Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 24/2019 de 11 de Octubre de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000024/2019

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00092/2019

Apelante:TECSA EMPRESA CONSTRUCTORA, S.A. Y DRAGADOS, S.A., UTE AVE ULLA

ProcuradorD. FEDERICO PINILLA ROMEO

Apelado:ADIF-AV

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

SENTENCIA EN APELACION

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a once de octubre de dos mil diecinueve.

Vistoslos autos del recurso de apelación 24/2019que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador de los Tribunales D. Federico Pinilla Romeo, en nombre y representación de Tecsa Empresa Constructora, S.A. y Dragados, S.A., UTE AVE ULLA, contra sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 2 en el procedimiento ordinario 47/2017, el día 20 de diciembre de 2018.

Ha sido parte recurrida, oponiéndose al recurso, la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, ADIF-AV, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 2 ha conocido del recurso instado por el referido recurrente, contra la Resolución de fecha 27 de julio de 2017 de ADIF-AV. La resolución impugnada acuerda ' declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho previsto en el artículo 217 de la LGT , para la anulación de las liquidaciones tributarias indicadas en el encabezamiento de esta resolución, por el concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras, sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto, por no basarse en ninguna de las causas de nulidad del apartado 1 de dicho artículo y carecer manifiestamente de fundamento, según dispone el apartado 3 del mismo'.

En fecha 20 de diciembre de 2018, el citado Juzgado dicta sentencia desestimatoria del recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

SEGUNDO.-La parte actora en la instancia, ha interpuso recurso de apelación contra dicha Sentencia, instando la estimación del mismo y que se estime el recurso contencioso administrativo interpuesto, en los términos solicitados en la demanda. La parte demandada en la instancia se ha opuesto al referido recurso.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, ante la que se han personado las partes, se señaló mediante providencia el día 9 de octubre de 2019 para deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación.

En la tramitación de la apelación se han seguido los trámites establecidos en la Ley.

Ha sido Magistrado ponente D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia impugnada señala, entre otros extremos:

"La UTE AVE ULLA, integrada por las mercantiles DRAGADOS, S.A. y TECSA EMPRESA CONSTRUCTORA, S.A., ejercitan pretensión principal declarativa de nulidad de la Resolución del ADIF-ALTA VELOCIDAD, de 27 de julio de 2.017, que inadmite a trámite la solicitud de revisión de actos nulos de pleno derecho de las liquidaciones tributarias por el concepto de tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras, correspondientes a la obra'Obras Complementarias del contrato de Proyecto y Obra de Plataforma del corredor Norte-Noroeste de Alta velocidad. Eje Ourense - Santiago. Tramo: Lalín-Santiago. Subtramos: Silleda (Dornelas)-Vedra y Vedra-Boqueixón (ON 051/09 - PYO 008/03 CO)'y 'Obras Complementarias nº 2 del Contrato de Proyecto y Obra de Plataforma del corredor Norte-Noroeste de Alta velocidad. Eje Ourense-Santiago. Tramo: Lalín-Santiago Subtramos: Silleda (Dornelas)-Vedra y Vedra-Boqueixón (ON 051/10 - PYO 008/03 CO)' (...)

Tratándose de la aplicación del artículo 217.1 b) de la Ley General Tributaria - b) - Actos Que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.- debe convenirse con el Sr. Abogado del Estado en que la Jurisprudencia entiende para aceptar la revisión de un acto definitivo por incompetencia que ha de ser manifiesta en el sentido de notoria, patente, clara y evidente, por lo que es difícil apreciar un supuesto de incompetencia manifiesta cuando existe necesidad de una interpretación jurídica para determinarla.... Debe advertirse desde este momento que no se sigue de los extensos razonamientos de la actora que el ADIF adolezca de manifiesta falta de competencia para la gestión, liquidación y cobro de la tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras, como ya se apreciaba en la sentencia dictada en el recurso de este Juzgado, PO 45/17 (...)

Desde la promulgación de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, corresponde al ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS, según el artículo 21, la aprobación de los proyectos básicos y de construcción de infraestructuras ferroviarias que deban formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General y su construcción, siempre que se lleve a cabo con sus propios recursos y con arreglo a lo que determine el Ministerio de Fomento, así como la construcción, con recursos ajenos, conforme al correspondiente convenio.

Convalidada la tasa por una norma con rango legal y titular el ADIF del ámbito administrativo en que se produce el hecho imponible que da lugar a la misma se cumple el mandato del artículo 4 de la Ley General Tributaria -Las demás entidades de derecho público podrán exigir tributos cuando una ley así lo determine-.

En atención a ello, las razones aducidas por la actora para entender que el ADIF no podía liquidar la tasa en cuestión no pasan de meras diferencias jurídicas que en manera alguna delatan una manifiesta incompetencia de aquel (...)

Acota la Jurisprudencia asimismo el ámbito del supuestoe) Que-los actos- hayan sido dictadosprescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados. - siendo constante al observar que nos debemos encontrar ante una manifiesta, clara y grosera omisión del procedimiento....En este punto los motivos aducidos por la actora no se adaptan siquiera en su exposición a la causa de nulidad enunciada en el precepto.

Apreciar que el ADIF ha incumplido el principio de equivalencia en la determinación del importe de la tasa, o que no existe o no se aporta una memoria económico-financiera que justifique el importe de la tasa, no pasan también de meras diferencias en materia de legalidad ordinaria que la actora pudo haber manifestado en los recursos administrativos ordinarios que cabían frente a la liquidación de la tasa y/o acudiendo a la vía económico administrativa.

No alega la actora la vulneración de ningún trámite concreto del procedimiento debido para la gestión de la tasa, que hubiese permitido acercarse a la consideración de la causa de nulidad enunciada.

Cabe insistir en la idea de que el ADIF ha procedido a la exacción de la tan repetida tasa con pleno respeto a lo dispuesto por el artículo 4.b), párrafo tercero, del Decreto 137/1960, por la realización de obras ferroviarias con fondos del Estado.

Este precepto, dado el momento en que se dictó la norma en que se incardina, cuya validez no se ha puesto en cuestión, puede interpretarse asimilando fondos del Estado con fondos públicos, pudiéndose incluir en los mismos los procedentes de un organismo del propio Estado o de una entidad supranacional, como pueda ser la Unión Europea, en que el mismo se halla integrado y a favor de la cual se ha realizado una cesión parcial de soberanía".

SEGUNDO.-Tal y como señala la Abogacía del Estado, nos encontramos ante distintas reclamaciones de diversos contratistas, instando la revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones giradas por ADIF y abonadas en su momento, en concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras. En todos los supuestos, la parte realizó el abono de las liquidaciones correspondientes, sin haber impugnado la misma por el procedimiento previsto al efecto. Una vez abonadas las liquidaciones y siendo ésta firmes, tras el transcurso de un periodo de tiempo más o menos extenso, se insta la nulidad que nos ocupa. En todos los supuestos el ADIF ha dictado resoluciones inadmitiendo a trámite la solicitud.

Esta Sala ha tenido ocasión de examinar el supuesto que nos ocupa, en el recurso de apelación 51/2018, dictándose sentencia que confirma la resolución de ADIF, como referiremos posteriormente. También se ha examinado el mismo supuesto que ahora nos ocupa en las apelaciones 84/2018, resuelta mediante sentencia de 16 de mayo de 2019; apelación 20/2019, resuelta mediante sentencia de 24 de mayo de 2019, desestimando el recurso y confirmando la actuación administrativa; y la apelación 5/2019, resuelta mediante sentencia de 19 de junio de 2019, también desestimando el recurso y confirmando la actuación administrativa. En definitiva, son varios Juzgados Centrales los que confirman la inadmisión a trámite de solicitudes similares a la actual y varias sentencias de esta Sala las que confirman las dictadas por los Juzgados, de las que hemos citado sólo las tres más recientes.

Como punto de partida debemos señalar que no resulta posible aceptar que la sentencia recurrida adolezca de falta de motivación o de incongruencia, por remisión a la decisión de otro Tribunal o tribunales distintos. Lo que debe centrar el examen de la cuestión debatida es la respuesta que se ofrece a la pretensión ejercitada. Pues bien, dicha respuesta se contiene, por remisión a las sentencias que se transcriben por el Juzgado de instancia y por la expresa justificación que se ofrece en la sentencia. De la misma forma que nosotros nos remitiremos a lo expuesto en las apelaciones que acabamos de citar, para desestimar la presente apelación, pues carecemos de elementos de juicio distintos a los allí considerados para adoptar la decisión de confirmar la inadmisión a trámite de la solicitud -en realidad no hay elementos distintos-. No es necesario, en definitiva, que se responda a todas y cada una de las concretas alegaciones que sustentan la impugnación de la recurrente, sino que se requiere la expresión de los criterios jurídicos fundamentales que justifican la decisión que se adopta. ( STS 24 febrero 2015, recurso 1017/2013). Así lo hemos señalado en nuestras decisiones anteriores sobre la misma problemática.

No podemos compartir la tesis de la actora, pues la sentencia no tiene como fin 'resolver' o dar respuesta pormenorizada al escrito de demanda, las pruebas o las conclusiones, sino decidir sobre la pretensión ejercitada. Y eso lo hace la sentencia impugnada siguiendo, como decimos, lo que sostienen órganos de esta Jurisdicción respecto de similares reclamaciones de nulidad.

Pues bien, la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos tributarios se recoge en el artículo 217 LGT:

"1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Que tengan un contenido imposible.

d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. El procedimiento para declarar la nulidad a que se refiere este artículo podrá iniciarse:

a) Por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico.

b) A instancia del interesado.

3. Se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa o la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de este artículo o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".

TERCERO.-En el caso examinado por la sentencia objeto de recurso, la parte efectúa reclamación respecto de las siguientes liquidaciones:

1.- Las giradas como consecuencia del proyecto Obras complementarias del Contrato de Proyecto y Obra de Plataforma del Corredor Norte Noroeste de Alta Velocidad, eje Ourense-Santiago, Tramo Lalin-Santiago, Subtramo Silleda (Dornelas)-Vedra y Vedra-Boqueixon (ON 051/09 PYO 008/03 CO).

2.- Las giradas como consecuencia del proyecto Obras complementarias nº 2 del Contrato de Proyecto y Obra de Plataforma del Corredor Norte Noroeste de Alta Velocidad, eje Ourense-Santiago, Tramo Lalin-Santiago, Subtramo Silleda (Dornelas)-Vedra y Vedra-Boqueixon (ON 051/10 PYO 008/03 CO).

Contra las citadas anteriores liquidaciones, la parte actora presenta en junio de 2016 escrito solicitando el inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho. ADIF inadmite las citadas reclamaciones mediante la resolución de 27 de julio de 2017, inadmitiendo a trámite las mismas.

Partimos del dato no controvertido de que las liquidaciones objeto de impugnación (todas ellas), han seguido el procedimiento previsto al efecto, se notificaron al obligado tributario, se le indicó la posibilidad de recurrirlas en su momento y, lejos de hacerlo, las paga sin oponer impedimento alguno. Solo transcurrido un tiempo (varios años), se plantean los motivos de nulidad que sustentan la solicitud formulada.

Se alegaba la concurrencia de los apartados b) y e) trascritos anteriormente. El acto administrativo inadmite a trámite la solicitud al entender que las liquidaciones objeto de examen, ya abonadas años atrás sin discrepancia alguna, no son actos en los que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, ni existe o se patentiza falta de competencia de ADIF para el dictado de las liquidaciones.

Ya ha señalado esta Sala (Apelación 51/18 y las demás que hemos citado):

"que la falta de competencia de ADIF 'no es una cuestión que de forma patente, clara o evidente pueda determinarse. Así lo acredita el hecho de la propia argumentación que se despliega en el acto impugnado y en la contestación a la demanda, lo que pugna con la previsión de artículo 217 citado, pues las liquidaciones no han sido dictadas por órgano 'manifiestamente' incompetente. Es más, puede deducirse precisamente lo contrario, conforme estamos señalando'. La incompetencia ha de ser material o territorial y, en todo caso, manifiesta sin que sea necesario un prolijo esfuerzo dialéctico (como en este caso) la comprobación de dicha incompetencia. De hecho, son múltiples los recursos vistos por esta Sala sobre liquidaciones de ADIF, tras la impugnación en vía económico administrativa.

Afirma la resolución impugnada y esta Sala suscribe, 'a lo sumo, estamos ante una discrepancia jurídica y no ante una falta de competencia 'manifiesta, esto es, que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido', que no requiera esfuerzo interpretativo o argumental para ser detectada. Así pues, la pretendida falta de competencia de ADIF o ADIF-Alta Velocidad de ninguna manera podría calificarse como manifiesta en el sentido establecido por el Alto Tribunal, lo que de nuevo lleva a dictaminar que la recurrente trata de calificar como causa de nulidad de pleno derecho lo que a lo sumo sería una discrepancia jurídica'.

Desde luego la referida Tasa, contemplada en el artículo 4.b) del Decreto 137/1960, ha sido confirmada por la Ley 25/1988, de 13 de julio, de prestaciones patrimoniales de carácter público. Por ello nos encontramos ante una Tasa prevista por norma de rango legal, liquidada por quien tiene legalmente la competencia para aprobar el proyecto del que deriva la misma, firme al no haber sido recurrida y pagada por el sujeto pasivo, sin oponer reparo alguno en su momento.

Tal y como señala la resolución objeto de recurso, 'la tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras corresponde al Estado, que es éste quien la prevé oportunamente en sus Presupuestos Generales y que ADIF, como 'sucesor' de esas dependencias locales, la gestiona, pero no la hace suya. El obligado tributario ingresa directamente la tasa en una cuenta restringida del Tesoro Público.... A mayor abundamiento, doctrina y jurisprudencia conciben el defecto del artículo 217.e) invocado por la recurrente como, citando la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2000, una infracción 'clara, manifiesta y ostensible', es decir, como los casos de ausencia total del trámite o en los que se sigue procedimiento distinto, sin que sea suficiente la mera falta de algún trámite, por importante que sea, lo cual podría llevar, en su caso, a la anulabilidad, pero no a la nulidad de pleno derecho.... el defecto imputable ha de ser claro, rotundo, notorio y diferente de una mera interpretación jurídica y que en su apreciación siempre debe usarse un criterio restrictivo a fin de evitar que cualquier infracción o duda legal pueda ser presentada, e incluso empleada a modo de ardid o truco, como causa de nulidad de pleno derecho'. A juicio de la Sala, poco más cabe añadir.

También afirma la sentencia recurrida, y esta Sala suscribe, que no se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, pues 'se siguió el previsto por la norma, se respetaron todos y cada uno de los trámites, se dio al recurrente la posibilidad de recurrir, aceptó las liquidaciones, las pagó, no planteó ningún recurso ordinario dentro de plazo, por lo que como muy bien indica la Administración, no se puede vestir una discrepancia jurídica como una nulidad de pleno derecho'".

Por lo demás, reiterando la ya afirmado en nuestra anterior sentencia ya citada y remitiéndonos a los términos de la resolución recurrida, concluimos que procede la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia recurrida, por sus propios fundamentos.

CUARTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1500 euros, el importe de las costas.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

Desestimarel recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Federico Pinilla Romeo, en nombre y representación de Tecsa Empresa Constructora, S.A. y Dragados, S.A., UTE AVE ULLA, contra sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 2 en el procedimiento ordinario 47/2017, el día 20 de diciembre de 2018, la cual confirmamos por ser ajustada a derecho, imponiendo las costas a la parte recurrente, en los términos expuestos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.