Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000128/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:01635/2015
Demandante:GENERALIDAD DE CATALUÑA
Letrado:REPRESENTACIÓN PROCESAL DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA
Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a cinco de noviembre de dos mil dieciocho.
Vistoel presente recurso contencioso administrativo nº 128/15, interpuesto por la Abogada de la Generalidad de Cataluña, contra la Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, con cargo a los recursos procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por la Entidades del sector público dependientes o vinculadas, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA, Magistrada de la Sección.
Antecedentes
PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña contra la Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, con cargo a los recursos procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por la Entidades del sector público dependientes o vinculadas.
SEGUNDO:Pr esentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia por la que, con la estimación del presente recurso se declare la nulidad de la Orden recurrida.
TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia por la que se desestimen todas las pretensiones de la parte actora confirmando la legalidad de la Orden impugnada.
CUARTO:Ha biendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento se practicó la propuesta, con el resultado que obra en la causa, y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 31 de octubre del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.
Fundamentos
PRIMERO:Se dirige el presente recurso contra la precitada Orden ministerial, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, con cargo a los recursos, procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por la Entidades del sector público dependientes o vinculadas, publicada en el BOE de 22/10/2014.
En el escrito de demanda alega la parte actora que la Orden impugnada incurren en vicio invalidante, de conformidad con el art. 62.1, de la Ley 30/1992, por haberse dictado prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido. Concretamente, se denuncian los siguientes incumplimientos:
1.- Vulneración del trámite de audiencia a la Generalidad de Cataluña y ausencia del informe del artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.
2.- Improcedencia de la gestión centralizada de las ayudas estatales, con vulneración de los artículos 114 y 115 EAC así como la doctrina del Tribunal Constitucional dictada en relación con las ayudas públicas del Estado en materia cultural.
3.- Vulneración de la normativa autonómica por incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 57.8 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán.
4.- Vulneración de la normativa estatal por incumplimiento de lo previsto en el artículo 6 del Real Decreto 1893/2004, de 10 de septiembre, por el que se crea la Comisión interdepartamental para la coordinación del uno por cien cultural y del acuerdo segundo de la Orden CUL/596/2005, de 28 de febrero, por la que se publica el acuerdo de la Comisión Interministerial sobre los criterios de coordinación de la gestión del 1% cultural.
En relación con el primer motivo, se expone que el Departamento de Cultura de la Generalitat de Catalunya no tuvo conocimiento del contenido efectivo de las bases reguladoras impugnadas hasta que fueron aprobadas, a pesar que la propia exposición de motivos de la Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, hace referencia a la consulta a las Comunidades Autónomas. Que la omisión de este trámite de audiencia ya fue advertida por el representante de Cataluña en el Consejo del Patrimonio Histórico, por cuanto en la aprobación del acta correspondiente a la sesión celebrada, en Lanzarote, los días 17 y 18 de noviembre de 2014, se hizo constar la ausencia del trámite de audiencia. Que en la tramitación de estas bases reguladoras se debía incorporar el informe establecido en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en la redacción vigente en el momento de aprobación de la resolución impugnada, por cuanto las ayudas estatales en materia de cultura inciden en competencias de las comunidades autónomas, y, por tanto, es exigible el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la Orden impugnada incide en las competencias autonómicas.
En cuanto a la denunciada improcedencia de la gestión centralizada de las ayudas estatales, se razona que la Orden incurre en vicio invalidante de incompetencia e infracción de jerarquía normativa, de conformidad con el art. 62, en relación con el art. 51 de la Ley 30/1992, al vulnerar la delimitación competencial de distribución de competencias fijada en la doctrina del Tribunal constitucional en esta materia, infringiendo los artículos 127 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) que atribuyen a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de cultura, puesto en relación con los artículos 114.2 y 115 EAC. Que las bases reguladoras impugnadas suponen un uso indebido de la potestad de gasto público (el denominado 'spending power'), que desvirtúa de manera encubierta el sistema de distribución competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad; si bien el Estado puede destinar fondos a la finalidad que considere conveniente, esta distribución de fondos se tiene que efectuar respetando el sistema constitucional de distribución de competencias, como de forma reiterada ha declarado el Tribunal Constitucional. Con cita de las SSTC 49/1984, 17/1991, 71/1997 y 89/2012, se afirma que la centralización de la subvención no se justifica en la incidencia suprautonómica, por cuanto las ayudas afectan a bienes que están perfectamente determinados e identificados en una comunidad autónoma ni tampoco se justifica en ningún otro de los supuestos excepcionales que el Tribunal Constitucional reconoce como habilitante de una gestión centralizada de las ayudas.
Como tercer motivo se denuncia el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 57.8 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán: 'Las inversiones culturales que el Estado haga en Cataluña en aplicación del uno por ciento cultural determinado por la Ley del patrimonio histórico español se han de hacer con el informe previo del Departament de Cultura sobre los sectores y ámbitos culturales que se consideren prioritarios en cada momento'.Alegando que en la Orden impugnada no se establece ningún trámite ni forma de intervención de la Generalidad de Cataluña para analizar y pronunciarse previamente sobre el proyecto al que se propone la subvención, lo que representa un incumplimiento manifiesto del precepto invocado, que comporta prescindir de un informe previo y de carácter preceptivo. La falta de este informe preceptivo comporta un defecto de procedimiento que la hace nula de pleno derecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 62. 1 e) de la Ley 30/92; sin que tal informe sea equiparable al informe favorable al proyecto de ejecución de las obras presentadas por el beneficiario que debe emitir la Comisión de Patrimonio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.7 a) de las bases reguladoras que afecta estrictamente al control del proyecto de ejecución obras respecto el bien cultural protegido.
En relación con el cuarto motivo de impugnación, se expone que, de conformidad con el artículo 1.2 del Real decreto 1893/2004, de 10 de septiembre, la Comisión Interministerial tiene como finalidad coordinar la gestión del uno por cien de los fondos que, en cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se deban destinar a la financiación de los trabajos de conservación o enriquecimiento del patrimonio histórico español o de fomento de la creatividad artística, y el artículo 6 dispone que dicha Comisión establecerá las formas de colaboración con las comunidades autónomas y las entidades locales, con el fin de elaborar y acordar con cada una de ellas las propuestas de actuaciones conjuntas que se consideren necesarias. Que, mediante la Orden CUL/596/2005, de 28 de febrero, la Comisión Interministerial fijo los criterios de coordinación de la gestión del 1% cultural. El acuerdo segundo de dicha Orden establece que, para la valoración y selección de las solicitudes de financiación de proyectos con cargo al uno por cien cultural presentadas, se deberán tener en cuenta una serie de criterios de priorización y que en el establecimiento de las prioridades serán oídas las Comunidades Autónomas. Que, sin embargo, en el presente caso no ha habido ningún tipo de colaboración con el Departamento de Cultura de la Generalidad de Cataluña ni parece que se hayan tenido en cuenta los criterios de priorización fijados en la Orden CUL/596/2005.
Por último, se alega 'deslealtad institucional y vulneración del deber de respeto de las sentencias del Tribunal Constitucional', afirmando que la Orden recurrida se ha dictado infringiendo el deber y obligación de la AGE de respetar el orden competencial establecido, lo que ha llevado al Tribunal Constitucional a apelar, una y otra vez, a la debida lealtad institucional en el respeto al ejercicio de las competencias de las Administraciones Públicas afectadas y a la obligación de cumplir y respetar el mandato del propio art. 164 CE.
SEGUNDO:El Abogado del Estado se opone al recurso, razonando en su escrito de contestación a la demanda que la demandante califica erróneamente las ayudas a las que se refiere la Orden impugnada de subvenciones, cuando en realidad no lo son. Que el origen de los recursos con cargo a los cuales se conceden las ayudas, se encuentra, en primer término, en el artículo 68.1 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, el Real Decreto 111/1986, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, la Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, que en su disposición adicional décimo tercera, establece que a partir del 1 de enero de 2014 y con vigencia indefinida, las Entidades del Sector Público Empresarial adscritas al Ministerio de Fomento, podrán ingresar de forma anticipada en el Tesoro Público, a principios de cada ejercicio y en función de las previsiones de adjudicación de las obras correspondientes, el porcentaje a que se refiere el artículo 58.6 del Real Decreto 111/1986, y en el VI Acuerdo de colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, firmado con fecha 15 de octubre de 2013, con un período de vigencia 2013-2016, que habilita al Ministerio de Fomento para la gestión de los fondos con este fin generados por el Departamento y los entes adscritos al mismo, y establece que el seguimiento y selección final de las actuaciones se realizará por una Comisión Mixta de ambos Departamentos. Que, con el objeto de dotar de la necesaria concurrencia y transparencia al procedimiento de concesión de estas ayudas, se publican las bases reguladoras que son objeto del presente procedimiento, las cuales se acomodan a lo establecido en Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, pero no por ello las ayudas deben ser calificadas como subvenciones pues se trata de unas ayudas con una naturaleza jurídica específica que, si bien presentan evidentes similitudes con las subvenciones, no son íntegramente equiparables a las mismas.
En cuanto a los concretos motivos de impugnación, se rechaza el que se refiere a la falta de audiencia a la Generalidad de Cataluña, señalando que en el preámbulo de la Orden impugnada se indica que la misma fue consultada con las Comunidades Autónomas, constando en la Memoria del Análisis del Impacto Normativo (MAIN) que 'a propuesta de la Subdirección General de Legislación, se ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas (entre el 28 de febrero y el 7 de marzo)'; esta audiencia se llevó a cabo por medio de correo electrónico, (se acompaña como documento n° uno copia del correo electrónico acreditativo del envío del proyecto de Orden Ministerial a las distintas Comunidades Autónomas, en concreto y por lo que se refiere a la Comunidad Autónoma demandante consta que el proyecto fue remitido a la dirección: secretariageneral.cultura@gencat.cat.), si bien no se recibió respuesta alguna por parte de la Generalidad de Cataluña. Y, en todo caso, la audiencia a las Comunidades Autónomas encuentra su justificación en la Orden CUL/596/2005, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Interministerial para la coordinación del uno por cien cultural, por el que se adoptan los criterios de coordinación de la gestión del uno por cien cultural; sin embargo, la Orden recurrida se limita a establecer las bases reguladoras de la concesión de ayudas, y si bien en el artículo 7 de la misma se refieren los 'criterios de selección y valoración', lo cierto es que los mismos se redactan de una manera genérica, pues la concreción de las prioridades, dentro de las pautas que prevé la orden de bases, debe realizarse en las correspondientes ordenes de convocatoria de las concretas ayudas por lo que sólo sería necesaria la audiencia a las Comunidades Autónomas en la tramitación de las mismas. En la tramitación de la Orden impugnada se dio trámite de audiencia de manera voluntaria, sin que el mismo fuera preceptivo. Por otra parte, la Orden de bases prevé la intervención de las Comunidades Autónomas en la valoración de las solicitudes a través del necesario informe favorable de Comisión de Patrimonio o del Organismo competente en la Protección de patrimonio que deben aportar los beneficiarios de la ayuda, conforme a los dispuesto en el artículo 8.7.a) de la Orden impugnada, de manera que se garantiza la intervención de la Comunidades Autónomas sin cuyo informe favorable no puede entregarse al ayuda a quienes resulten beneficiarios de la misma.
Se añade que la Orden impugnada no afecta en modo alguno a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas por lo que no sería necesario el informe del Ministerio de Administraciones Públicas. En cualquier caso, no es cierto que no exista dicho informe pues en el expediente administrativo constan sendos informes de 19 de mayo de 2014 y de 24 de junio de 2014, emitidos por el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (doc. 14 y 16 del expediente administrativo).
Se rechaza la denunciada vulneración de los artículos 114 y 115 Estatuto de Autonomía de Cataluña así como la doctrina del Tribunal Constitucional dictada en relación con las ayudas públicas del Estado en materia cultural, por cuanto dicha denuncia parte de la premisa de considerar las ayudas como una subvención que se encuadra dentro de la actividad de fomento cultural del Estado cuando ello no es así; tales ayudas tienen una naturaleza jurídica específica, pues encuentran su fundamento en un precepto legal, el artículo 68.1 de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español, y no en la discrecionalidad que preside la actividad subvencional de la Administración. Por tanto, no es de aplicación al caso la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de gestión centralizada de subvenciones.
Por otra parte, las ayudas a las que se refiere la Orden impugnada no son estrictamente una actuación del Estado en Cataluña, sino una ayuda de financiación que hace el Estado a otra Administración Pública, siendo esta última la que realmente actúa.
Asimismo, rechaza el Abogado del Estado la denunciada vulneración de la normativa autonómica por incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 57.8 de la Lev 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Catalán, señalando que el informe previo del Departamento de Cultura sí que encuentra su encaje dentro de la Orden impugnada, siendo el informe favorable del organismo autonómico competente preceptivo para la efectiva materialización de la ayuda concedida, conforme a su art. 8.7.
TERCERO:Di spone el artículo 68 de la Ley 16/85, del Patrimonio Histórico Español:
'1.- En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno.
2.- Si la obra pública hubiera de construirse y explotarse por particulares en virtud de concesión administrativa y sin la participación financiera del Estado, el 1 por 100 se aplicará sobre el presupuesto total para su ejecución.
3.- Quedan exceptuadas de lo dispuesto en los anteriores apartados las siguientes obras públicas:
(...)
4.- Por vía reglamentaria se determinará el sistema de aplicación concreto de los fondos resultantes de la consignación del 1 por 100 a que se refiere este artículo.'
Por su parte el Reglamento que desarrolla parcialmente la Ley 16/85, aprobado por el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, establece en su Título IV 'De las medidas de fomento', lo siguiente:
'Artículo 58.
1. En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente, al menos, al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno. Se entenderá cumplida esta exigencia cuando las obras públicas tengan por objeto actuaciones de reparación o conservación en bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Histórico Español.
2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior las siguientes obras públicas:
(...)
3. El Organismo público responsable de la obra manifestará en el proyecto de la misma que presente ante el Comité de Inversiones Públicas para la elaboración del Plan Trianual de Inversiones Públicas o al Ministerio de Cultura cuando no se haya presentado el proyecto de la obra a dicho Comité, la opción que elige de las que a continuación se indican, para el destino de los fondos correspondientes al 1 por 100:
a) Financiar trabajos, de conservación o de enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, incluidos en los planes a que se refiere el apartado 4 de este artículo.
A tal fin se efectuará la correspondiente transferencia de crédito al Ministerio de Cultura en los términos señalados en este artículo.
b) Realizar trabajos de conservación o de enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno, o en cualesquiera de los bienes de interés cultural relacionados con las actividades del Organismo correspondiente.
Para la redacción de los programas y proyectos a que se refiere el párrafo anterior deberá solicitarse la colaboración del Ministerio de Cultura a través de la Dirección General de Bellas Artes y Archivos que desarrolla las funciones de la Administración del Estado relativas al Patrimonio Histórico Español, o del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en cuanto a sus competencias en las actuaciones sobre el patrimonio arquitectónico y de ingeniería civil a cargo del Estado, sin perjuicio, además de recabar las autorizaciones requeridas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 16/1985. En todo caso, se dará cuenta al Ministerio de Cultura de los proyectos de estos trabajos y de su ejecución, bien por programas anuales o por cada una de las obras a realizar.
4. El Ministerio de Cultura, oído el Consejo del Patrimonio Histórico, elaborará los Planes Anuales de Conservación y Enriquecimiento del citado Patrimonio y de Fomento de la Creatividad Artística, que serán financiados con los fondos transferidos.
5. Cuando la opción consista en tranferir los fondos al Ministerio de Cultura, el Organismo Público responsable de la obra pública remitirá al Ministerio de Economía y Hacienda el correspondiente expediente de modificación de crédito, dentro de los dos meses siguientes a la aprobación del presupuesto de la obra.
6. La Intervención General de la Administración del Estado no fiscalizará de conformidad propuesta de gasto alguna en tanto no se acredite la retención del crédito preciso para los trabajos a que se refiere el apartado 1 de este artículo, cuando resulte legalmente exigible.
7. Los Servicios, Organismos y Sociedades estatales que no puedan efectuar transferencias de crédito, ingresarán el preceptivo 1 por 100 en el Tesoro Público dentro de los dos meses siguientes a la aprobación del presupuesto de la inversión. Estos ingresos generarán el crédito oportuno a favor del Ministerio de Cultura con destino a la financiación de los trabajos a que se refiere el párrafo 4 de este artículo para los cual dichos centros deberán enviar el resguardo complementario para habilitación de crédito al citado Ministerio.
Artículo 59.
1. En las obras públicas que se construyan y exploten por particulares en virtud de concesión administrativa del Estado y sin la participación financiera de éste, se destinará el 1 por 100 del presupuesto total a la financiación de los trabajos previstos en el artículo anterior y con las mismas excepciones.
(...)'
Sobre la naturaleza jurídica de esta medida de fomento del Patrimonio Histórico, destinada a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, se ha pronunciado el Tribunal Supremo.
Así, en STS de 14/06/2012, recordando la doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia de 18 de diciembre de 2006 (RC 4232/2004), con cita de precedentes sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004), en relación con la naturaleza jurídica de las subvenciones públicas, se dice:
'[...] En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').'.
La específica naturaleza jurídica de las medidas de fomento contempladas en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, que se enmarcan en la obligación del Estado de garantizar la conservación y enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español a que alude el artículo 46 de la Constitución , que pretende asegurar que de los fondos presupuestados por el Ministerio de Fomento para la ejecución de obras públicas se reserve una partida concreta destinada a dicho fin de interés público, cuya distribución debe producirse de forma coordinada con el Ministerio de Cultura, en aplicación del sistema de colaboración formalizado entre ambos Departamentos ministeriales mediante la suscripción de Convenios de Colaboración, que determinan los criterios de priorización entre los diversos proyectos de actuaciones presentados y la selección del proyecto, conforme a las disponibilidades presupuestarias, no permite eludir el carácter de subvención o ayuda pública de naturaleza modal, que impone que, una vez que la Administración haya aprobado una concreta actuación a través del acuerdo adoptado por el órgano administrativo competente, está obligado a respetar dicha resolución cuando del contenido de dicho Acuerdo, como acontece en el supuesto examinado, no se advierte ningún obstáculo a la transferencia de fondos públicos a la Hermandad solicitante por razones presupuestarias.
(...)'
Parece indudable, pues, la naturaleza subvencional 'específica'de la ayuda en cuestión y que es de aplicación la Ley 38/2003 a aquellas ayudas de fomento otorgadas durante su vigencia.
El artículo 3 de la citada Ley incluye en su ámbito de aplicación:
'(...)
4. Será igualmente aplicable esta ley a las siguientes subvenciones:
a) Las establecidas en materias cuya regulación plena o básica corresponda al Estado y cuya gestión sea competencia total o parcial de otras Administraciones públicas.
b) Aquellas en cuya tramitación intervengan órganos de la Administración General del Estado o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquélla, conjuntamente con otras Administraciones, en cuanto a las fases del procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos.'
Y no se trata de ninguno de los supuestos de exclusión previstos en el artículo 4 de la Ley.
Y dicho esto, hemos de traer a colación el artículo 17 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que con la rúbrica 'Bases reguladoras de la concesión de las subvenciones', establece:
'1. En el ámbito de la Administración General del Estado, así como de los organismos públicos y restantes entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de aquélla, los ministros correspondientes establecerán las oportunas bases reguladoras de la concesión.
Las citadas bases se aprobarán por orden ministerial, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , y previo informe de los servicios jurídicos y de la Intervención Delegada correspondiente, y serán objeto de publicación en el 'Boletín Oficial del Estado'.
No será necesaria la promulgación de orden ministerial cuando las normas sectoriales específicas de cada subvención incluyan las citadas bases reguladoras con el alcance previsto en el apartado 3 de este artículo.
(...)
3. La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:
a) Definición del objeto de la subvención.
b) Requisitos que deberán reunir los beneficiarios para la obtención de la subvención y, en su caso, los miembros de las entidades contempladas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta Ley; diario oficial en el que se publicará el extracto de la convocatoria, por conducto de la BDNS, una vez que se haya presentado ante ésta el texto de la convocatoria y la información requerida para su publicación; y forma y plazo en que deben presentarse las solicitudes.
c) Condiciones de solvencia y eficacia que hayan de reunir las personas jurídicas a las que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta ley.
d) Procedimiento de concesión de la subvención.
e) Criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, ponderación de los mismos.
f) Cuantía individualizada de la subvención o criterios para su determinación.
g) Órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento de concesión de la subvención y el plazo en que será notificada la resolución.
h) Determinación, en su caso, de los libros y registros contables específicos para garantizar la adecuada justificación de la subvención.
i) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.
j) Medidas de garantía que, en su caso, se considere preciso constituir a favor del órgano concedente, medios de constitución y procedimiento de cancelación.
k) Posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.
l) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución.
m) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad.'
CUARTO:Es claro que el carácter subvencional de la ayuda no implica que hayan de ser acogidos los motivos de impugnación esgrimidos por la Administración autonómica recurrente. Y ello porque lo que aquí se recurre no es un acto que resuelva sobre la concesión de esta ayuda para determinados proyectos o actuaciones, ni establece criterios de concesión en relación con una determinada convocatoria.
Por el contrario, se limita la Orden ministerial a establecer las bases generales para la concesión de ayudas, en consonancia con el marco normativo preexistente, y especialmente con el precitado art. 17 de la Ley 38/2003.
De la anteriormente citada doctrina jurisprudencial así como de la normativa legal y reglamentaria reguladora de esta ayuda, se infiere con claridad que la coordinación prevista normativamente para la distribución de la partida de los fondos presupuestados por el Ministerio de Fomento para la ejecución de obras públicas, destinada a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, ha de ser entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Cultura. Y tal coordinación se materializará en la forma establecida en los Convenios de Colaboración suscritos entre ambos ministerios.
Indudablemente, corresponde a la Administración del Estado, en la forma establecida reglamentariamente, la gestión de las ayudas y la convocatoria de las mismas. Cuestión distinta es el procedimiento para la selección de proyectos a financiar y la posterior ejecución de los mismos. Por tanto, no se infringe norma alguna del EAC ni ley autonómica alguna.
En el Preámbulo de la Orden impugnada se consigna que 'con el objeto de dotar de la necesaria concurrencia y transparencia al procedimiento de concesión de estas ayudas, se publican estas bases reguladoras de acuerdo con la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones'. (...) 'Esta orden ha sido informada por la Abogacía del Estado en el Departamento y la Intervención Delegada de la Intervención General de la Administración del Estado, así como consultada con las Comunidades Autónomas.'
El trámite de audiencia a las Comunidades Autónomas está acreditado en el expediente, donde constan las alegaciones de alguna de ellas, sin que la no presentación de informe por la recurrente suponga que, respecto de ella, se haya omitido ese trámite. En todo caso, la eventual omisión de ese trámite nunca determinaría la pretendida nulidad de la Orden, por razones expuestas.
Por otra parte, el artículo 24 'Del procedimiento de elaboración de los reglamentos', de la Ley 50/1997 , en la redacción anterior a la modificación introducida por la Ley 40/2015, establecía:
'3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.'
Pues bien, no estamos en el supuesto previsto en este precepto, como ya hemos dicho. No hay distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia.
El establecimiento de las bases reguladoras de la ayuda corresponde al Ministro de Fomento; las ayudas concretas se aprueban en el seno de la Comisión Mixta Ministerio de Fomento-Ministerio de Educación, Cultura y Deporte establecida en el VI y VII Acuerdos de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español.
En todo caso, tal como alega el Abogado del Estado, basta con examinar el expediente administrativo para comprobar que se ha emitido informe por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento -que es quien realiza la aportación financiera- y, con fechas 19 de mayo de 2014, 24 de junio de 2014 y 23 de septiembre de 2014, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a distintos borradores de la Orden (doc. digitales 14.14, 16.16 y 19.20).
En consonancia con la adaptación de la Orden a las normas generales de la LG de Subvenciones -tal como se expone en los Informes a los borradores obrantes en el expediente-, el artículo 3 de la Orden recurrida regula los 'Requisitos de aplicación a los inmuebles y actuaciones':
'1. Se financiarán con estos fondos aquellas actuaciones o proyectos que se vayan a realizar sobre bienes que cumplan con los siguientes requisitos:
a) Los bienes sobre los que se realicen las actuaciones deberán estar declarados Bienes de Interés Cultural, o haberse incoado el correspondiente expediente para su declaración, o gozar de un nivel de protección equivalente según la normativa de aplicación, o estar incluidos dentro de un conjunto histórico y estar especialmente catalogados por el planeamiento municipal.
b) Deberán ser de titularidad pública. A estos efectos, se considera que son de titularidad pública los bienes pertenecientes a las Administraciones Públicas, incluyendo tanto a las administraciones territoriales como a los organismos autónomos.
Se exceptuarán de este requisito de titularidad pública:
1.º Las actuaciones que se realicen sobre bienes para los que exista una cesión para uso público debidamente inscrita en el correspondiente Registro Público, durante un plazo mínimo de 50 años.
2.º Las actuaciones que se realicen en bienes incluidos en la lista de Patrimonio Mundial (UNESCO), siempre que, en el caso de los conjuntos monumentales, el inmueble sobre el que se actúe goce de la máxima protección; o sobre los bienes inmuebles expresamente incluidos en los Planes Nacionales de Patrimonio aprobados por el Consejo de Patrimonio.
c) Deberán destinarse, al menos por 50 años, a un uso público de carácter socio-cultural, turístico o de servicio público.
2. Además, sólo serán admisibles las actuaciones en las que los solicitantes comprometan un nivel mínimo de cofinanciación conforme al artículo 5 de estas bases y no incumplan el régimen de compatibilidad de ayudas establecido en el artículo 12 de la presente orden.
En el artículo 4, se regula la forma de presentar las solicitudes, que han de ir dirigidas a la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo, Ministerio de Fomento.
El artículo 5 establece los límites a la aportación financiera con cargo al Ministerio de Fomento, en atención a la entidad beneficiaria (tal condición tienen las CC.AA., solicitantes de las ayudas)
En cuanto a los 'Criterios de selección y valoración'establecidos en el cuestionado artículo 7, se refieren a:
'a) Calidad técnica del proyecto o actuación.
La puntuación máxima por este concepto será de 40 puntos.
Para la valoración se considerarán aspectos como la idoneidad de la intervención propuesta con los criterios generalmente aceptados en materia de conservación del patrimonio histórico artístico, recogidos en documentos como la Carta de Atenas (1931), Carta de Venecia (1964), Carta de Ámsterdam (1975) o la Carta de Cracovia (2000); el valor arquitectónico de la propuesta, la adaptación de la intervención a su entorno físico y la adecuación del coste de la actuación.
b) Mejora del porcentaje de cofinanciación.
La puntuación máxima por este concepto será de 15 puntos.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 5, cuando el beneficiario sea una entidad local o cualquier otra entidad pública excepto Comunidades Autónomas, o privada, las solicitudes de actuación que sólo comprometan la financiación mínima del 25%, se valorarán con 0 puntos, obteniendo 15 puntos el máximo incremento porcentual de la cofinanciación propuesta por los solicitantes, más allá de la mínima imprescindible del 25%, e interpolándose la puntuación para el resto de incrementos.
En caso de que el beneficiario sea una Comunidad Autónoma, las solicitudes de actuación que sólo comprometan la financiación mínima del 50%, se valorarán con 0 puntos, obteniendo 15 puntos el máximo incremento porcentual de la cofinanciación propuesta por los solicitantes, más allá de la mínima imprescindible del 50%, e interpolándose la puntuación para el resto de incrementos.
c) Actuaciones que generen actividad económica, cultural y social.
La puntuación máxima por este concepto será de 15 puntos.
Se valorarán prioritariamente aquellas actuaciones que sean motor de actividad económica no sólo durante su ejecución y que, además, promuevan y generen la cultura y la cohesión social a su finalización, garantizando, asimismo, su conservación y manteniendo la actividad prevista, más allá del momento de la materialización de la actuación. Esta viabilidad se deberá justificar y garantizar expresamente en la propuesta.
En este sentido, se prestará especial atención a aquellas solicitudes de actuación que formen parte de itinerarios histórico-artísticos o que estén incluidas en conjuntos históricos, cuya trascendencia fuera del ámbito local esté reconocida.
d) Actuaciones completas para uso público.
La puntuación por este concepto, en su caso, será de 10 puntos.
Se valorarán con 10 puntos aquellas actuaciones susceptibles de ser entregadas al uso público previsto, una vez finalizada la actuación, y con cero el resto. También tendrán la consideración de actuaciones completas aquéllas que, aunque constituyan una sola fase de una obra más compleja, sean susceptibles de ser entregadas al uso público de forma independiente al resto de fases, y se acredite la existencia de un Plan Director del inmueble en su conjunto.
e) Actuaciones integrales de conservación de paisajes o conjuntos patrimoniales que repercutan en la regeneración del entorno.
Obtendrán la puntuación máxima de 10 puntos aquellas propuestas de actuación incardinadas en conjuntos patrimoniales catalogados y que coadyuven a la regeneración del mismo.
f) Oportunidad de la actuación.
La puntuación máxima por este concepto será de 10 puntos.
Obtendrán un máximo de 10 puntos aquellos inmuebles de valor patrimonial significativo y cuyo estado de conservación, en el momento de la convocatoria, sea deficiente.
2. Si la actuación solicitada se encontrara en el entorno de la obra pública en ejecución o finalizada en los 2 años previos a la fecha de la convocatoria, por parte del Ministerio de Fomento o por los organismos y las entidades dependientes del mismo, se aplicará un coeficiente igual a 1,20 a la puntuación obtenida de la valoración de los criterios indicados en el artículo 7.1, hasta un máximo de 100 puntos.
3. En caso de empate en la valoración entre dos solicitudes de actuación, gozará de prioridad aquella enclavada en la Comunidad Autónoma en la que se hayan aprobado menos actuaciones en la correspondiente convocatoria.'
Basta con leer la Orden CUL/596/2005, de 28 de febrero, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Interministerial para la coordinación del uno por cien cultural, por el que se adoptan los criterios de coordinación de la gestión del uno por cien cultural, para comprobar que en nada colisiona la Orden recurrida con aquella.
De todo lo expuesto, no cabe sino desestimar todos los motivos del recurso, los cuales se fundamentan en una errónea consideración de las ayudas reguladas en la Orden impugnada, en los términos expuestos.
QUINTO:A tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, procede la condena en costas a la parte recurrente.
Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que desestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por la Abogada de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, con cargo a los recursos procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por la Entidades del sector público dependientes o vinculadas, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos por su adecuación a Derecho.
Con condena en costas a la parte recurrente.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.
