, estimando que el otorgamiento de concesiones para la gestión del servicio encuentra su ubicación específica en el título del art. 149.1.27 CE pues prima la naturaleza de un servicio de difusión y comunicación social, cuyo ejercicio la concesión autoriza, frente al soporte técnico de la emisora o red de radiocomunicación de que se sirve. En consecuencia, dado el carácter ejecutivo de la potestad, su adopción incumbe a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia lo que determina que a las mismas correspondan las facultades accesorias a la competencia principal referidas a la inspección de los servicios e imposición de sanciones (al respecto, STC 168/1993, de 27 de mayo , FJ 8)»..

«Finalmente, por ser su doctrina directamente aplicable al caso que nos ocupa, procede mencionar la STC 278/1993, de 23 de septiembre , resolutoria del conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Nación frente al Decreto 270/1985, de 19 de septiembre, de la Generalitat de Cataluña, regulador en el ámbito territorial de Cataluña de las actividades relativas a la televisión, la cual, señala que (FJ 2): 'Conviene recordar, pues, que la consideración de la Constitución como un todo sistemático exento de contradicciones lógicas y la necesidad de encontrar una interpretación que salvaguarde la vigencia de cada uno de sus preceptos --según dijimos en la STC 168/1993 -- obliga a pensar que ambos títulos competenciales se limitan y contrapesan entre sí, impidiendo el mutuo vaciamiento de sus contenidos respectivos; de suerte que el otorgamiento de concesiones para la gestión del servicio, por su estrecha conexión con los medios de comunicación social solicitantes de concesiones y con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 de la Norma Fundamental, es una medida que encuentra un acomodo natural y específico en el art. 149.1.27 de la Constitución , y, en general, cualesquiera otros aspectos en los que igualmente prime la naturaleza de un servicio de difusión y comunicación social, y en los cuales la radio y la televisión configuran fenómenos sustancialmente iguales al de la prensa; frente a los aspectos técnicos de la emisión relativos al uso de las ondas radioeléctricas o electromagnéticas, que caen en la órbita del art. 149.1.21 de la Constitución y de la competencia estatal para regular la radiocomunicación, y en los cuales la radio y la televisión se asemejan a otras clases de usos del dominio público radioeléctrico y que, precisamente por ello, incumbe ordenar de manera unitaria al Estado de forma que se cohonesten y hagan posibles todos estos usos»...

...«Hemos tenido ocasión también de señalar en la STC 108/1993 (fundamento jurídico 3), en relación con el funcionamiento de una emisora clandestina de radiodifusión en frecuencia modulada y actuando dentro del ámbito disciplinado por el art. 149.1.27 de la Constitución --algo que en realidad ya resolvimos en la STC 26/1982 , fundamento jurídico 2-, que debe ser la competencia sobre el otorgamiento de la concesión y no la atribución de frecuencias y potencias, el punto de referencia que determine la titularidad de la competencia para la inspección y, en su caso, imposición de sanciones o para la adopción de medidas provisionales como puede ser el precintado de las instalaciones. Ello es así --según dijimos entonces- en virtud de la naturaleza de la concesión en cuanto acto administrativo a partir del cual se establece una peculiar relación de colaboración entre la Administración concedente y el concesionario en el ámbito de la gestión del servicio. Un criterio cuya corrección y adecuación a la Constitución ratificamos en la citada STC 168/1993 (fundamento jurídico 3)».

...«Por consiguiente y como resultado de cuanto precede, podemos extraer dos criterios jurisprudenciales para la solución del litigio: de un lado, es el art. 149.1.27 de la Constitución el que contiene las reglas de competencia atinentes a las emisiones clandestinas, ya sean de radio o de televisión, y no el art. 149.1.21 como pretende en este proceso el Abogado del Estado; y de otra parte, quien ostente la competencia sustantiva para el otorgamiento de las concesiones de emisoras es quien debe poseer también las facultades, accesorias de aquella principal, de inspección y control de emisiones clandestinas, precintado de los equipos y, en su caso, sanción [...] Llegados a este punto es claro que la aplicación de la regla de deslinde competencial contenida en la doctrina expuesta, según la cual las cuestiones relacionadas con la carencia de título habilitante de determinadas emisoras es una cuestión atinente al ámbito del art. 149.1.27 CE , conduce derechamente a la estimación del conflicto planteado pues de dicho encuadramiento deriva la consiguiente asunción autonómica de competencias ejecutivas cuando a las Comunidades Autónomas corresponda el otorgamiento de dicho título, competencias ejecutivas que incluyen, en tanto que se trata de potestades de ejecución, las actuaciones inspectoras y sancionadoras que resulten procedentes [...] Así pues, en el caso que examinamos, habida cuenta de la indiscutida competencia autonómica para otorgar la concesión, a esa misma instancia han de corresponder las potestades de naturaleza ejecutiva vinculadas a esa ausencia de título y referidas tanto a la inspección, vigilancia y control de las emisoras de televisión local que carezcan del preceptivo título habilitante, como a la adopción de medidas provisionales como son el precintado y depósito de los equipos, y a la instrucción de expedientes sancionadores ya que son éstas quienes ostentan las competencias principales en la materia de las que derivan esas otras accesorias de aquéllas. Criterio consolidado en nuestra doctrina que, por lo demás, es coincidente con el expresado, con posterioridad al planteamiento de la presente controversia, por el legislador básico estatal en la Ley 7/2010 a la que ya hemos aludido».

TERCERO.- Pues bien, la proyección sobre el asunto de autos de la citada doctrina del Tribunal Constitucional determina que, en el presente caso, la Administración General del Estado careciera de competencias para sancionar las conductas; de lo cual deriva, sin necesidad de mayores consideraciones, la ilegalidad de la resolución recurrida y por ello la estimación del presente recurso.

CUARTO.-No se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de procedente aplicación.

Fallo

PRIMERO.- ESTIMAMOSel recurso contencioso administrativo nº 1090/98, promovido por la Procuradora Dª ANGUSTIAS DEL BARRIO LEÓNen representación de MITJANS DE COMUNICACIO MUNICIPALS DE BLANES, SA, contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO, en impugnación de la resolución del Ministro de Fomento de 15 de junio de 1998, que le impuso una sanción de 500.000 pesetas, que ANULAMOSpor no ajustarse a Derecho.

SEGUNDO.-No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el art. 86.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.