Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1161/2018 de 05 de Febrero de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0001161/2018

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:08176/2018

Demandante:MINISTERIO DE JUSTICIA

Demandado: Serafin

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Pre sidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ

Madrid, a cinco de febrero de dos mil veintiuno.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 1161/2018que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido, por LESIVIDAD, la Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta, sobre concesión de nacionalidad acordada por resolución del Ministerio de Justicia de fecha de 18 de diciembre de 2015 respecto de D. Serafin.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso administrativo de lesividad ante esta Audiencia Nacional mediante demanda de la Abogacía del Estado, en la que se solicita la anulación de la Resolución impugnada, se admitió a trámite acordándose el emplazamiento de la parte demandada que se llevó a cabo, no habiéndose personado en las actuaciones.

SEGUNDO.- La Sala declaró en rebeldía al demandado y la Abogacía del Estado presentó su escrito de conclusiones, para ratificar lo solicitado en el escrito de demanda.

TERCERO.-La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 3 de febrero de 2021 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.

Ha sido ponente el Magistrado D. Fernando Luis Ruiz Piñeiro, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de lesividad, interpuesto por la representación legal de la Administración General del Estado, tiene por objeto la resolución del Ministerio de Justicia de fecha de 18 de diciembre de 2015 respecto de Serafin.

El fundamento de la pretensión es que el interesado no ha justificado suficiente grado de integración social en España.

SEGUNDO.- La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

'[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional&quo t;.

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

El requisito de suficiente grado de integración en la sociedad española constituye un concepto jurídico indeterminado, que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración, sin que resulte admisible la existencia soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

En esta materia resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados.

Sin duda, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no constituye el ejercicio de una potestad discrecional, encontrándonos, por el contrario, ante una potestad reglada, pues es un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. De ahí que su naturaleza jurídica difiera de la potestad de concesión de nacionalidad por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En sentido análogo al expresado, se ha pronunciado la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en numerosas sentencias.

En todo caso, corresponde al solicitante la carga de probar su suficiente grado de integración en la sociedad española, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar tal circunstancia ( STS de 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011).

Sentado lo anterior, debe declararse que la integración social implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo ( SSTS de 19 de diciembre de 2011, recurso 4648/2010, 4 de julio de 2011, recurso 5031/2008, 13 de junio de 2011, recurso 3902/2008, y 11 de diciembre de 2013, recurso 2226/2011).

En particular, a tenor de lo dispuesto en el art. 221 del Reglamento del Registro Civil , el Juez Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, toda vez que de acuerdo con el art. 22.4 del Código Civil el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española. De modo que para probar la integración en la sociedad española se exige la comprobación por parte del Encargado del Registro Civil del grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles; lo que tiene lugar mediante una audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil. De ahí la relevancia que tiene el Informe del Encargado, en función de la inmediación de la que goza.

No obstante, aunque el informe del Encargado presenta singular relevancia en función de la inmediación de la que goza, no se constituye en un determinante absoluto e insuperable pues no es vinculante ni siquiera cuando es favorable, y no es el único que la Dirección competente puede o debe recabar, al margen, claro está, de que la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad corresponda al Ministro de Justicia ( artículo 21.2 del Código Civil). En consecuencia, el hecho de que aquel informe sea favorable no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta, pudiéndose separar fundadamente del mismo tanto el Ministro, como los Tribunales (en análogo sentido, STS de 2 de junio de 1998, recurso 495/1994 y SAN de 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 352/215).

Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad, de la que va a formar parte aceptando su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución a la que ha de prestar juramento, de acuerdo con el art. 23 del Código Civil ( SAN, Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 352/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 14 junio 2012, procedimiento ordinario 47/2011-, 7 marzo 2013, procedimiento ordinario 147/2012, y 18 abril 2013, procedimiento ordinario 209/2012, en las se denegó la nacionalidad por falta de conocimiento del sistema político).

La determinación del grado de integración social del solicitante, reflejado por la entrevista del Encargado del Registro Civil, debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo (en análogo sentido, SSAN, Sección 1ª, de 23 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 125/2015, y 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 65/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 4 diciembre 2014, procedimiento ordinario 1411/2013, 7 mayo 2013, procedimiento ordinario 468/2011, y 15 febrero 2012, procedimiento ordinario 444/2010).

A estos efectos, resulta irrelevante la actitud positiva en las relaciones sociales y la falta de incidentes en las mismas que pudiera invocar el solicitante, pues no acreditan por sí solas el suficiente grado de integración, que debe justificarse, como expusimos, mediante la constatación del conocimiento de la lengua, la sociedad y las instituciones que conforman nuestro sistema socio-político.

En este sentido, debe ponerse de manifiesto que el Tribunal Supremo ha confirmado la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española cuando se ha podido constatar 'un conocimiento verdaderamente somero de la realidad sociopolítica española, con lagunas notorias a la hora de hablar sobre las instituciones básicas del Estado o sobre acontecimientos relevantes de la sociedad española, que pueden estar al alcance de cualquier ciudadano medio interesado en la sociedad en que se desenvuelve' ( STS de 17 de octubre de 2011, recurso 5113/2009).

TERCERO.- Conforme refleja la Abogacía del Estado en la demanda y no resulta cuestionado, el 21 de julio de 2009, D. Serafin, nacional de Marruecos, presentó solicitud de adquisición de nacionalidad española por residencia ante el Registro Civil de San Javier. La Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil recibió el Auto del Magistrado Juez Encargado del Registro Civil de 11 de agosto de 2014, según el cual D. Serafin estaba adaptado al modo y estilo de vida española en la forma y manera que queda acreditada en el expediente.

Continúa señalando, en la demanda:

"Calificado el expediente, se consideró que el interesado reunía los requisitos para obtener la nacionalidad española y se le concedió la misma mediante Resolución de concesión de 18 de diciembre de 2015. Posteriormente, consta en el expediente Acta de 19 de junio de 2017 del Juez encargado del Registro Civil de San Javier en la que se hace constar expresamente que:

'Formuladas las exigencias a que se refiere el artículo anteriormente citado relativo al juramento y renuncia por parte del interesado se evidencia el desconocimiento del idioma así como dificultad para entender el significado y contenido del acto para el que ha sido citado, repuntando a juicio del encargado un nuevo examen de integración. Acordándose en este acto remitir el expediente nuevamente a la Dirección General, así como al Ministerio Fiscal a efectos de conocimiento y en caso de que por tales organismos no se reciba respuesta relativa a la necesidad de practicar nuevo examen se procederá con arreglo a lo resuelto en fecha 18/12/2015 por la Dirección general de los Registros y Notariado.'

Tras la realización de la nueva audiencia, la Juez Encargada del registro Civil concluye en el Auto de 20 de febrero de 2018 que Serafin tiene un total desconocimiento del idioma castellano, siendo incapaz de entender ni de comunicarse incluso en los temas más básicos del cuestionario, demostrándose su poca adaptación a la cultura nacional, no sabiendo responder adecuadamente a ninguna de las preguntas del cuestionario, lo que demuestra una escasa integración en la vida española a pesar del tiempo transcurrido desde que vino a este país".

La Dirección General de los Registros y del Notariado acordó, el 2 de abril de 2018, incoar procedimiento de declaración de lesividad del interés público de la Resolución, de 18 de diciembre de 2015, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, adoptada por delegación del Ministro de Justicia, sobre concesión de nacionalidad española a Serafin.

Tras los trámites oportunos, el día 18 de septiembre de 2018, el Consejo de Ministros acordó declarar lesiva la Resolución de 18 de diciembre de 2015, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, adoptada por delegación del Ministro de Justicia, de concesión de la nacionalidad al citado demandado.

CUARTO.- El presente recurso de lesividad se ha interpuesto cumpliendo los requisitos de forma exigidos por el art. 45.4 de la Ley de Jurisdicción en relación con el art. 43 de la misma, dentro del plazo señalado en el art. 46.5 y acompañándose declaración de lesividad de fecha 18 de septiembre de 2018, adoptada dentro del plazo de cuatro años establecido en el art. 107 de la Ley 39/2015; esta misma ley contempla la declaración de lesividad de los actos anulables como un procedimiento previo y necesario a su impugnación por la propia Administración ante esta Jurisdicción contencioso administrativa, frente a la posibilidad que tiene la propia Administración de declarar de oficio la nulidad de los actos y disposiciones nulos de pleno derecho.

El art. 48.1. de la misma ley dispone que serán anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder; por la Administración se alega, como motivo de anulabilidad de la resolución, la infracción del art. 22.4. del Código Civil, que exige a los que soliciten la concesión de la nacionalidad española por residencia, entre otros requisitos, acreditar suficiente grado de integración en la sociedad española, lo que no concurría en el caso enjuiciado ya que el solicitante tiene un escaso conocimiento del idioma y las respuestas que ofrece a las preguntas formuladas evidencian un casi total desconocimiento de cuestiones básicas de una integración elemental en la sociedad española.

Por los hechos que hemos reflejado, en la resolución impugnada, al apreciar la concurrencia del requisito de la observancia de suficiente grado de integración social, se infringe el art. 22.4. del Código Civil y la jurisprudencia que lo interpreta, que impide apreciar la existencia de dicha integración en quien se expresa de forma muy poco fluida o muy escasa en el idioma del estado cuya nacionalidad pretende obtener, o desconoce de manera evidente datos básicos de la sociedad en la que afirma estar integrado. Todo ello resulta de una importancia decisiva para excluir la concurrencia de este requisito para obtener la nacionalidad española por residencia y, de haber sido conocido por el órgano autor del acto, hubiese determinado sin género de duda el rechazo de la petición.

A lo anterior no es obstáculo la sentencia del Tribunal Supremo dictada en fecha 13 de octubre de 2020, en el recurso de casación número 4708/2019 pues, en nuestro caso, la falta de integración se pone en evidencia antes de culminar el proceso de adquisición de la nacionalidad. La resolución del Ministerio de Justicia, de concesión de la nacionalidad, se somete a la condición del posterior juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y las leyes, renuncia a la anterior nacionalidad e inscripción registral ( artículo 23 CC). Conforme consta en las actuaciones, al intentar practicarse el juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la constitución y las leyes, el Juez Encargado del Registro percibe de forma directa la falta de conocimiento del idioma, dificultad de entendimiento de lo que significa el acto y su posible falta de integración, por lo que propone la práctica de nuevo examen de integración.

El nuevo examen de integración es revelador de un profundo y significativo desconocimiento de la realidad social, cultural y socio política española, pese al tiempo de residencia en España del solicitante, lo que evidencia su escaso o nulo interés por integrarse.

Por tanto, el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia, no había sido culminado, pues faltaban actos esenciales para la inscripción en el Registro, lo que pone de manifiesto la oportunidad de acudir al procedimiento de lesividad y la procedencia de estimación del presente recurso.

QUINTO-. En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, al o haber comparecido el demandado, para oponerse a la demanda, no procede efectuar pronunciamiento impositivo de las costas causadas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimary estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra resolución del Ministerio de Justicia de fecha de 18 de diciembre de 2015 respecto de D. Serafin, sobre concesión de nacionalidad por residencia, que se anula por ser contraria al ordenamiento jurídico. Sin costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.