Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0001700/2019
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:12237/2019
Demandante:Dª. Juan María
Procurador:SRA. AYALA MOLINUEVO
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ
Madrid, a cuatro de junio de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 1700/2019que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora de los Tribunales, Sra. Ayala Molinuevoen nombre y representación de Dª. Juan Maríafrente a la Administración del Estado defendida y representada por el Sr. Abogado del Estado, contra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia por silencio administrativo, en materia relativa a denegación de la nacionalidad española. Ha sido Ponente la Magistrado Dª Mercedes Pedraz Calvo.
Antecedentes
PRIMERO-. La representación procesal indicada interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de referencia, mediante escrito de fecha 11 de septiembre de 2019.
La Sala acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO-. En el momento procesal oportuno la representación procesal de Juan María previo traslado del expediente administrativo, presentó escrito en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de rigor, terminó suplicando dicte sentencia por la que se acuerde la concesión de la nacionalidad española a la recurrente.
TERCERO-. El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y con base en los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando la desestimación del recurso.
CUARTO-. La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental a instancias de la parte actora, con el resultado obrante en autos.
QUINTO-.La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 2 de mayo de 2.021 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por silencio administrativo del Ministro de Justicia denegando la solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por residencia presentada por Juan María.
En el expediente administrativo obra solicitud de nacionalidad presentada en fecha 30 de junio de 2016, en la que la ahora recurrente en la que manifiesta haber nacido el día NUM000 de 1988 en Gujrat, Pakistan, de nacionalidad pakistaní, y llevar residiendo en España desde el año 2006. Igualmente dice residir en Logroño, La Rioja.
Aporta permiso de residencia de larga duración con autorización para trabajar.
Volante de empadronamiento emitido por el Ayuntamiento de Logroño el dia 21 de junio de 2016, según el cual: ' Consta en este Padrón del 14/03/2006 al 17/05/2008, del 19/06//2008 aI 26/07,12013 y del O9/O9/2013 a la fecha.'
Aporta pasaporte de Pakistan en el que consta domicilio en Logroño, España. Lleva fecha 21 de enero de 2009. En el pasaporte aparece una 'Visa UK'
Aporta certificado de nacimiento legalizado.
Aporta certificado de antecedentes penales de Pakistán.
Certificado emitido por 'YMCA La Rioja' emitido el 24 de junio de 2016, según el cual 'p articipó como alumna en el Programa de Español para Extranjeros, en el nivel Bl, durante el curso escolar 2011-2012, en horario de lunes a jueves de 10:00h a .l1 :00h.'.
Certificado de matrimonio con Cecilio celebrado en Pakistán el día 2 de julio de 2011.
El día 8 de noviembre de 2019 designa representante.
El Ministerio de Justicia con fecha 19 de noviembre de 2019, tras reclamar esta Sala el expediente, dicta resolución requiriendo a la interesada:
'A los efectos de poder proceder al estudio y resolución de su solicitud, en el plazo máximo de tres meses, deberá aportar los documentos que se indican, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y artículo 10 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia:
CERTIFICADO CCSE: Prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, administrada por el Instituto Cervantes.
PRUEBA DE IDIOMA: Diploma de Español como Lengua Extranjera. Asimismo, se podrá acreditar el conocimiento de la lengua española mediante la aportación de los certificados oficiales de las enseñanzas de español como lengua extranjera, los certificados de Aptitud y las Certificaciones Académicas de Ciclo elemental, expedidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Consejerías competentes de las CC.AA, o Escuelas Oficiales de Idiomas, conforme a la legislación vigente.
En el caso de que no se produzca la subsanación por el interesado en el plazo mencionado se le tendrá por desistido en su petición, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución.
Se paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este requerimiento hasta su efectivo cumplimiento, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ).'
SEGUNDO.-Como viene diciendo de forma reiterada esta Sala, los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Debe tenerse en cuenta que la nacionalidad constituye la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles. En este sentido, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- « Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, de 7 de marzo y de 18 de abril de 2013, de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015».
Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca también la participación en el gobierno de las entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución, más allá del derecho de sufragio como extranjeros residentes en los distintos municipios en las elecciones locales atendiendo a criterios de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( Sentencia de la sección 5ª, de 22 de noviembre de 2017).
Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los derechos de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.
TERCERO.- En el escrito de demanda la parte actora alega resumidamente lo siguiente:
'PRIMERO.- A tenor de los hechos expuestos en esta demanda y los documentos adjuntos al expediente administrativo, se ha dado cumplimiento a los requisitos legales establecidos por el artículo 22 y ss. del Código Civil, y del artículo 220 del Reglamento del Registro Civil.
SEGUNDO.- Se ha incumplido por parte de la administración encargada de la resolución del expediente la obligación de resolución en el plazo legalmente establecido en el momento de la solicitud ( Art. 21 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ).
TERCERO.- La pasividad de la Administración demandada en los relativo a la remisión del expediente requerido supone un agravio para los derechos de los ciudadanos, en concreto al acceso a la tutela judicial efectiva, derecho fundamental en el artículo 24 de la Constitución , puesto que con dicha ausencia dificulta la posibilidad de que el recurrente se valga de aquellos mecanismos y documentos que le son necesarios para probar que su situación cumple con los requisitos legalmente establecidos. Este derecho, recordemos, pertenece a «Todas las personas», según la propia redacción de la Constitución, y no únicamente a los ciudadanos españoles.'
Aporta justificación de que ha dado cumplimiento al requerimiento de la Administración aportando al Ministerio los certificados del Instituto Cervantes de conocimiento del español y de conocimientos constitucionales de fecha noviembre 2016.
Por su parte el Abogado del Estado alega que 'En el presente caso, en el expediente administrativo, constan como únicos documentos la solicitud de la nacionalidad de 14 de junio de 2017 junto al permiso de residencia el pasaporte y el certificado de nacimiento del solicitante como de sus padres; certificado de residencia, padrón municipal y contrato de trabajo. Así como el certificado de antecedentes penales en el país de origen.
Sin embargo, la recurrente ha sido requerida con fecha 13 de diciembre de 2019 por la DGRN (se aporta el requerimiento junto con la contestación) para que aporte el justificante de pago de la tasa al no corresponderse el que abonó con el correspondiente a la fecha en la que realizó la solicitud. No consta que haya aportado la documentación solicitada, si bien aún no ha transcurrido el plazo previsto en el requerimiento (tres meses).
Por otra parte, en el expediente no consta dato alguno sobre el cumplimiento de los plazos de residencia legal y continuada o sobre la conducta cívica de la recurrente Tampoco aparece acreditado por la demandante el cumplimiento de estos requisitos, siendo obligación del solicitante, tal acreditación.'
Con este fundamento solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada.
CUARTO-. El artículo 11.3 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, dispone: ' 3. El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados'.
El plazo de un año ha de computarse desde la entrada de la petición en el órgano competente para la tramitación del expediente y, una vez trascurrido el mismo, se entiende desestimada la pretensión, abriéndose el cauce del recurso jurisdiccional.
Tal como viene diciendo esta Sala (entre otras, St. Sección 3ª de 21/07/2020), la anterior previsión no es obstáculo para que el interesado deba acreditar que efectivamente se ha producido el silencio por el trascurso del plazo de un año ( artículo 11.3 del Rto), y que cumple con el resto de los requisitos legales; a saber, que ha residido en España de forma legal y continuada durante los plazos previstos en el artículo 22.1 o 2 del Código Civil (10 años, 5 años, 2 años o un año de forma excepcional); que observa buena conducta cívica, y que cuenta que con el suficiente grado de integración en la sociedad española.
El artículo 5 del mismo Real Decreto 1004/2015, dispone:
'1. La solicitud de nacionalidad española por residencia requerirá la presentación de los siguientes documentos, que se incorporarán a un expediente electrónico a través de la correspondiente aplicación informática:
a) Modelo normalizado de solicitud y, en su caso, mandato o poder del representante voluntario. (...)
El modelo de solicitud incluirá las autorizaciones en favor de la Dirección General de los Registros y del Notariado que resulten necesarias para la resolución del procedimiento. No obstante, las autorizaciones de consulta de los datos del interesado relativos al domicilio y de los datos obrantes en el Registro Central de Penados y en la aplicación de extranjería gestionada por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, podrán sustituirse, respectivamente, por la aportación del Certificado de Empadronamiento, el Certificado del Registro Central de Penados, y la Tarjeta de Identidad de extranjero, Tarjeta de Residencia de familiar de ciudadano de la Unión, o Certificado de Registro de ciudadano de la Unión.
b) Certificado de nacimiento del país de origen debidamente legalizado y traducido en su caso, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.
c) Pasaporte, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.
d) La documentación relativa al grado de integración en la sociedad española, en los términos a que se refiere el artículo 6 del presente reglamento. No obstante, no será necesario aportar la justificación de las pruebas superadas ante el Instituto Cervantes cuando en el modelo de solicitud se autorice expresamente la consulta.
e) Justificante del pago de la tasa.
f) En su caso, la documentación que acredite cuando proceda, en los términos que determine el Ministerio de Justicia, la concurrencia en el interesado de alguna o varias de las circunstancias siguientes: falta de ejercicio de la facultad de optar a la nacionalidad española; condición de refugiado o apátrida; nacimiento en territorio español; condición de sefardí; matrimonio con español; condición de viudo de español; descendiente de español; o minoría de edad en régimen de tutela, guarda o acogimiento no provisional por ciudadano o institución española.'
Del expediente resulta que:
-. Las pruebas de conocimiento del idioma español y de estudios constitucionales las realizó respectivamente en noviembre y septiembre de 2016, y la realizó en Pamplona.
-. El modelo utilizado fue en anterior a la entrada en vigor del Real Decreto 1004/2015 no obrando en el expediente las autorizaciones a la Administración para solicitar la documentación relativa a consulta de datos del art. 5 1.A) del Real Decreto 1004/2015.
La Disposición transitoria segunda de esta norma regula la presentación de solicitudes ante Registros Civiles, órganos administrativos y por vía electrónica:
1. Durante el periodo transitorio que media desde la entrada en vigor del presente real decreto hasta el 30 de junio de 2017, los interesados podrán seguir presentando sus solicitudes ante el Registro Civil correspondiente al domicilio del interesado. Dichas solicitudes se presentarán en soporte papel. En tales casos, el Registro civil realizará al interesado los requerimientos necesarios para completar las solicitudes incompletas y, una vez contengan toda la documentación exigida por el presente real decreto, las remitirá a la Dirección General de los Registros y del Notariado.
En este caso, la solicitud de nacionalidad es presentada en fecha 30 de junio de 2016, mediante el antiguo impreso.
A fin de acreditar que como alega reside en España desde el año 2006, aporta volante de empadronamiento en Logroño. Igualmente aporta pasaporte de Pakistan en el que consta domicilio en Logroño, España. Lleva fecha 21 de enero de 2009. En el pasaporte aparece una 'Visa UK'.
Por lo tanto solo acredita la permanencia en España durante el periodo requerido por la ley mediante la inscripción en el padrón, lo que no es suficiente.
El certificado de empadronamiento no es suficiente para acreditar la residencia legal en España. Así lo establece la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 2011 recurso 510/2009 al señalar que
'(...) la inscripción en el padrón no constituye un título de residencia legal en España. Dicha inscripción únicamente acredita que la persona inscrita reside habitualmente en el municipio correspondiente ( art. 15 de la Ley de Bases de Régimen Local), pero nada más, pues el empadronamiento no presupone ni determina el carácter legal de la permanencia en España con arreglo a la normativa de extranjería. La residencia legal a que se refiere el artículo 22CC. se adquiere por la obtención del permiso de residencia que corresponda a la situación personal del extranjero interesado, expedido por los órganos competentes de la Administración General del Estado'.
El pasaporte tampoco es un título para acreditar la residencia legal en España, sino en su caso, un indicio para examinar si la residencia ha sido o no continuada en España.
El permiso de residencia no contiene datos que permitan concluir que la ahora recurrente ha residido continuada y legalmente en España durante los diez años anteriores a su solicitud de nacionalidad.
Finalmente, el hecho de que la Administración, pese al tiempo transcurrido, no haya resuelto la solicitud de nacionalidad formulada no significa que se desaparezcan las obligaciones positivas de prueba que le competen al promotor ya desde el inicio de la solicitud de nacionalidad y que subsisten reforzadas en vía judicial dentro de la carga probatoria de parte aunque se decida recurrir un silencio administrativo y siendo patente que del expediente remitido, en el estado en que se encuentra en el momento en que se decide recurrir, no resultaba debidamente acreditado el requisito relativo a la buena conducta cívica. Y es esta una circunstancia conocida por la parte actora de cara a la formulación de la demanda - momento al que nuestra legislación remite la proposición y aportación de pruebas - lo que tiene lugar el 19 de febrero de 2019.
La parte actora está recurriendo un silencio negativo (el expediente administrativo a los efectos de la vía judicial, cuando se actúa frente a una desestimación presunta, es el que resulta del momento temporal en que se produce su remisión y sin perjuicio de la carga probatoria que incumbe a la parte Auto TS de 22/06/2015 Rec. 113/2014) y, desde el momento de la interposición del recurso, el recurrente de autos tiene la carga de alegar y probar la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos que se exigen para la adquisición de la nacionalidad por residencia dentro de los presupuestos legales y jurisprudenciales marcados al efecto. En este caso, respecto de la carencia de antecedentes penales en España, nada se alega ni se prueba en cuanto a la imposibilidad de parte de acceder y de aportar, junto con la demanda, no ya en vía administrativa sino en vía judicial, los informes y documentos que acrediten la falta de antecedentes judiciales/policiales, informes, y cualesquiera otros que pudieran redundar en afirmar su buena conducta cívica.
Por otro lado, cabe recordar que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo ' tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente'( art. 24.2Ley 39/2015, de 1 de octubre). El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia.
El silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: ' Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición'.
El Tribunal Supremo en la sentencia de 9 de julio de 2020 dictada en el recurso de casación 6107/2019 señaló:
'(...) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220y 221 del RRC, como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea:
a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220y 221 del RRC, por parte del del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como 'regulación específica y preferente' respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.
b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CCcontinúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de 'justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española'. (...)'
En consecuencia, el recurso contencioso administrativo interpuesto debe ser desestimado.
QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante que ha visto rechazado su recurso.
Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales, más el IVA correspondiente.
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que debemos desestimary desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Juan Maríacontra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia el por silencio administrativo, descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos por ser conforme a derecho. Con condena a la parte demandante al pago de las costas, con el límite establecido en el último fundamento de esta sentencia.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.
