Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 111/2017 de 23 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000111/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00844/2017

Demandante:Asociación de Investigación de la Industria Textil, Sarein Sistemas, S.L. y Treelogic, Telemática y Lógica Racional para la Empresa Europea, S.L.

Procurador:D. JOAQUÍN FANJUL DE ANTONIO

Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a veintitres de noviembre de dos mil dieciocho.

VISTOpor la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativonº 111/2017promovido por el Procurador de los TribunalesD. Joaquín Fanjul de Antonio, en nombre y representación deAsociación de Investigación de la Industria Textil, Sarein Sistemas, S.L. y Treelogic, Telemática y Lógica Racional para la Empresa Europea, S.L., contra resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 26 de septiembre de 2016, por la que se acuerda la desagregación de cuotas de préstamo vencidas y se exige a cada partícipe su cuota.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Industria, Energía y Turismo, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Frente a la resolución indicada, el recurrente interpuso recurso contencioso administrativo y reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos. Termina suplicando a la Sala se dicte sentencia dejando sin efecto el acto impugnado y se acuerde su anulación.

SEGUNDO.-Emplazado el Abogado del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.-Se practicó la prueba solicitada y admitida por la Sala, las partes presentaron escrito de conclusiones por su orden y las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, la cual tuvo lugar el día 31 de octubre de 2018.

CUARTO.-La cuantía de este recurso es indeterminada.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. MagistradoD. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Son elementos que deben tenerse en consideración, los siguientes

1.- En la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011, las recurrentes, junto a SAI Wireless presentaron el proyecto 'LifeWear-Mobilized Lifestyle with Wearables'.

2.- La modalidad de realización de dicho proyecto es el de cooperación entre partícipes. Dicha modalidad aparece reflejada en el apartado 10.1.b) de la Orden ITC/712/2010. En función de este apartado y del apartado 19 de la Resolución de 30 de abril de 2010, por la que se convocan las ayudas, se firmó por los partícipes Acuerdo de Cooperación fechado el 17 de noviembre de 2010. Este acuerdo señala que las obligaciones frente al Ministerio serían mancomunadas, respondiendo de aquellas sumas que sean percibidas por cada partícipe.

3.- Por resolución de 23 de diciembre de 2010, se concede la ayuda del proyecto citado, en la modalidad de cooperación. La subvención supuso la cantidad de 965.548,32 euros y el préstamo ascendía a 1.800.098,03 euros, todo ello desglosado conforme al anexo II de la citada resolución.

4.- En fecha 17 de febrero de 2011 se suscribe contrato de asunción de deuda, por el que los partícipes de la ayuda señalan que el único legitimado para el cobro del préstamo es SAI Wireless, asumiendo ésta la amortización del préstamo.

5.- La asunción de deuda se participó a la administración el 8 de abril de 2014, como documento adjunto a las alegaciones y se citaba también dicha circunstancia en comunicación efectuada en fecha 11 de abril de 2014.

6.- El importe del préstamo, pendiente de abono, figura como crédito reconocido a favor de la administración en el concurso de acreedores de SAI Wireless.

7.- Por resolución de 13 de junio de 2016 se acuerda iniciar expediente de reintegro, por cuanto 'existen diferencias entre el presupuesto financiable y el presupuesto válidamente justificado, según se desprende de la certificación acreditativa de la realización del proyecto.

8.- En fecha 21 de junio de 2016 se dicta resolución, por la que se acuerda la desagregación por participante de las cuotas de préstamo vencidas y no vencidas, su exigencia a cada partícipe y la anulación del procedimiento recaudatorio respecto al coordinador. Mediante resolución de 26 de septiembre (aquí recurrida) se exige a cada participante la parte correspondiente.

SEGUNDO.-Como hemos señalado reiteradamente, la subvención tiene carácter modal, por todas Sentencia AN de 19 de diciembre de 2014, recurso 61/2013 :

"... según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/1993 ) 'el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento, y en este aspecto la sentencia de instancia razona adecuadamente, una consecuencia propia del funcionamiento de la relación jurídico administrativa en que la subvención consiste, y con el carácter de una donación modal con un carácter finalístico, lógicamente, el incumplimiento de las condiciones impuestas determina la necesidad de su devolución; pero de ninguna forma puede sostenerse que la devolución de la subvención concedida por el incumplimiento de esa carga, -de las condiciones impuestas y aceptadas-, pueda considerarse inserta en el ámbito del derecho sancionador, que es el argumento ahora utilizado para pretender la casación de la sentencia, como también lo había sido en la instancia y que fue correctamente rechazado por la sentencia de instancia'.

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

O como se resalta en la STS de 25 de abril de 2007 :

'Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'.

Y, como hemos dicho en la sentencia de fecha 5 de marzo de 2014, recurso 3689/2012 ... Como razona la STS de 16 de septiembre de 2012 (Rec. 7242/1997 ) 'las cantidades que se otorgaron al beneficiario estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'. En esta línea el art. 14.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) establece como obligación del beneficiario 'cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones".

Entiende la Sala que la realización de un proyecto en cooperación, supone, por imperativo de los preceptos que se citan (comúnmente) en la Orden de convocatoria de la ayuda y en el artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones , que el coordinador asume la responsabilidad frente a la administración, canalizando las relaciones de los participantes con la misma. Así lo ha entendido esta Sala en anteriores ocasiones, derivado de los artículos 40.2 en relación con el 11.3 de la Ley General de Subvenciones (que después citamos), como es el caso de la sentencia de fecha 3 de julio de 2014, recurso 136/2013 , en que concluíamos: 'A análoga conclusión han llegado, en casos muy parecidos, sendas Sentencias de esta Sala, una de la Sección Tercera, de 29 de octubre de 2009 , y otra de la Quinta, de 13 de febrero de 2013 , en las que, partiendo de que las entidades promotoras comparten la condición de beneficiarios cuando se trata de proyectos en cooperación, de tal suerte que no son meros solicitantes, son participantes con todas las consecuencias según lo pactado en el convenio de colaboración, por lo que deben proceder al reintegro total o parcial en caso de incumplimiento ante la Administración concedente, en aplicación de lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones'. Así también lo hemos señalado en la sentencia de fecha 27 de marzo de 2015, recurso 296/2013 .

TERCERO.-El artículo 11 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , define el término 'beneficiario' en los siguientes términos:

'1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.

2. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.

3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley.'

Junto a la previsión anterior, el artículo 40 de la Ley General de Subvenciones , en cuanto a 'Obligados al reintegro', establece:

"1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal.

Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles.

2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.

Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar. Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones...".

Conforme a lo anterior, la Administración demandada, en las resoluciones impugnadas, ha aplicado las previsiones legales, de tal forma que reclama de los partícipes, concretamente de las entidades ahora recurrentes, el cumplimiento del compromiso asumido al suscribir el convenio de participación para el desarrollo del proyecto objeto de la subvención y ayuda. Concretamente se reclama de las actoras, la devolución de las cantidades que les correspondía recibir. Coincidimos con el planteamiento de la resolución impugnada.

A lo anterior no puede ser óbice el acuerdo a que hayan llegado las partes sobre el cobro y reintegro de lo recibido, pues dicho acuerdo podrá ser exigible entre los firmantes, pero no oponible frente a la administración. La responsabilidad de cada partícipe queda establecida en la resolución de concesión de la ayuda y en los preceptos ya citados, sin que los acuerdos posteriores, carentes de expresa aprobación de la administración concedente, tengan virtualidad para variar los términos en que fue concedida la ayuda y se exige la devolución del préstamo. Tal y como señala la administración demandada, los acuerdos entre las partes no son oponibles frente a la Administración ( art. 17.2 LGT ), careciendo el documento privado que se aportó a las actuaciones de efecto jurídico, para propiciar una modificación de la resolución de concesión. No cabe, en definitiva, variar los términos en que se aprueba el proyecto, mediante posterior acuerdo entre partes no aprobado de forma expresa por la administración. Debemos resaltar que la parte pretende que el acuerdo de cooperación que sirve para la aprobación de la ayuda, se vea modificado mediante acuerdo privado que la administración no conoce hasta 2014 y que no ha sido aceptado de forma expresa por la concedente.

Difícilmente puede verse afectado el principio de confianza legítima y la doctrina de los actos propios, cuando son las partes quienes -recibida la ayuda y préstamo- sin expresa autorización del concedente de la ayuda, intentan cambiar los términos de la concesión de la misma. Por otra parte, carece de virtualidad favorable a las actoras el hecho de que, en el concurso de acreedores, se haya reconocido el crédito por el importe total que se pretende, pues tal y como se afirma por la administración, dicho extremo no exime a los participantes de sus obligaciones, contraídas por el acto de concesión de la ayuda. Tampoco podemos apreciar que exista falta de motivación, pues la parte conoce lo resuelto y ha podido combatir en vía administrativa y en esta posterior jurisdiccional la decisión que estima contraía a sus intereses, a través de los medios de alegación y defensa que ha estimado oportunos.

CUARTO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 LRLCA, procede imponer las costas a la parte recurrente.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.- Desestimarel recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador de los TribunalesD. Joaquín Fanjul de Antonio, en nombre y representación deAsociación de Investigación de la Industria Textil, Sarein Sistemas, S.L. y Treelogic, Telemática y Lógica Racional para la Empresa Europea, S.L., contra resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 26 de septiembre de 2016, por su conformidad a Derecho.

SEGUNDO.-Imponer las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.