Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1122/2018 de 17 de Junio de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0001122/2018

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:07793/2018

Demandante:Dª. Adoracion y D. Cirilo

Procurador:SR. SÁNCHEZ GONZÁLEZ

Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ

Madrid, a diecisiete de junio de dos mil veintiuno.

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso número 1122/2018, interpuesto por Dª. Adoracion y D. Cirilo representados por el Procurador Sr. Sánchez Gonzálezy defendidos por Letrado, contra resolución del MINISTERIO DE FOMENTO. La Administración General del Estado ha estado representada y defendida por el Abogado del Estado.

Es Ponente el Ilmo. Sr. D. Eugenio Frías Martínez.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.

SEGUNDO.-La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.

TERCERO.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 16 de junio del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la inactividad del Ministerio de Fomento de abono de las cantidades reclamadas por importe 14.251,69 euros, debidas a la Sra. Adoracion, correspondiente a honorarios de los trabajos de redacción del proyecto de modificado de Urbanización del centro urbano de Navarrevisca (Ávila) y Dirección facultativa de las obras contenidas en dicho proyecto Modificado; y de 7.231,84 euros, debidas al Sr. Cirilo por la efectiva Dirección de la ejecución material de las obras y Coordinación de Seguridad y Salud de las mismas, hasta su completa y efectiva terminación material.

SEGUNDO.-Los recurrente mantienen en su demanda que eran Arquitecta, Directora de las Obras, y Arquitecto Técnico, Director de Ejecución de las obras, de Urbanización del centro urbano de Navarrevisca (Ávila), que por resolución de 30 de noviembre de 2011 se novó el contrato, autorizándose la redacción de proyecto modificado, la dirección facultativa de la las obras modificadas, y la dirección facultativa técnica de las obras modificadas.

La actora en cumplimiento del encargo redactó y entregó el proyecto modificado, y efectuó la dirección de las obras hasta su completa ejecución. E igualmente el actor como Arquitecto Técnico, en cumplimiento del encargo recibido realizó la Dirección de la ejecución de las obras y Coordinación de Seguridad y Salud hasta su completa terminación.

Las obras se modificaron ante la diferencia entre las instalaciones urbanas de proyecto y la realidad física, conviniendo que se ejecutaran las modificaciones al tiempo que se tramitaban los documentos a tal fin, por ello se dictó la resolución de 30 de noviembre de 2011, acordando la contratación, por medio contrato menor, de la redacción de un Proyecto Modificado del de Urbanización del Centro Urbano de Navarrevisca (Ávila) y la dirección de obras, habiéndose ejecutado la obra. Pese a ello la Administración el 3 de mayo de 2013 revocó la resolución de 30 de noviembre de 2011, sin reconocer la certeza de los trabajos realizados.

El día 24 de noviembre de 2015, por la plataforma FACe, presentaron la factura correspondiente a sus honorarios por los trabajos de redacción del proyecto de modificado de Urbanización del centro urbano de Navarrevisca (Ávila) y Dirección facultativa de las obras contenidas en dicho proyecto Modificado, que asciende a la cantidad de 14.251,69 euros, IVA incluido, en el caso de la Arquitecta, y la cantidad de 7.231,84 euros, IVA incluido, en el caso del Arquitecto Técnico; facturas que se ajustaban estrictamente a las cantidades fijadas por el entonces Subdirector General de Arquitectura y Edificación, D. Marcial, en su escrito de fecha 14 de septiembre de 2015, y a la que prestaron su conformidad.

Al no abonar la Administración los honorarios, el 3 de octubre de 2017, presentaron escrito reclamando el pago. Transcurridos tres meses sin resolver, se produjo el silencio positivo, presentado escrito para que se ejecutara el acto firme, y ante la falta de abono se interpuso el presente recurso por inactividad de la Administración para reclamar la ejecución del acto firme.

El Abogado del Estado se opone a la demanda señalando que no existe silencio positivo dado que la reclamación no se efectuó dentro de un procedimiento administrativo reglado, por lo que no existiría acto alguno susceptible de ejecutar. Tampoco puede entenderse que se trate de una reclamación dentro de un procedimiento de contratación, al no haberse llegado a formalizar el contrato por los servicios reclamados.

La reclamación efectuada no tiene amparo en el expediente de contratación al no haberse modificado el contrato original, habiéndose revocado el 3 de mayo de 2013 la resolución anterior que proponía la modificación contractual, ante la ausencia de contrato, aunque los servicios se hayan ejecutado realmente (cuestión en la que no se entra en la contestación), la Administración no puede abonar los servicios prestados. No es posible recepcionar la obra, emitir las correspondientes certificaciones ni aprobar el gasto por parte de la intervención, al faltar la condición esencial para su abono.

TERCERO.-Ha quedado acreditado en el expediente que los recurrentes eran Arquitecta, Directora de las Obras, y Arquitecto Técnico, Director de Ejecución de las obras, de Urbanización del centro urbano de Navarrevisca (Ávila).

Durante la ejecución de las obras se observaron diferencias entre las instalaciones urbanas definidas en proyecto y la realidad física de la obra que requerían un replanteamiento de las mismas. Entre otras, que era preciso soterrar el cableado eléctrico del casco urbano en la zona de actuación, actividad no incluida en su totalidad en el proyecto de urbanización.

Por ello la Directora General de Arquitectura y Política de Vivienda, dictó resolución de 30 de noviembre de 2011, en la cual resolvía:

'Primero.- Autorizar la redacción de un Proyecto Modificado del de Urbanización del Centro Urbano de Navarrevisca (Ávila), (...)

Segundo.- Autorizar la celebración de un contrato menor de servicios cuyo objeto es la redacción del Proyecto Modificado antes descrito. Con esta finalidad se autoriza a otorgar el correspondiente contrato de servicios por un importe máximo de 6.950,00€ (IVA no incluido), adjudicándolo por el procedimiento de contrato menor a la Arquitecta Directora Facultativa de las obras en curso.(...)

Cuarto.- Una vez verificada la modificación del contrato de obras descrita en el apartado tercero de esta Resolución, se autoriza la modificación del contrato de servicios de 'Dirección Facultativa de Arquitecto de las Obras de Urbanización del Centro Urbano de Navarrevisca (Ávila)' (...)

Quinto.- Asimismo y de manera similar a lo descrito en el apartado cuarto de esta Resolución, se autoriza la modificación del contrato de servicios de 'Dirección Facultativa de Arquitecto Técnico, Aprobación del Plan de Seguridad y Salud y su Coordinación en Obra de las Obras de Urbanización del Centro Urbano de Navarrevisca (Ávila)', (...).

Décimo.- Notificar la presente Resolución a la Directora Facultativa de las Obras de Urbanización del Centro Urbano de Navarrevisca (Ávila), al Director de la Ejecución y Coordinador de Seguridad y Salud de las mismas, a la empresa adjudicataria del contrato de las obras y al Ayuntamiento de Navarrevisca.

Asimismo, comunicar esta Resolución a la Subdirección General de Coordinación y Gestión Administrativa para sustanciar los trámites que correspondan a la adjudicación de los contratos de servicios descritos en los apartados segundo y séptimo de esta Resolución y a la modificación de los contratos de obras y de servicios descritos en los apartados tercero, cuarto y quinto de la misma.'

Dichos modificados y contratos nunca se aprobaron ni jurídica ni económicamente, pero materialmente se ejecutaron implicando la realización de unidades nuevas. Así se reconoce en el informe 12 de agosto de 2015 de la Subdirectora General Adjunta, obrante en el doc. 8 del expediente administrativo.

Así pues, cuando se dictó resolución de la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo de 3 de mayo de 2013, revocando la resolución de 30 de noviembre de 2011, ya se habían ejecutado los trabajos modificados.

Los importes reclamados en la demanda fueron fijados por el Subdirector General de Arquitectura y Edificación por resoluciones de 14 de septiembre de 2015, con la conformidad de los recurrentes.

CUARTO.-Hemos de comenzar señalando que la reclamación efectuada por los recurrente el 3 de octubre de 2017, reclamando el abono de las cantidades, cuyo pago ahora se insta en el presente recurso por inactividad, no dio lugar a la estimación de la reclamación por silencio positivo por el transcurso de tres meses sin resolverse de forma expresa.

Ello por aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2018 que señala: ' En efecto, la sentencia dictada por el Pleno de esta Sala Tercera en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007 , consideró equivocada la tesis según la cual cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a 'un procedimiento iniciado a solicitud del interesado', de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LPAC). En esa línea, razonó a continuación lo siguiente:

[...] El artículo 43LPAC, en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de laLPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I , es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPACque manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado. [...] La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley. [...] Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPACpara los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA ) que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

LaLPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo 'fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento', ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento'.

Se trata de una reclamación que no da lugar a la iniciación de un procedimiento establecido legalmente, por lo que no es posible reconocerse el silencio positivo por el mero transcurso del plazo sin que la Administración se haya pronunciado al respecto. No existiendo acto positivo alguno de reconocimiento de la reclamación de cantidades, no nos encontramos ante un supuesto de inactividad de ejecución de acto firme.

QUINTO.-Ahora bien, aun no existiendo un silencio positivo, hemos de resolver sobre si los recurrentes tienen derecho al cobro de las cantidades reclamadas.

Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, aun cuando no se formalizaran los correspondientes contratos de obras menores para la redacción del proyecto modificado y para la dirección de las obras, derivadas de dicha modificación. Si ha quedado acreditado que iniciada la ejecución de las obras, se constató la discordancia entre las instalaciones urbanas definidas en proyecto y la realidad física, por lo que era necesario la modificación del proyecto. La Resolución de 30 de noviembre de 2011 autoriza la redacción y la celebración de contrato menor de servicios de un Proyecto Modificado, así como la ampliación de los contratos de Dirección Facultativa de Arquitecto y de Arquitecto Técnico. Al afectar las obras al centro urbano de Navarrevisca, los encargos y las modificaciones del contrato se ejecutaron, a pesar de que nunca se formalizaron los contratos cuya modificación se propuso.

Es doctrina jurisprudencial reiterada la relativa a que iría en contra del principio de la buena fe contractual, del enriquecimiento injusto, de la equidad y seguridad jurídica la no satisfacción por la Administración del importe económico de las obras o servicios que los particulares le realicen o presten con fundamento o amparo exclusivo en el carácter eminentemente formal de la contratación administrativa. Si bien es cierto que la contratación debe ajustarse al procedimiento establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Pública también lo es que defectos procedimentales, y en virtud de los principios expuestos, no pueden constituir obstáculo para el abono del importe de los servicios prestados, siempre que estos fueran ordenados o contratados por persona que tuviera apariencia de efectiva potestad, máxime teniendo en cuenta que los defectos de forma contractuales no son imputables al contratista y todo ello, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiera lugar ( STS 28-5-96).

Habiéndose encargado los modificados por parte de la Administración y haberse procedido a su ejecución material, aun cuando finalmente no se formalizaran los contratos menores autorizados por falta de partida presupuestaria, resulta evidente que debe reconocerse el derecho de los recurrentes a su cobro, para evitar un enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

Hemos de señalar, que esta Sección en la sentencia de 19 de noviembre de 2019, recurso 1001/2017, ha estimado el recurso formulado por Extracto, Construccións e Proxectos, S.A., empresa a la que se le adjudicó la ejecución del contrato de obras, reconociéndose el abono de las unidades de obras ejecutadas al margen del proyecto como consecuencia del modificado no aprobado legalmente.

Las cantidades reclamadas por cada uno de los recurrentes fueron fijadas por el Subdirector General de Arquitectura y Edificación por resoluciones de 14 de septiembre de 2015, por lo que deben entenderse correctas, y sin que haya existido oposición respecto de su cuantía en la contestación a la demanda.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede hacer imposición de costas, por cuanto aun cuando se estima el recurso, se ha desestimado la existencia de inactividad en la ejecución de acto firme.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

Que debemos ESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Adoracion y D. Cirilocontra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero, y condenamos a la Administración al pago de 14.251,69 euros y 7.231,84 euros, respectivamente, más intereses legales. Sin costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.