Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1386/2019 de 15 de Julio de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0001386/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:09718/2019

Demandante:'Asociación En línea, entidades para personas con inteligencia límite en acción',

Procurador:D. ARTURO ROMERO BALLESTER

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a quince de julio de dos mil veintiuno.

VISTO, en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 1386/2019, seguido a instancia de la 'Asociación En línea, entidades para personas con inteligencia límite en acción', representada por el procurador de los tribunales D. Arturo Romero Ballester, con asistencia letrada, y como administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. El recurso versó sobre impugnación de resolución de, la cuantía se fijó en 122.743.12 euros, e intervino como ponente el MagistradoDon Santiago Soldevila Fragoso. La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO: Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:

1. La entidad recurrente, Asociación En línea, entidades para personas con inteligencia límite en acción, es una asociación de asociaciones y fundaciones, sin ánimo de lucro, cuyos fines responden a intereses generales y no particulares, que ofrece a las personas con capacidad intelectual límite (aquellas cuyo coeficiente intelectual se encuentra por debajo de la media establecida por la Organización Mundial de la Salud), una capacidad de vida para desarrollar su autonomía personal con plena integración familiar, educacional, laboral y social a lo largo de todas las etapas de su vida.

2. Mediante resolución de 24 de marzo de 2015 de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social se convocaron subvenciones para la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2015.

3. Mediante resolución de 22 de septiembre de 2015 dictada por la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia por delegación de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, se concedió a la entidad recurrente una subvención por importe de 109.500 euros con cargo a dicha asignación.

4. Los programas subvencionados fueron 'Formación, mediación laboral y apoyo en el empleo' con 40.000,00 euros, 'Atención integral dirigidos a la promoción de la autonomía personal de las personas con discapacidad', con 53.500,00 euros e 'Intervención del voluntariado', con 16.000 euros y dichas cantidades le fueron abonadas el 19 de noviembre siguiente.

5. El 21 de septiembre de 2018 la Administración demandada inició las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención concedida y le concedió un plazo de 20 días para su presentación.

6. Las referidas actuaciones se realizaron de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Real Decreto 536/2013 de 12 de julio por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

7. Revisada la documentación justificativa de la aplicación de la subvención aportada por la asociación en cuestión, la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, apreció la existencia de un saldo indebidamente justificado de 109.500 euros, por lo que el 8 de noviembre de 2018 se inició de oficio el procedimiento de reintegro.

8. La Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia no aceptó la justificación de los costes referentes a los contratados laborales siguientes:

Rosaura, María Angeles, Manuel, Sagrario, Sandra y María Inés (imputados por la entidad ejecutante Acidh en los programas indicados en un anexo), Matías, Maximo y Joaquín (imputados por la entidad ejecutante Anilla en los programas indicados en un anexo), Vicenta, Virginia y Oscar (imputados por la entidad ejecutante Adilsi en los programas indicados en un anexo), Zulima y Marí Luz (imputados por la entidad ejecutante Fundación Picarral en los programas indicados en un anexo), y María Virtudes (imputada por la' entidad ejecutante Aexpainba en el programa tercero).

9. El motivo de ese rechazo fue el no haber quedado acreditada la vinculación de los empleados referidos con los distintos programas a través de los contratos y de los documentos de prórroga y de conversión a indefinido de los mismos.

Dichos contratos fueron aportados tanto en la fase de inicio como en la de alegaciones, infringiendo el apartado 4.1.1 del manual de instrucciones de justificación.

10. El apartado 4.1.1 del referido manual de instrucciones de justificación, señala que: 'En los contratos, por tanto, deberá quedar vinculado el trabajador al programa y a la localidad a la que se imputan'. Para a continuación determinar que 'para cualquier modificación deberá ser comunicada en el momento en el que se produzca a esta Dirección General. En caso contrario el citado gasto no sería aceptado'. Disponiendo, igualmente, para los contratos indefinidos no vinculados al programa el momento en el que deben ser comunicados los cambios: en la fecha de iniciación del programa o, en todo caso, dentro de los treinta días siguientes, remarcando que en caso contrario no se aceptaría el citado gasto'.

11. Tampoco aceptó la referida Dirección General determinada justificación documental aportada junto con sus alegaciones y contenida en los anexos.

El motivo fue que no consta en los mismos el sello de su registro o comunicación. Además en relación con los presentados por la entidad Anilla no consta la fecha del documento y en los aportados por la entidad Adisli no figura la firma de los contratados laborales. En relación con las declaraciones juradas aportadas junto con sus alegaciones por la entidad Adisli, considera que carecen de valor si no está sustentada en la documentación exigida por la normativa reguladora.

12. También se considera indebida la justificación de los costes correspondientes a las cuotas de la seguridad social y a las cantidades retenidas a cuenta del IRPF por los meses, trimestres y entidades citadas en el anexo, al haber sido presentados tanto los impresos TC l y TC 2 como los modelos 111, por vía telemática y no haber aportado los adeudos bancarios originales.

13. Mediante resolución de 1 de febrero de 2019 de la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia dictada por delegación de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, se declaró el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención y se estableció la obligación de proceder al reintegro de 122.743,12 euros, de los que 109.500 euros correspondían a la incorrecta justificación de la subvención y 13.243,12 euros a los intereses de demora.

14. Interpuesto recurso de reposición frente a la resolución anterior, éste fue desestimado por resolución del Secretaría de Estado de Servicios Sociales de fecha 17 de mayo de 2019.

SEGUNDO:Po r la representación de la actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución precedente, formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:

1. El procedimiento de reintegro debe dirigirse a los miembros asociados de en línea que se comprometieron a efectuar las actividades subvencionadas y que recibieron el importe de la subvención:

-Invoca el artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), que establece una regla específica para el supuesto de que los beneficiarios de la subvención sean las personas y entidades contempladas en el artículo 11.2 y 3.2 de la LGS.

-Dicha normativa establece una responsabilidad solidaria respecto del cumplimiento de la obligación de reintegro en relación con las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido, precisando que la misma quedará limitada a las cantidades efectivamente recibidas cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.

-Recuerda que el artículo 11.2 de la LGS indica que 'Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios'.

-Así, la subvención fue solicitada por En Línea para que algunos de sus miembros asociados (Acidh, Anilia, Adisli, Fpicarral y Aexpainba) ejecutasen las actividades o programas, por lo que solo ellos recibieron el importe de la subvención otorgada y así se refleja en la documentación aportada.

-Las bases reguladoras aprobadas por el RD 536/2013, al detallar en su artículo 6 la documentación que debía acompañarse con la solicitud, señalaban en los apartados 3.1.6, in fine, 3.1.7, in fine, y 3.1.8 de dicho texto, que se obligaba a la solicitante y a sus entidades asociadas a presentar declaraciones responsables de estar 'al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social', 'al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones' y de no encontrarse 'incursas en las prohibiciones para obtener la condición de beneficiarios de subvenciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 13 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre', por lo que todas las entidades eran beneficiarias.

-Invoca la sentencia del Tribunal Supremo 391/2019, de 21 de marzo y el auto de 31 de enero de 2020, recurso de casación 6496/2019, que han sentado doctrina jurisprudencial consolidada 'sobre el alcance de la responsabilidad que tienen la entidad coordinadora del proyecto subvencionado y las empresas participantes en la ejecución del proyecto', en el sentido indicado.

-La Administración debió haber oído en el procedimiento al resto de las entidades solidariamente responsables, si quería recuperar la asignación que a las mismas se había hecho pues tienen una evidente condición de interesadas.

-Al dirigir el procedimiento únicamente contra uno de los beneficiarios (en este caso la recurrente En Línea), no podía la Administración declarar obligación alguna de reintegro sino hasta el importe de su responsabilidad, es decir, hasta el límite del importe percibido por la recurrente en orden a la ejecución del proyecto, que es cero euros ya que repartió toda la subvención entre las entidades ejecutantes referidas.

2. La aplicación de la subvención se ha justificado de acuerdo con la normativa aplicable:

-Del artículo 18 del RD 536/2013 y del apartado 4.1.1 relativo a 'gastos de personal' del manual de instrucciones, se deduce con claridad: i) que los trabajadores deben quedar vinculados en los contratos al programa subvencionado; ii) que cualquier modificación que pueda producirse en dicha vinculación debe comunicarse a la DGSFI; y iii) que sólo en el caso de nuevas contrataciones laborales, tanto de trabajadores fijos como eventuales, se exige aportar, además de la copia del contrato, la comunicación al Servicio Público de Empleo, debiendo constar el sello del registro o la huella en el caso de que la comunicación se haga a través de la Red Contrata.

-Los miembros asociados beneficiarios finales de la subvención, vincularon desde el inicio a distintos trabajadores a los programas subvencionados y ello mediante anexos a los respectivos contratos de trabajo que así lo expresaban y que fueron presentados a la DG con ocasión del trámite de alegaciones.

-Las vinculaciones así operadas no sufrieron ninguna modificación ulterior, por lo que no se cursó comunicación alguna en tal sentido a la DG.

-En la medida en que no se realizaron nuevas contrataciones para la ejecución de los programas, no resultaba aplicable a dichos anexos el requisito de la comunicación al Servicio Público de Empleo ni, por ello, la impresión del sello del registro o la huella en el caso de que la comunicación se hubiera hecho a través de la Red Contrata.

-En todo caso, el Servicio Público de Empleo no aceptó la comunicación de los anexos referidos, al no venir amparada por la normativa específica de aplicación

-La resolución recurrida, al entender que todos los contratos, modificaciones y anexos, con carácter general deben ser comunicados o registrados para que tengan efectos frente a terceros, hace, en perjuicio del interesado, una interpretación extensiva del manual de instrucciones de justificación, exigiendo un requisito en supuestos que dicho manual no contempla y que, de facto, no es exigido por la propia Administración laboral

-En ningún caso puede la Administración hacer una interpretación expansiva de los requisitos del manual de instrucciones de justificación, extendiendo su tenor literal en perjuicio del administrado a fin de exigirle formalidades que no se establecían expresamente y que, además, tendrían que haberse cumplimentado en un momento temporal perentorio, sin posibilidad de subsanación posterior.

-Ello contravendría de pleno el principio de confianza legítima, como así ha ocurrido en el caso analizado, en el que las entidades beneficiarias han ajustado su actuación a la estricta dicción del manual de justificación y a la praxis de los servicios públicos de empleo y, no obstante, deben afrontar un reintegro basado en una interpretación expansiva y contra partem de su literalidad.

-Invoca el artículo 28.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015 según el cual 'Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario'.

Lo hace para cuestionar la exigencia de la Administración de exigir la presentación de documentos originales para los impresos TC 1 y TC 2, acreditativos de la cotización a la seguridad social, así como los impresos 111 de ingresos por retenciones del IRPF, junto con los adeudos bancarios originales. En el mismo sentido cita el artículo 73.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la LGS.

-Por otra parte, el artículo 30.2 de la LGS, establece que: 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública'.

-Si bien el artículo 15 del RD 536/2013, impone que las entidades u organizaciones beneficiarias de la subvención vendrán obligadas a cumplir la obligación, entre otras, de conservar los documentos justificativos originales de la aplicación de los fondos recibidos, dicha previsión debe ponerse en contexto con lo previsto en el artículo 18.4.5.

-Dicho precepto, en relación con la justificación de los gastos, establece que: '4.5 Se aportarán facturas o recibos originales para justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento del programa subvencionado. Dichos documentos deberán cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación', condición que en modo alguno es predicable del pago de salarios o cotizaciones sociales en contratos laborales.

-En definitiva, las bases reguladoras sólo exigen la presentación de documentos originales en relación con facturas o recibos (expresiones ambas que corresponden a entregas de bienes o prestaciones de servicios), pero no el caso de los adeudos bancarios vinculados al pago de salarios o cotizaciones sociales.

-El manual de instrucciones no tiene la naturaleza normativa exigida en el artículo 28 de la Ley 39/2015 para incorporar excepciones al principio general allí establecido, ni reúne la condición de bases reguladoras a los efectos del artículo 73.1 LGS.

3. En conclusión:

-El manual de instrucciones de justificación exige que los trabajadores queden vinculados a la ejecución de los contratos, como así se habría hecho en el supuesto analizado mediante la formalización de los correspondientes anexos que han sido oportunamente aportados.

-El manual de instrucciones solo exigía que los correspondientes contratos contasen con el sello del registro del Servicio Público de Empleo (o la huella telemática en el caso de que la comunicación se hiciera a través de la Red Contrata en el caso de nuevas contrataciones laborales, fijas o eventuales, que aquí no han existido.

-Las adscripciones o vinculaciones operadas en tales anexos no fueron luego modificadas, por lo que no hubo lugar a cursar las comunicaciones a la DGSFI que, para ese exclusivo supuesto, establece el manual de instrucciones de justificación.

-Los contratos aludidos eran concordantes, en su objeto y lugar de prestación de servicios, con el objeto y localización de los programas a que se contraían, lo que hacía inexigible la comunicación inicial que, para el supuesto contrario, establecía el manual de justificación.

-La exigencia de los originales de las transferencias bancarias en relación con los impresos TC 1 y TC 2, acreditativos de la cotización a la seguridad social, así como con los impresos 111, de ingresos por retenciones del IRPF, no tiene amparo en las bases reguladoras, por lo que, habiéndose presentado documentos con validez jurídica que permiten acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública, la omisión de tales originales no podría erigirse en ningún caso como incumplimiento de la obligación de justificación.

TERCERO:La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida.

CUARTO:Pr acticada la prueba declarada pertinente, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.

QUINTO:Señalado el día 14 de julio de 2021 para la deliberación, votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.

SEXTO:Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

Fundamentos

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la resolución de 1 de febrero de 2019 de la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia, adoptada por delegación de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, por la que se declaró el incumplimiento total en la obligación de justificación de la subvención que concedida a la Asociación En Línea, entidades para personas con inteligencia límite en acción y se estableció la obligación de proceder al reintegro de 122.743,12 euros, de los que 109.500 euros correspondían a la incorrecta justificación de la subvención y 13.243,12 euros a los intereses de demora.

El presente recurso contencioso-administrativo se extiende a la resolución del mismo órgano de 17 de mayo de 2019 por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 1 de febrero de 2019 antes referida.

SEGUNDO:La primera cuestión que plantea la recurrente es la relativa al error de la resolución impugnada consistente en exigirle el reintegro íntegro de la subvención, sin tener en cuenta que, en realidad, la recurrente la solicitó para cinco de sus entidades asociadas con destino a la ejecución de tres programas y distribuyó el importe íntegro de la subvención entre las mismas sin retener cantidad alguna para sí.

No podemos acoger el planteamiento de la recurrente por los siguientes motivos:

1. En primer lugar, tal y como ha subrayado la Abogacía del Estrado, en el presente caso no nos encontramos ante la situación de que un coordinador solicita una ayuda para otras entidades que son las encargadas de la ejecución de los programas subvencionados, supuesto al que se refiere la normativa invocada por la recurrente.

2. La lectura de los documentos obrantes en el expediente muestra con total claridad que la recurrente fue la única beneficiaria de la ayuda:

-La recurrente es la única entidad que aparece en la solicitud de la ayuda y en la memoria. En todo momento consta que la pide para sí misma, sin realizar mención alguna a cualquier otra entidad.

-En consecuencia, la resolución de concesión solo se refiere a la recurrente como beneficiaria de la ayuda.

-La primera mención hecha por la recurrente a lo que la misma considera 'otras beneficiarias', se realiza en la memoria adaptada a los programas subvencionados y éstas únicamente aparecen mencionadas en el respectivo ámbito territorial de ejecución de los programas, pero sin que conste que asumen ninguna responsabilidad y sin que exista un pronunciamiento expreso de la Administración sobre este extremo.

-El convenio-programa con la Administración fue suscrito exclusivamente por la recurrente sin hacer mención alguna a las otras entidades, que aparecen referenciadas en la cláusula correspondiente al ámbito territorial de actuación, nuevamente sin que conste autorización alguna por parte de la Administración.

-La cláusula decimoquinta de dicho convenio es concluyente cuando afirma respecto del reintegro de la subvención concedida lo siguiente: 'En caso de incumplimiento total, o parcial de las condiciones establecidas en el presente convenio- programa y/o de las señaladas en el artículo 20 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, la entidad deberá reintegrarlas cantidades percibidas y, en su caso, los ingresos generados por los programas e intereses devengados por la subvención, junto con el interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención'.

3. El artículo 11.3.2 de la Ley 38/2003 de 30 de noviembre, General de Subvenciones, señala que: 'Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembrode la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios'.

Siendo evidente que no se han cumplido estas exigencias en el presente caso, solo puede considerarse beneficiaria de la ayuda a la entidad recurrente 'Asociación En Línea, entidades para personas con inteligencia límite en acción' y solo frente a ella procederá resolver la cuestión planteada pues resulta incuestionado que recibió los fondos de la subvención.

4. La STS de 21 de marzo de 2019 que cita la recurrente debe leerse conjuntamente con la de 16 de diciembre de 2020 recurso de casación nº 8087/2019 que completa la jurisprudencia.

Ambas sentencias se refieren a un supuesto distinto del enjuiciado, pues el presupuesto fáctico de ambas es que la ayuda es concedida a un coordinador que la distribuye entre los demás beneficiarios y así consta en la resolución de concesión.

5. En todo caso, la doctrina sentada por dichas sentencias es contraria a lo que propugna la recurrente ya que lo afirmado por el Tribunal Supremo es que: 'A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado' (FJ 3 STS de 21 de marzo de 2019).

6. Por lo tanto debe desestimarse este primer motivo de recurso.

TERCERO: Por otra parte y en lo que a la acreditación de la justificación de las obligaciones asumidas respecta, el presente recurso debe ser desestimado con arreglo a una muy consolidada jurisprudencia que valida los argumentos que se exponen a continuación y que, en lo esencial, siguen tanto la resolución impugnada, como la Abogacía del Estado:

1. El artículo 37.1 c) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), consigna como causa de reintegro de una subvención, el 'Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'.

2. A su vez, el artículo 30.1 de la LGS señala que: 'La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente'.

3. El artículo 20.1 c) del Real Decreto (RD) 1536/2013 de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, señala que procederá el reintegro de la subvención, por 'no cumplir las obligaciones impuestas a los beneficiarios y los compromisos asumidos por éstos con motivo de la concesión de la subvención'.

Además, la misma norma en su apartado a) indica que también procederá dicho reintegro por 'Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente en los términos establecidos en el artículo 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en los artículos 17 y 18 de este real decreto'.

4. El artículo 18.1 del R.D. citado recuerda que el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los beneficiarios de una subvención se realizará 'de conformidad con el manual de instrucciones de justificación dictado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia', precisando en su apartado 4.5 que 'Se aportarán facturas o recibos originalespara justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento del programa subvencionado'.

5. El manual de instrucciones en su apartado 4.1.1, como ya se ha indicado, señalaba que: 'En el caso de que el pago se realice por vía telemática los documentos TC1 -recibos de liquidación- y TC2, deberán acompañarse del correspondiente adeudo bancario original que en su día debió remitir al beneficiario de la subvención la entidad financiera, y en los que deberá figurar el correspondiente sello de imputación. No serán admitidas, por tanto, las copias de los adeudos obtenidas por Internet o cualquier otro documento emitido con posterioridad por la entidad financiera. (...)

En caso de presentación telemática de los Modelos 111 y 190 deberán acompañarse de los correspondientes adeudos bancarios originales, que en su día debió remitir al beneficiario de la subvención la entidad financiera, y en los que deberá figurar el correspondiente sello de imputación. No serán admitidas, por tanto, las copias de los adeudos obtenidas por Internet o cualquier otro documento emitido con posterioridad por la entidad financiera'.

6. La sumisión a las condiciones impuestas por el manual de instrucciones fue expresamente aceptada por la entidad recurrente, a través del convenio-programa suscrito por la misma el 23 de septiembre de 2015.

En este mismo sentido, la representante legal de la dicha entidad, mediante una declaración responsable, manifestó que garantizaba la custodia de la documentación original detallada en las relaciones de gasto con cargo a la subvención del IRPF 2015 y se obligó a aportarlas cuando le fueran requeridas por el órgano concedente para la revisión y control de justificación de la subvención.

7. Señala la STS de 12 de junio de 2018 recurso de casación nº 2286/2016, FJ quinto fine que:

'Es pacífica la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Entre dichas obligaciones formales se encuentra la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones, a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter, ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas.Así, lo ha considerado la Sala a quo ajustándose plenamente a la jurisprudencia de esta Sala'.

8. La fecha límite para rendir la cuenta justificativa fue sobrepasada, extremo que no se discute, reconociendo expresamente la recurrente que en la misma no contaba, ni con el adeudo bancario original respecto de los documentos TC1, TC2 y los modelos 111 y 190.

9. La subsanación alternativa efectuada por la recurrente durante la tramitación del procedimiento de justificación no puede ser tenida en cuenta, habida cuenta el criterio jurisprudencial reseñado respecto del momento en el que debe presentarse la documentación requerida para justificar una condición esencial como es la justificación del gasto.

Dicha jurisprudencia del TS es constante y ha sido seguida del mismo modo por esta Audiencia Nacional en distintas Secciones, como recuerda la Abogacía del Estado.

10. Por todo ello debe desestimarse sin más este motivo de recurso, sin que sea necesario dar respuesta a las restantes causas por las que la Administración no aceptó la justificación del gasto efectuado

CUARTO:Si n perjuicio de lo anterior, debe darse una expresa e individualizada respuesta a los argumentos esgrimidos por la recurrente en su demanda que se muestra crítica con la jurisprudencia reseñada:

1. Ni el Tribunal Supremo ni esta Audiencia, desconocen la aplicación del principio de proporcionalidad en la justificación ligeramente tardía o incluso efectuada con documentos alternativos a los exigidos, de determinadas condiciones impuestas en materia de las subvenciones.

2. A este respecto, puede citarse la STS de 6 de junio de 2007 recurso de casación nº FJ 5, que, aunque recaída en materia de incentivos económicos regionales, ha sido ampliamente citada por toda la jurisprudencia posterior.

3. Dicha sentencia parte de la doctrina clásica seguida hasta ese momento y que sigue siendo aplicada de forma constante por el propio Tribunal Supremo y esta Audiencia Nacional, que se expresa en el siguiente sentido:

'Quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones'.

4. No obstante, la misma sentencia establece una excepción cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos'. En ese caso si no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, éste puede no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención, por lo que la cuestión se centra en determinar la relevancia del incumplimiento, incluso si éste es únicamente formal.

5. En efecto, tal y como categóricamente afirma la STS de 12 de junio de 2018 recurso de casación nº 2286/2016, FJ quinto, citada y parcialmente transcrita en el FJ 2, apartado 7 de esta sentencia, la falta de justificación en el preciso momento señalado en las bases de la convocatoria de las obligaciones formales de justificación del gasto, que evidentemente incluyen los documentos reclamados en este caso como se infiere del manual de instrucciones, se considera por la jurisprudencia como un incumplimiento esencial y por lo tanto determinante del reintegro, sin posibilidad de subsanación alguna.

6. En este sentido la STS de 20 de diciembre de 2020 recurso de casación nº 41/2019, reitera jurisprudencia que toma en consideración la naturaleza de la obligación impuesta, formal o material, para en función de la misma concluir si procede la subsanación de algún defecto o la minoración del reintegro por aplicación del principio de proporcionalidad, en atención al grado de cumplimiento.

7. No cabe duda pues, como se recoge en la jurisprudencia antes anotada, que no todo incumplimiento o déficit en la justificación de la subvención debe de provocar como consecuencia ineludible el reintegro

8. No obstante, la STS de 2 de junio de 2017, recurso de casación nº 4185/2014 FJ 5, que sintoniza en buena medida con las tesis de la recurrente respecto a la necesidad de garantizar la posibilidad de subsanar defectos en la justificación de la subvención, se muestra rigurosa en relación con un incumplimiento referido a la justificación formal de un gasto, con independencia de que este se haya realizado o no.

9. En consecuencia, debe concluirse que la falta de aportación de la documentación justificativa del gasto en la forma impuesta por la resolución de concesión y expresamente aceptada por la recurrente, es un incumplimiento formal relevante con arreglo a la jurisprudencia anotada, sin que los ejemplos que se citan en el artículo 32 y 20 el RD 536/2013 impidan que el defecto que justifica el presente reintegro no pueda incluirse en esa categoría.

10. En el presente caso, contrariamente a lo que se afirma en la demanda, las exigencias contenidas en el manual de instrucciones de justificación sí forman parte del bloque reglamentario al que de forma expresa se sometió la recurrente, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 18.1 del RD 536/2013, por lo que su integración en la normativa aplicable se trata de una opción reglamentariamente establecida.

11. El incumplimiento de la recurrente es absoluto, pues se refiere al importe íntegro de la subvención.

12. En consecuencia, la Administración concedió a la recurrente un trámite de audiencia, pero no hizo mención a la posibilidad de subsanación de los defectos reseñados, dado que el incumplimiento era total y se refería a documentos, que contrariamente a lo que afirma la recurrente, están directamente vinculados a la acreditación del gasto.

13. Ciertamente la SAN 296/2013 de 6 de febrero de 2013 se aparta de lo dicho hasta ahora, pero en nada desvirtúa lo ya expuesto pues se trata de una manifestación jurisprudencial minoritaria, que tampoco justifica de forma expresa la razón por la que se aparta de la jurisprudencia general, más allá de citar en su FJ 13 el artículo 94.2 del reglamento general de subvenciones (RD 887/2006), sin tener en cuenta las disposiciones específicas para este caso impuestas por el Real Decreto 536/2013, de 12 de julio por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

14. En sentido contrario a dicha sentencia y en la misma línea de lo expuesto hasta este momento, podemos citar la reciente SAN de 21 de marzo de 2021 de esta misma Sección, dictada en el recurso nº 1001/2018, que a su vez cita numerosos precedentes que confirman la argumentación expuesta.

QUINTO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la recurrente, parte vencida en este proceso, sin que se aprecien por la Sala la existencia de serias dudas que justifiquen un especial pronunciamiento sobre esta materia.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente

Fallo

Desestimamosel recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Se imponen las costas a la parte recurrente. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

'La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.'