Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0001558/2019
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:11140/2019
Demandante:D. Federico
Procurador:D. ÁLVARO JOSÉ DE LUIS OTERO
Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a veintiocho de junio de dos mil veintiuno.
Vistoel presente recurso contencioso-administrativo nº 1558/19, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el ProcuradorD. Álvaro José de Luis Otero, en nombre y representación de D. Federico, contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 24 de octubre de 2019, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución de 28 de febrero de 2018, por la que se aprueba el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo del 'Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey'; en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. Ana Isabel Gómez García, Magistrada de la Sección.
Antecedentes
PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal de Federico, inicialmente contra la desestimación presunta, ampliado después a la resolución expresa de 24/10/19, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución de 28 de febrero de 2018, del Secretario de Estado Infraestructuras, Transporte y Vivienda por la que «se aprueba el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo del 'Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey, proponiendo como solución a desarrollar en los proyectos constructivos la alternativa Monzón-Oeste (en el ámbito Palencia-Herrera) junto con la alternativa Conexión Nogales (en el ámbito Herrera-Aguilar) con las modificaciones definidas en el propio expediente a raíz de las alegaciones recibidas.
Dicha solución ha sido propuesta asimismo en la declaración de impacto ambiental como la ambientalmente más favorable.»
SEGUNDO:Pr esentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los trámites legales pertinentes, se dicte sentencia anulando la resolución del Sr. Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de fecha 24 de octubre de 2019, consistente en«... desestimar el recurso de reposición interpuesto por D. Federico frente a la resolución del Sr. Secretario de Estado de Infraestructuras de 28 de febrero de 2018 (BOE de 17 de marzo) consistente en 'Aprobar el Expediente de Información Pública y Audiencia, y definitivamente el Estudio Informativo del Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey', proponiendo como solución a desarrollar en los proyectos constructivos la alternativa Monzón-Oeste (en el ámbito Palencia-Herrera) junto con la alternativa Conexión Nogales (en el ámbito Herrera-Aguilar) con las modificaciones definidas en el propio expediente a raíz de las alegaciones recibidas. Dicha solución ha sido propuesta asimismo en la declaración de impacto ambiental como la ambientalmente más favorable»; anulando igualmente dichas aprobaciones definitivas con todas las consecuencias legales correspondientes respecto de los actos posteriores; y todo ello con expresa imposición de costas a la administración demandada.
TERCERO:Formalizada la demanda, se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimando el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
CUARTO:No habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 23 de junio del año en curso en que se votó y falló.
Fundamentos
PRIMERO:En el BOE de fecha 17 de marzo de 2018 se publicó la resolución, de fecha 28 de febrero de 2018, del Secretario de Estado Infraestructuras, Transporte y Vivienda, en la que se acuerda:
'Primero: Hacer constar que el expediente reseñado cumple con lo preceptuado en el artículo 10 del vigente Reglamento del Sector Ferroviario (R. D. 2387/2004).
Segundo: Aprobar el Expediente de Información Pública y Audiencia, y definitivamente el Estudio Informativo del 'Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey', proponiendo como solución a desarrollar en los proyectos constructivos la alternativa Monzón-Oeste (en el ámbito Palencia-Herrera) junto con la alternativa Conexión Nogales (en el ámbito Herrera-Aguilar) con las modificaciones definidas en el propio expediente a raíz de las alegaciones recibidas. Dicha solución ha sido propuesta asimismo en la declaración de impacto ambiental como la ambientalmente más favorable.
Tercero: La redacción y aprobación de los proyectos constructivos y la ejecución de las obras corresponderá al administrador de la infraestructura ferroviaria, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 38/2015 del Sector Ferroviario .
Cuarto: En los proyectos constructivos que desarrollen la solución aprobada se tendrán en cuenta las prescripciones incluidas en la mencionada declaración de impacto ambiental, formulada por Resolución de 31 de enero de 2018 de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural y publicada en BOE de 15 de febrero de 2018.
A este respecto, cabe destacar la obligatoriedad de abordar los siguientes análisis en la fase de proyecto constructivo, con carácter previo a su aprobación:
· Analizar el ajuste de trazado entre los pk 74+000 y 75+000 para evitar afecciones al LIG 'Cerro Oteralbo' y al yacimiento arqueológico 'Los Valles'.
· Profundizar en el estudio de compatibilidad con el proyecto de integración ferroviaria en Palencia incluido en el expediente de información pública del presente estudio informativo. Para ello, se ampliará el nivel de detalle del mismo a escala 1:1.000 en la fase de proyecto constructivo, considerando la programación que se prevea en ese momento para ambas actuaciones. Se procederá a remitir una copia de este estudio al Ayuntamiento de Palencia y la Junta de Castilla y León antes de la aprobación del correspondiente proyecto constructivo.
Quinto: Asimismo se tendrán en consideración las medidas adicionales incorporadas en la documentación complementaria del expediente de información pública en respuesta a las alegaciones e informes recibidos.
(...)'
D. Federico interpuso recurso de reposición frente a la anterior resolución, alegando que:
- Que en la resolución se indica que el proyecto ha sido objeto de una serie de modificaciones -definidas en el expediente- a raíz de las alegaciones recibidas, sin especificar ni detallar la naturaleza y propósito concreto de dichas modificaciones, por lo que no es posible saber si tienen carácter sustancial.
- Que dichas modificaciones hubieran debido dar lugar a nuevo trámite de audiencia o a la indicación expresa a quienes han acreditado la condición de interesados, a fin de poder formular nuevamente alegaciones en el expediente, evitando ocasionarles indefensión.
- Que concurren en la resolución impugnada las causas de nulidad de pleno derecho previstas en los apartados a) y e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, en relación con los artículos 5.5 de la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario y 10.8 del RD 2387/2004, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario.
- Falta de coherencia de una solución (la alternativa Monzón-Oeste) que perjudica gravemente los cultivos de regadío de la provincia de Palencia, implantados tras importantes inversiones, algunas de ellas en fase de ejecución. Además, en la declaración de impacto ambiental se dejaba constancia de que no se habían recibido alegaciones de las Direcciones Generales de Desarrollo Rural y Política Forestal y del Agua del Ministerio de Agricultura, ni de la Consejería de Agricultura de la Junta de Castilla y León, sin formularse consideración alguna acerca del impacto económico de la ejecución del proyecto en las poblaciones de conejos, topillos y otras especies gravemente perjudiciales para los cultivos, como ha sucedido en otras ocasiones. Que se anticipa sin fundamento la elección de la alternativa como la más adecuada.
En resolución de 24/10/19 se desestima el recurso de reposición, razonando, en síntesis, que el artículo 5.3 de la Ley 38/2015 de 29 de septiembre del Sector Ferroviario, establece que 'El estudio informativo comprende el análisis y la definición, en aspectos tanto geográficos como funcionales de las opciones de trazado de una actuación determinada y, en su caso, de la selección de la alternativa más recomendable como solución propuesta', añadiendo el artículo 9.1 del vigente Reglamento del Sector Ferroviario aprobado por Real Decreto 2387/2004 de 30 de diciembre que: '1. El estudio informativo para los casos de líneas, o tramos de las mismas, estaciones u otros edificios o instalaciones de atención al viajero, terminales de cargas, instalaciones vinculadas a la transformación y al transporte de energía eléctrica y sus edificios anexos, será elaborado por la Dirección General de Ferrocarriles, y constará de la memoria con sus anexos y planos, y tendrá el siguiente contenido: (...) d) Estudio del impacto ambiental de las diferentes opciones, en los supuestos en los que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental...; e) El análisis de las ventajas, los inconvenientes y los costes de cada una de las opciones y su repercusión en la satisfacción de las demandas de transporte y en la ordenación territorial y urbanística; f) La selección, en su caso, de la opción más recomendable, debidamente justificada.'
Que la finalidad última del Estudio Informativo consiste en permitir, con la mayor garantía de acierto, a la vista de las consideraciones técnicas efectuadas en el mismo y teniendo en cuenta las alegaciones formuladas en trámite de información pública, 'la selección de la opción más recomendable'. Que, según informa la Subdirección General de Planificación Ferroviaria en fecha 2 de agosto de 2019, en el EI que nos ocupa la solución propuesta como más favorable se vio modificada por la DIA en uno de los ámbitos: mientras que las consideradas como favorables en el EI fueron las alternativas Monzón-Oeste en el ámbito entre Palencia y Herrera de Pisuerga y Aguilar-Este en el ámbito entre Herrera de Pisuerga y Aguilar de Campoo, las definitivamente aprobadas fueron la alternativa Monzón-Oeste en el ámbito entre Palencia y Herrera de Pisuerga y la alternativa Nogales en el ámbito entre Herrera de Pisuerga y Aguilar de Campoo; que las modificaciones realizadas en el Estudio Informativo por el expediente de información pública y audiencia no son sustanciales, por lo que no resulta necesaria la realización de un nuevo trámite de información pública y audiencia. Que las modificaciones a que hace referencia el recurrente, tal y como informa la Subdirección General de Planificación Ferroviaria, son el resultado de atender los requerimientos de la Declaración de Impacto Ambiental aprobada en virtud de la Resolución de 31 de enero de 2018 de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, dando cumplimiento de esta forma al objeto y finalidad de la Declaración a que hace referencia el artículo 1.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental; el citado artículo 9.1 del vigente Reglamento del Sector Ferroviario establece que el Estudio Informativo, contendrá, entre otros aspectos, el 'Análisis y definición, en líneas generales y en aspectos tanto geográficos como funcionales de todas las opciones de diseño estudiadas', contemplando, con ello, la posibilidad de modificar la opción inicialmente señalada como 'más recomendable'' a la vista, tanto de la de la Declaración de Impacto Ambiental, como del resultado de la información pública y oficial.
Que no puede hablarse de indefensión como alega el recurrente por cuanto, como informa la Subdirección General de Planificación, no ha habido modificación alguna que implique obligación de volver a someter a conocimiento de los interesados ningún aspecto relacionado con el objeto del Estudio Informativo, pues no toda modificación implica dicha obligación y en tal sentido se ha manifestado el Tribunal Supremo en varias sentencias; que se ha puesto a disposición del ahora recurrente la documentación en la que se fundamenta la solución aprobada definitivamente, lo que ha permitido al interesado tener conocimiento de los antecedentes en los que se fundamenta la resolución impugnada, no apreciándose tampoco defectos de procedimiento más allá de la invocación formal que hace el recurrente, no pudiendo prosperar, en consecuencia, la pretendida nulidad basada en la indefensión del interesado; la situación de auténtica y real indefensión se produce con una efectiva limitación de los medios de defensa de los propios derechos e intereses, circunstancia que no se aprecia en el caso analizado.
En cuanto a la Alternativa Monzón Oeste, la Subdirección General de Planificación Ferroviaria informa que 'Cualquier afección a bienes y derechos se resolverá en el momento de incoar el expediente de expropiaciones en la fase de Proyecto de Construcción que desarrolle la alternativa finalmente propuesta. La valoración de bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras contenidas en los estudios informativos que redacta la Subdirección General de Planificación Ferroviaria se realiza exclusivamente para uso y conocimiento de la Administración, indicándose en este caso en el Anejo nº 17 Expropiaciones que 'en el presente Estudio Informativo se realiza una valoración previa sobre las parcelas y clasificación de los bienes o derechos a expropiar según cada alternativa, tipo de terreno y término municipal'. El ajuste y concreción de estas valoraciones se realiza, en cada caso y para cada finca afectada, en el preceptivo expediente expropiatorio que forzosa y necesariamente habrá de incoarse tras el correspondiente proyecto básico o proyecto de construcción por el administrador de infraestructuras ferroviarias (Adif), tal y como se establece en el artículo 6 de la Ley 38/2015 '.
Que, respecto al topillo campesino, tal y como establece la Declaración de Impacto Ambiental, con carácter previo a la aprobación del correspondiente proyecto constructivo deberá realizarse consulta a GREFA (Grupo de Rehabilitación de la Fauna Autóctona y su Hábitat) en relación con las medidas compensatorias de los efectos sobre las actuaciones del Programa de Control Biológico del Topillo Campesino.
SEGUNDO:En el escrito de demanda alega la recurrente como motivos de impugnación:
- Indefensión derivada de no haber completado el trámite de información pública.
Afirma que se le ha producido indefensión derivada de no haber completado el trámite de Información Pública; que en la notificación efectuada el día 28 de marzo de 2018, a la cual se refiere el recurso y no obstante la puesta de manifiesto del expediente mediante su acceso al mismo, no se indicaba expresamente que el proyecto hubiera sido modificado a consecuencia de los requerimientos derivados de la declaración de impacto ambiental; la Administración no ha cumplido con su deber de transparencia materializado en una conducta proactiva que impulse el acceso del ciudadano al expediente.
- Interdicción de la arbitrariedad de la Administración: discrecionalidad técnica no implica arbitrariedad.
Se alega que en la redacción y decisión del trazado que es objeto del presente recurso se ha procedido con base en un informe y estudio que no ha ponderado suficientemente las dos cuestiones señaladas en el recurso del Sr. Federico: la incidencia en la modernización de regadíos previamente ejecutada en la zona y las medidas compensatorias de los efectos de las actuaciones del Programa de Control Biológico del Topillo Campesino.
Que la mencionada incidencia no afecta exclusivamente a los particulares sino que perjudica el interés público a cuyo servicio se puso en marcha dicha modernización. La modernización de los regadíos es una cuestión clave para la sostenibilidad y el futuro de la agricultura, ya que permite incrementar la producción y el valor añadido, lo que contribuye a mejorar la calidad de vida de los agricultores y a fijar la población en el medio rural. A consecuencia de lo cual se aprobó la Orden FYM 605/2015 por la Consejería correspondiente de la Junta de Castilla y León (documento nº 1). Tampoco se ha valorado suficientemente la incidencia sobre la lucha contra la proliferación del topillo campesino cuando dicha valoración se difiere a un futuro informe de una fundación privada cuyas conclusiones se desconocen.
- Vulneración del principio de eficiencia administrativa: artículo 31.2 de la Constitución.
Sostiene el recurrente que la aprobación del Estudio Informativo del 'Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey', proponiendo como solución a desarrollar en los proyectos constructivos la alternativa Monzón-Oeste (en el ámbito Palencia-Herrera) es una decisión doblemente ineficiente porque implica un mayor gasto debido al coste social asociado a los perjuicios a la modernización de regadíos previamente ejecutada, y cumple peor los fines perseguidos puesto que las líneas de comunicaciones deben contribuir a fijar población y no a despoblar los territorios.
TERCERO:El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, opone la inexistencia de indefensión, pues las modificaciones realizadas en el Estudio Informativo (EI) por el expediente de información pública y audiencia no han sido sustanciales, por lo que no ha resultado necesaria la realización de un nuevo trámite de información pública y audiencia; el interesado ha conocido la aprobación del estudio, el contenido de la resolución y los planos de aquél y la resolución se publica en el BOE de 17 de marzo de 2018; cuando las modificaciones introducidas a raíz de las alegaciones de los interesados no han resultado sustanciales para la resolución de aprobación, no es condición necesaria transmitir esas pequeñas variaciones particulares a cada una de las partes interesadas; dicha posibilidad se contempla en el art. 10 del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario (RSF), que, en desarrollo del art. 5 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario; la facultad de decidir cuándo es necesario el conocimiento público de las modificaciones introducidas a raíz del trámite de información pública corresponde a la Administración demandada, en este caso al Ministerio de Fomento, quien ha valorado que las modificaciones introducidas no eran sustanciales, motivo por el que no fueron comunicadas al recurrente de manera particular; en el expediente se recoge la alegación formulada por la recurrente y la respuesta a la misma. No concurre ningún motivo de nulidad.
Razona que la resolución recurrida no es arbitraria; el Estudio Informativo desarrolla lo indicado en su Orden de Estudio; los diversos documentos complementarios, como son el estudio de planeamiento, estudio previo, estudio informativo, anteproyecto, proyecto de trazado y proyecto de construcción, tienen por objeto definir en líneas generales el trazado del proyecto, a efectos de que puedan dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas. Es función del Autor y del Director del Estudio Informativo establecer la metodología concreta del análisis multicriterio (criterios, subcriterio, puntuaciones, ponderaciones, etc). No existe ninguna normativa que establezca dicho proceso de forma concreta; no hay obligación de emplear una regla matemática continua.
Que, subsidiariamente, la pretensión de valoración de las posibles afecciones no es objeto del EI. Cualquier afección a bienes o derechos ha de resolverse en el momento de incoar el expediente de expropiaciones en la fase de Proyecto de Construcción que desarrolle la alternativa finalmente propuesta. La valoración de los bienes y derechos que se realiza en el EI, en el Anejo de Expropiaciones, tiene un carácter meramente indicativo.
CUARTO:Pa ra dar respuesta a las cuestiones litigiosas, hemos de partir del marco normativo de aplicación al caso, determinado esencialmente por el artículo 5 y de la Ley 38/2015 del Sector Ferroviario y los artículos 9 y 10 del Reglamento del Sector Ferroviario.
El artículo 5 de la Ley 'Planificación de infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General', dispone:
'1. El Ministerio de Fomento hará pública la estrategia indicativa del desarrollo, mantenimiento y renovación de las infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General destinada a satisfacer las necesidades futuras de movilidad. Esta estrategia, que cubrirá un período temporal de, al menos, cinco años, será renovable, establecerá un marco general de prioridades y financiero y estará basada en la eficiencia económica y social y en la financiación sostenible del sistema ferroviario, tendrá en cuenta, en su caso, las necesidades globales de la Unión Europea y se establecerá tras la tramitación del procedimiento en el que, en los términos que se establezcan reglamentariamente, se dará audiencia a las administraciones públicas autonómicas y locales afectadas y a los demás interesados.
La estrategia del desarrollo de las infraestructuras ferroviarias deberá realizarse desde una perspectiva intermodal para garantizar la optimización de los recursos invertidos y su asignación eficiente entre modos de transporte.
Reglamentariamente se delimitarán los supuestos en que, por razones de interés general y social, podrán aprobarse inversiones no previstas en la estrategia indicativa, así como la revisión de esta estrategia.
2. (...)
3. Para el establecimiento de una línea o tramo, estación de transporte de viajeros o terminal de transporte de mercancías integrante de la Red Ferroviaria de Interés General, o su modificación significativa desde el punto de vista del trazado o de sus condiciones funcionales o de explotación, será precisa la aprobación, por el Ministerio de Fomento, de un estudio informativo, con arreglo a lo previsto en esta ley y a la normativa reglamentaria que la desarrolle.
El estudio informativo comprende el análisis y la definición, en aspectos tanto geográficos como funcionales y de explotación, de las opciones de una actuación determinada y, en su caso, de la selección de la alternativa más recomendable como solución propuesta. En su caso, el estudio informativo incluirá el estudio de impacto ambiental de las opciones planteadas y constituirá el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación ambiental.
Sin perjuicio de lo que pueda establecer la legislación ambiental, no será preceptiva la redacción de un estudio informativo cuando se trate de obras de reposición, de conservación, de acondicionamiento de trazado, de ensanches de plataforma o de desdoblamientos de vía sobre la misma, electrificación, señalización y, en general de aquéllas que no supongan una modificación sustancial del trazado de las líneas existentes.
(...).
4. Para su tramitación, el Ministerio de Fomento remitirá el estudio informativo correspondiente a las comunidades autónomas y entidades locales afectadas, con objeto de que, durante el plazo de un mes, examinen y, en su caso, informen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses que representan. Transcurrido dicho plazo sin que dichas administraciones públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la solución propuesta.
En el caso de que alguna de dichas administraciones manifestara disconformidad, necesariamente motivada, en relación a estudios informativos sobre nuevas líneas ferroviarias, tramos de las mismas o de otros elementos de la infraestructura ferroviaria no incluidos en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Fomento abrirá un período de consultas con ella por un período no inferior a dos meses. De mantenerse la discrepancia, el expediente será elevado al Consejo de Ministros que decidirá acerca de la ejecución del proyecto a que se refiere el estudio informativo y, en su caso, acordará la modificación o revisión del planeamiento afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.
5. Con carácter simultáneo al trámite de informe a que se refiere el apartado anterior, el estudio informativo se someterá, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, a un trámite de información pública durante un período de 30 días hábiles. Las observaciones realizadas en este trámite deberán versar exclusivamente sobre la concepción global del trazado proyectado. La tramitación del expediente de información pública corresponde al Ministerio de Fomento.
Simultáneamente, y con ese mismo plazo, el Ministerio de Fomento solicitará informe a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras ferroviarias afectado acerca de la concepción global del trazado proyectado y de los aspectos funcionales o de explotación incluidos en el estudio informativo.
6. Una vez concluidos los plazos de audiencia e información pública, el Ministerio de Fomento remitirá el expediente completo, que incluirá el estudio informativo y el resultado de los trámites de audiencia e información pública, al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente a los efectos previstos en la legislación ambiental.
7. Completada la tramitación prevista en el apartado anterior corresponderá al Ministerio de Fomento el acto formal de aprobación del estudio informativo, que supondrá la inclusión de la futura línea o tramo de la red a que éste se refiera, en la Red Ferroviaria de Interés General, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.2.
(...)'
El Reglamento del Sector Ferroviario, aprobado por Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, dispone en su artículo 9'Contenido del estudio informativo:
'1.El estudio informativo será elaborado por la Dirección General de Ferrocarriles, constará de la memoria con sus anexos y planos y comprenderá:
a)El objeto del estudio y la exposición de las circunstancias que justifiquen el interés general de las líneas o los tramos de la infraestructura ferroviaria y la concepción global de su trazado.
b)Las características técnicas que deban reunir la vía y las instalaciones, en cada tramo de la línea proyectada.
c)El análisis y la definición, en líneas generales y en aspectos tanto geográficos como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas, y, en su caso, la situación de las estaciones y de las zonas de servicio ferroviario.
d)El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los supuestos en los que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, constituyendo el estudio informativo, en este caso, el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación del mismo carácter. En los restantes casos, un análisis medioambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.
e)El análisis de las ventajas, los inconvenientes y los costes de cada una de las opciones y su repercusión en la satisfacción de la demanda de transporte y en la ordenación territorial y urbanística.
f)La selección, en su caso, de la opción más recomendable, debidamente justificada.
(...)'
Por su parte, el artículo 10 'Tramitación y aprobación del estudio informativo', establece:
'1.La tramitación del estudio informativo se sujetará a lo establecido en el artículo 5 de la Ley del Sector Ferroviario .
2.El estudio informativo, con carácter previo al inicio de su tramitación, será objeto de aprobación provisional por la Dirección General de Ferrocarriles. La aprobación provisional implicará la declaración de que dicho estudio está bien redactado y cumple todos los requisitos y prescripciones legales y reglamentarias para permitir practicar la información pública correspondiente, antes de su aprobación definitiva.
Cuando se emplee el término «aprobación» sin especificación alguna, se entenderá que se trata de la aprobación definitiva, salvo que del contexto en que se emplee el término se deduzca claramente lo contrario.
3.El Ministerio de Fomento remitirá el estudio informativo correspondiente a las comunidades autónomas y entidades locales afectadas, con objeto de que, durante el plazo de un mes, examinen si lo propuesto es lo más adecuado para el interés general y para los intereses que representan. Transcurrido dicho plazo sin que dichas administraciones públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con su contenido.
(...)
4.Asimismo, el Ministerio de Fomento someterá a informe de otros Departamentos ministeriales los estudios informativos de infraestructuras ferroviarias que afecten a su ámbito de competencia.
Los Ministerios de Defensa y de Fomento adoptarán, conjuntamente, las medidas oportunas sobre el trazado y las condiciones para satisfacer las necesidades de la Defensa Nacional, determinando los medios para su financiación.
5.Con independencia de lo previsto en los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles, contados desde el día siguiente hábil al de la publicación, en el Boletín Oficial del Estado, del anuncio correspondiente. Durante el período de información pública se podrá examinar el estudio informativo y presentar en el lugar que se indique en el citado anuncio las alegaciones oportunas que deberán versar sobre la concepción global del trazado, en la medida en que afecte al interés general.
A los efectos anteriores, se remitirá a las entidades locales, para su exposición al público, la parte del estudio informativo que recoja aquello que les afecte.
6.Sin perjuicio de que lo previsto en este precepto afecta a la tramitación procedente para la aprobación del estudio informativo, en caso de que, siendo necesario este estudio, las circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un proyecto de construcción o un proyecto básico, éste se someterá a idéntica tramitación y con el mismo régimen jurídico que si de un estudio informativo se tratara.
7.El Ministerio de Fomento, en el plazo de dos meses a partir de la expiración del plazo concedido para la información pública, emitirá un informe en el que se considerarán todos los escritos presentados durante ésta y propondrá la resolución del expediente.
8.Si, con anterioridad a la propuesta de resolución de aprobación del estudio informativo, se han introducido en él modificaciones esenciales que afecten al interés general y que hagan aconsejable su conocimiento público, se someterá de nuevo a los trámites de información previstos en los anteriores apartados 3, 4 y 5.
9.Una vez concluidos los plazos de audiencia e información pública, el Ministerio de Fomento remitirá el expediente completo, que incluirá el estudio informativo y el resultado de los referidos trámites de audiencia e información pública, al Ministerio de Medio Ambiente a los efectos previstos en la legislación ambiental.
10.Completada la tramitación prevista en el apartado anterior, corresponderá al Ministerio de Fomento el acto formal de aprobación del estudio informativo que determinará la inclusión de la línea o del tramo de la red a que éste se refiera, en la Red Ferroviaria de Interés General, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.2 de la Ley del Sector Ferroviario .
La resolución del expediente de información pública se notificará a quienes hayan intervenido en el trámite de información pública formulando observaciones y será publicada en el Boletín Oficial del Estado. Cuando exista un elevado número de alegaciones cuyo contenido sea coincidente, la publicación de la referida resolución bastará con que se realice en el Boletín Oficial del Estado.
La aprobación del estudio informativo podrá confirmar o modificar los términos recogidos en el aprobado provisionalmente e incorporará la documentación y los planos que permitan la identificación de la actuación a realizar.
(...)'
QUINTO:Lo s motivos de impugnación esgrimidos por el recurrente hacen referencia a la indefensión que considera haber sufrido por no haberse completado el trámite de información pública, entendiendo que en la notificación efectuada el día 28 de marzo de 2018 no se indicaba expresamente que el proyecto hubiera sido modificado a consecuencia de los requerimientos derivados de la declaración de impacto ambiental; la Administración no ha cumplido con su deber de transparencia materializado en una conducta proactiva que impulse el acceso del ciudadano al expediente; que en la redacción y decisión del trazado objeto del recurso se ha procedido con base en un informe y estudio que no ha ponderado suficientemente las dos cuestiones señaladas en el recurso de reposición del aquí recurrente sobre la incidencia en la modernización de regadíos previamente ejecutada en la zona y las medidas compensatorias de los efectos de las actuaciones del Programa de Control Biológico del Topillo Campesino; incidencia no afecta exclusivamente a los particulares sino que perjudica el interés público a cuyo servicio se puso en marcha dicha modernización; que se vulnera el principio de eficiencia administrativa, previsto en el artículo 31.2 de la Constitución.
Consta en el expediente administrativo el análisis de alternativas, realizado con un sistema multicriterio (criterios medioambientales, de vertebración territorial, de funcionalidad de la solución y de inversión); que, en fecha 28 de marzo de 2018 se dio traslado de la resolución a Federico, indicándole que podía consultar la resolución y los planos de la solución aprobada definitivamente en la web del Ministerio de Fomento, de la que se adjuntaba enlace.
Las alegaciones del recurrente, en fundamento de su recurso, resultan carentes del mínimo respaldo probatorio. Invoca una indefensión que no se aprecia en el expediente, al tuvo acceso, de hecho recurrió en reposición la resolución de aprobación del expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo, haciendo alegaciones coincidentes, en esencia, con las realizadas en este recurso.
Denuncia arbitrariedad de la resolución partiendo de la premisa de que en la resolución recurrida se aprueba el Estudio Informativo incorporando modificaciones sustanciales sin haber dado nuevo trámite de audiencia. Sin embargo, nada acredita al respecto, pues en este procedimiento ni siquiera solicitó el recibimiento a prueba; de manera que no puede apreciarse que, efectivamente, se hayan incorporado al EI modificaciones esenciales que afecten al interés general y que hagan aconsejable su conocimiento público, en los términos del artículo 10.8 del Reglamento del Sector Ferroviario, determinando la necesidad de realizar un nuevo trámite de audiencia y alegaciones.
En el Informe sobre el recurso de reposición, de fecha 2 de agosto de 2019, se expone que la elección de una de las soluciones como la más favorable en un estudio informativo no implica que sea la finalmente aprobada, puesto que la aprobación definitiva se realiza tras los trámites de información pública y audiencia y la obtención, en este caso, de la Declaración de Impacto Ambiental, los cuales pueden introducir consideraciones y modificaciones en las alternativas planteadas. En el caso del Estudio Informativo del 'Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey', la solución propuesta como más favorable se vio modificada por la DIA en uno de los ámbitos: mientras que las consideradas como favorables en el Estudio Informativo fueron las alternativas Monzón-Oeste en el ámbito entre Palencia y Herrera de Pisuerga y Aguilar-Este en el ámbito entre Herrera de Pisuerga y Aguilar de Campoo, las definitivamente aprobadas fueron la alternativa Monzón-Oeste en el ámbito entre Palencia y Herrera de Pisuerga y la alternativa Nogales en el ámbito entre Herrera de Pisuerga y Aguilar de Campoo.
Es decir, en el ámbito entre Palencia y Herrera de Pisuerga se ha mantenido la alternativa Monzón-Oeste, a la que se hace referencia en la demanda, considerada como más favorable en la propuesta inicial en el expediente de Estudio Informativo. Resultando carentes de fundamento las alegaciones de la parte recurrente.
Respecto al topillo campesino, se expone en el referido informe que, tal y como establece la Declaración de Impacto Ambiental, con carácter previo a la aprobación del correspondiente proyecto constructivo deberá realizarse consulta a GREFA (Grupo de Rehabilitación de la Fauna Autóctona y su Hábitat)
Se afirma que la alegación presentada por Federico ha sido analizada y contestada en el expediente de información pública y audiencia del Estudio Informativo del 'Proyecto de Línea de Alta Velocidad Palencia-Alar del Rey'. Y que la valoración de los bienes y derechos afectados que se realiza en el Estudio Informativo tiene un carácter meramente indicativo, pues dichas afecciones se definirán con toda exactitud en los proyectos constructivos, y se realizará una información pública del correspondiente expediente de expropiación forzosa a instancias del beneficiario de la expropiación, Adif, para que las personas o entidades interesadas puedan formular las alegaciones que consideren oportunas a dicho expediente de expropiación, convocando, en su caso, a los propietarios de los bienes y derechos afectados, al levantamiento de las actas previas a la ocupación.
SEXTO:En consecuencia, no cabe apreciar que en la tramitación del procedimiento que culmina con la aprobación del Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo se haya incurrido en vicios procedimentales determinantes de la nulidad de la resolución.
Tal como hemos indicado, el estudio informativo ha de constar de la memoria con sus anexos y planos y comprenderá:
a)El objeto del estudio y la exposición de las circunstancias que justifiquen el interés general de las líneas o los tramos de la infraestructura ferroviaria y la concepción global de su trazado.
b)Las características técnicas que deban reunir la vía y las instalaciones, en cada tramo de la línea proyectada.
c)El análisis y la definición, en líneas generales y en aspectos tanto geográficos como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas, y, en su caso, la situación de las estaciones y de las zonas de servicio ferroviario.
d)El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los supuestos en los que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, constituyendo el estudio informativo, en este caso, el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación del mismo carácter. En los restantes casos, un análisis medioambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.
e)El análisis de las ventajas, los inconvenientes y los costes de cada una de las opciones y su repercusión en la satisfacción de la demanda de transporte y en la ordenación territorial y urbanística.
f)La selección, en su caso, de la opción más recomendable, debidamente justificada.
Pues bien, todo ello consta en el Estudio Informativo impugnado.
Se afirma en STS de 21 de marzo de 2018, casación 3252/2015:
'En todo caso, se ha de recordar que corresponde a la Administración la adopción de la solución que se estime más conveniente a los intereses generales, siempre que no se infrinjan disposiciones legales o reglamentarias, se incurra en una solución irracional o en desviación de poder. Cuestión distinta es que no sea la decisión que más convenga a los intereses particulares de los afectados, en este caso de la entidad recurrente, a la cual no le asiste un derecho adquirido a que el acceso a la estación de servicio conserve la misma configuración que antes de acometerse las obras, siendo prevalente el interés público representado por la mejora de las condiciones y seguridad de la circulación que implica la construcción o modificación de infraestructuras.
En definitiva, no existe base probatoria alguna que permita concluir que no se ha acomodado a Derecho la tramitación y ulterior decisión. Por el contrario, se ha afrontado de forma coherente y precisa las alegaciones planteadas, produciéndose una resolución adecuada al efecto, sin que el criterio que la inspira haya sido desvirtuado por la actora, que nada ha acreditado sobre la incorrección de la alternativa combatida, y sin que pueda inferirse arbitrariedad alguna, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en la solución técnica adoptada.
En el expediente se ha oído a todos los interesados, Administraciones, entidades y particulares, que han tenido oportunidad de presentar sus alegaciones, siendo un deber de la Administración la realización de ese trámite de información pública y tener en consideración las alegaciones formuladas, pero sin que exista obligación alguna de ajustar la actuación administrativa a las sugerencias de los interesados, especialmente cuando lo que se defiende no son intereses generales sino particulares, como sucede en el presente caso'.
En el presente caso, no estando acreditada la concurrencia de vicio alguno de procedimiento determinante de la nulidad de la resolución recurrida y descartada -por infundada- la existencia de manifiesta arbitrariedad o irracionalidad de la decisión adoptada, no cabe acoger la pretensión anulatoria deducida en la demanda.
Como ya se ha dicho, a la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras. Finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad, lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad ( STS de 14 de julio de 1997). En el presente caso, la recurrente cuestiona la actuación administrativa sin tener en cuenta el conjunto de criterios técnicos de los estudios e informes realizados, no acreditando, en absoluto, que la Administración demandada haya actuado con arbitrariedad o irracionabilidad al tramitar y aprobar el Estudio Informativo, ni que haya incumplido los trámites legales y reglamentarios establecidos.
Procede, en consecuencia, la desestimación del presente recurso.
SÉPTIMO:A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1LJCA, procede la condena en costas a la actora.
Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que desestimamosel recurso contencioso-administrativo interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el Procurador D. Álvaro José de Luis Otero, en nombre y representación de D. Federico, contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 24 de octubre de 2019, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la Resolución de 28 de febrero de 2018, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos por su adecuación a Derecho.
Con condena en costas a la parte recurrente.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.
