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11/03/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 24/2020 de 30 de Diciembre de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 30 de Diciembre de 2020
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: RUIZ PIÑEIRO, FERNANDO LUIS
Núm. Cendoj: 28079230082020100525
Núm. Ecli: ES:AN:2020:4270
Núm. Roj: SAN 4270:2020
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a treinta de diciembre de dos mil veinte.
Vistos los autos del recurso de
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado,
Antecedentes
Frente a los actos recurridos, el referido Juzgado dicta sentencia de 10 de enero de 2020, en la que desestima el recurso, sin efectuar pronunciamiento en costas.
Ha sido Magistrado ponente
Fundamentos
"La parte actora, resultó beneficiaria de una subvención en el ejercicio 2014, por parte del IMSERSO, que ascendía a la suma de 630.014 euros, destinada al programa 'Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales '.
La Intervención General de la Seguridad Social, efectúo un Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas, para el año 2017, con relación a la subvención concedida por el IMSERSO, por Orden TAS/980/2007, de 2 de abril y por Resolución de 8 de abril de 2014, por la que se convocó la concesión de subvenciones durante ese ejercicio, en el Área de Atención a Mayores.
La Intervención General de la Seguridad Social, el 16 de julio de 2018, emitió un informe de Control Financiero, en el que consideraba procedente el reintegro de parte de la subvención (...).
El 31 de julio de 2018, se acordó por la Dirección General del IMSERSO, el inicio del expediente de reintegro de la citada cuantía, concediéndole a la parte actora, un plazo de 15 días, para la formulación de alegaciones.
El 1 de octubre de 2018, la parte ahora demandante presentó alegaciones, mostrando su disconformidad.
El 21 de noviembre de 2018, la Intervención General de la Seguridad Social, emitió un informe de reintegro de cuantía, en base al artículo 51.3 de la Ley General de Subvenciones, concretando el importe a reintegrar en la suma de 99.575,09 euros, más los intereses de demora.
El 3 de diciembre de 2018, la Directora General del IMSERSO, dictó una resolución en el Procedimiento de Reintegro, por una cuantía total de 116.670,07 euros, incluidos los intereses de demora.
Contra la anterior resolución se interpuso recurso de reposición, que fue desestimado y contra cuya desestimación se ha recurrido a la vía jurisdiccional".
"Esta fuera de toda discusión que los actos administrativos deben estar motivados, para garantizar su conformidad a derecho y evitar cualquier atisbo de arbitrariedad en el proceder de la Administración.
La resolución objeto de impugnación, sin embargo, no adolece de falta de motivación como sostiene la parte actora, porque dada la materia ante la que nos encontramos, dicha motivación en lugar de ser exhaustiva en la citada resolución, es referencial, esto es, se remite a un informe que obra en el expediente y a disposición de la parte recurrente, emitido por la Intervención General.
No hay que olvidar, como muy bien se encarga de poner de manifiesto la letrada de la Seguridad Social, que en el presente supuesto, el órgano gestor de la subvención, esto es, el IMSERSO, se encuentra vinculada por el criterio contenido en el Informe Financiero, emitido por la Intervención General, a la vista de las alegaciones formuladas por la recurrente y por el IMSERSO y ello como establece el artículo 51.3 de la Ley 3/2003 General de Subvenciones, que viene a decir que 'La resolución del procedimiento de reintegro no podrá separarse del criterio recogido en el Informe de la Intervención General de la Administración del Estado'.
Por lo tanto, debido a la vinculación obligatoria entre la Resolución del IMSERSO y el Informe de la Intervención, es evidente que la motivación de la primera viene condicionada por el contenido de dicho Informe.
Las razones que motivaron la necesidad de reintegrar parcialmente el importe de la subvención concedida, se encuentran recogidas en ese Informe y en ellas se apoya la Resolución, por lo que es más que suficiente que esta, se remita al citado Informe, sin necesidad de reproducirlo, al ser perfectamente conocido por la recurrente que ha tenido total acceso al mismo y que no puede alegar ni indefensión ni arbitrariedad, al ser plenamente conocedora de las causas que han llevado a la decisión de que reintegre parte de la subvención concedida".
En el recurso de apelación, la parte insiste en la falta de motivación, lo que es claramente injustificado. Se viene a afirmar que la resolución no puede entenderse cumplimentada por remisión al informe previo, sino que debe contener -en sí misma- y no por referencia la fundamentación adecuada.
Esta tesis no es correcta, como se ha señalado en la sentencia que se recurre. El deber de la Administración de motivar sus actos, como señala, entre otras, la STS de 19 de noviembre de 2001, Recurso 6690/2000, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE, siendo en el plano legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho. La motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración. Motivación de los actos administrativos, que como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. SAN de 18 de diciembre de 2017, recurso 384/2016.
"Un razonamiento parco o sucinto, en cuanto permita colegir la lógica de la decisión adoptada, como sería el caso, es suficiente a efectos de motivación ( Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1993, por todas), y es que, como bien significa la Sentencia del Tribunal Constitucional 301/2000, de 13 de noviembre 'el deber de motivación de las resoluciones (...) no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones (...) que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la 'ratio decidendi' que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3; 66/1996, de 16 de abril, F. 5; 115/1996, de 25 de junio, F. 2; 116/1998, de 2 de junio, F 3; 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3);' añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio, que 'no existe, por lo tanto, un derecho fundamental (...) a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre, F. 3)'". Así lo hemos recogido, entre otras, en la sentencia de fecha 31 de enero de 2014, recurso 1174/2011; de fecha 30 de abril de 2014, recurso 144/2012; y de fecha 27 de noviembre de 2017, recurso 254/2015.
Pues bien, examinado el contenido de la resolución recurrida puede observarse que se contienen en ella los elementos fácticos y jurídicos suficientes para conocer el contenido y alcance de lo que se acuerda, hasta el punto de que la parte ha podido articular los medios de alegación y prueba pertinentes a su interés.
Y, para completar lo hasta aquí afirmado, podemos referirnos a lo señalado en nuestra sentencia de fecha 7 de enero de 2014, recurso 1062/2011, en los siguientes términos: "Es preciso señalar también que la Resolución de ......da cumplida respuesta a las alegaciones formuladas por la recurrente en el recurso de reposición deducido frente a la resolución que acuerda el reintegro parcial, solventado así, en cualquier caso, los eventuales defectos de motivación que pudiera contener la resolución inicial, siendo precisamente esta una de las funciones que puede cumplir el recurso administrativo, salvo que se trate de defectos insubsanables lo que no es del caso".
En el supuesto que ahora examinamos la parte presentó recurso de reposición en el que expone, de forma que no genera dudas, cuáles son los motivos de la decisión administrativa y combate los mismos de forma acabada. Siendo ello así, no podemos apreciar que exista falta de motivación, cuando ésta debe ir encaminada al conocimiento por parte del administrado de las razones que avalan la decisión, razones que, como hemos dicho, la parte conoce sobradamente y de hecho discute ya en la vía administrativa.
Señala la sentencia recurrida:
"En el presente caso sin embargo, no concurren las circunstancias antes expuestas, pues ni el IMSERSO, ni la Intervención, han emitido ninguna declaración que les vincule a interpretar determinadas partes de la resolución de la convocatoria en el mismo sentido.
El Informe de Auditoria en el que se basa la Resolución, pone de manifiesto las diferencias entre las Resolución de Convocatoria del año 2010 y el año 2014 (páginas 313 y siguientes del Expediente Administrativo) y así se dice textualmente:
'En el ejercicio de sus funciones el equipo auditor se basa en la normativa aplicable a las subvenciones y demás normativa emanada del órgano concedente, principalmente la Orden de Bases, como la Resolución de convocatoria del ejercicio afectado que viene a concretar en su Anexo I el contenido de la actuación que se convoca y que no tiene por qué coincidir exactamente en las convocatorias anuales. De hecho, al comparar la Resoluciones de las convocatorias del año 2010, aludida por la entidad beneficiaria y la del año 2014, objeto del presente informe de reintegro, se observa para esta última un mayor rigor en la concreción de los conceptos subvencionables, circunstancia que indudablemente conlleva a concluir que el contenido de las actuaciones de las convocatorias citadas, donde se concretan las actuaciones que pueden ser desarrolladas y financiadas con la subvención otorgada, presenta diferencias, por lo que no se pueden aceptar las consideraciones de la entidad beneficiaria en una diferencia de criterio en los informes de control financieros emitidos. A modo de ejemplo, cabe indicar que en la convocatoria del año 2010 se establecía 'también podrán ser subvencionados los medios necesarios para la difusión, información, orientación y asesoramiento, dirigidos a todas estas actuaciones, tanto a los miembros de las Juntas Directivas de la Entidad, como a sus asociados y entidades que la integran' cuando en la convocatoria del año 2014, nada se indica al respecto.
A su vez, conviene analizar que, en cualquier caso, el informe de control financiero correspondiente a la convocatoria del año 2010, no contiene manifestación alguna que contradiga expresamente las conclusiones recogidas en el informe referente a la convocatoria del año 2014. Ha de tenerse presente que el procedimiento de control financiero no implica necesariamente una fiscalización exhaustiva de la cuenta justificativa, dado que es práctica habitual la utilización de procedimientos selectivos en la aplicación de las actuaciones previstas en el artículo 44.4 de la Ley General de Subvenciones, por ello, no puede deducirse la conformidad con la aplicación de un gasto a la subvención por el mero hecho de no haberse indicado lo contrario en el informe previo'
Pero a mayores, como indica la Administración, aun en el caso de error u omisión en el análisis de las partidas disputadas en convocatorias precedentes, ello no habilita a la aplicación de la doctrina de los actos propios, puesto que ésta encuentra su límite en la legalidad vigente, de manera que si la Intervención hubiera descubierto en esta convocatoria que la tolerancia de dichos gastos no era conforme a Derecho, nada impide que la Administración rectifique, no admitiéndolas en la presente convocatoria.
Por último, en cuanto a los gastos que justifica la recurrente y que la Administración entiende que no proceden, de ahí la necesidad del reintegro parcial de la subvención, ha quedado claro en el Informe aludido, que no se discute la realidad de los mismos, ni tampoco su importe, no obstante no pueden quedar cubiertos por la subvención por las razones ya expuestas, debiendo ser excluidos por las causas previstas en los artículos 17.1 c) y f) de la Ley General de Subvenciones y en la Orden de Bases".
Poco más cabe añadir, pues resulta claro que no se vulnera el principio que se cita por la parte. Vinculado a los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica, el Tribunal Supremo señala ( STS 2 octubre 2017, rec 1980/2016), respecto de la vinculación a los 'actos propios', que la jurisprudencia ha definido los elementos que deben concurrir, entre otras en la sentencia de 24 de febrero de 2016, rec. Cas. 4134/2014, poniendo de manifiesto:
"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:
a) El principio 'venire contra factum propium non valet', es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, 'La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica', pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11, FJ 7º)'.
b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012).
c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen".
Ninguna tacha apreciamos, en nuestro caso, a la actuación administrativa recurrida, que ejercita una facultad normativamente dispuesta, concurriendo los requisitos que se prevén en los preceptos de referencia y en las bases de la convocatoria.
En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su