Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 270/2010 de 20 de Marzo de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a veinte de marzo de dos mil doce.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativonº 270/2010que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora Dª MARTA ISLA GÓMEZ actuando en representación procesal deD. Corneliocontra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO en impugnación de la resolución que se dirá. En el presente litigio figuran en calidad de codemandadasCÁRNICAS, SA, representada por el Procurador de los Tribunales D. RAMÓN RODRÍGUEZ NOGUEIRA;MARTÍNSA-FADESA,representada por el Procurador de los Tribunales D. MANUEL ORTIZ DE URBINA; yD. Humberto, representado por el Procurador de los Tribunales D. JUAN FRANCISCO ALONSO ADALÍA. La cuantía del presente procedimiento ha sido establecida como indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.Por el recurrente expresado se formuló recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el 28 de abril de 2010, y por providencia de fecha 11 de marzo de 2010 se tuvo por interpuesto y se procedió a reclamar el envío del expediente administrativo por parte de la Administración recurrida.

SEGUNDO.Tras el acordar el complemento del expediente inicialmente remitido en aquellos antecedentes que la parte actora consideró su interés, formalizó ésta escrito de demanda, que fue presentado el 11 de octubre de 2010. En ella terminó suplicando que se declare no conforme a derecho y por ello que el Tribunal anule la resolución impugnada.

TERCERO.El Abogado del Estado contestó la demanda, mediante escrito presentado el 22 de marzo de 2011, en el cual terminó solicitando de la Sala la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución impugnada, con expresa condena en costas a la parte actora.

CUARTO. En escrito que tuvo entrada en Sala el 19 de abril de 2011 la entidad inicialmente codemandada, CÁRNICAS, SA, se apartó del presente procedimiento porque finalmente el litigio se contraía a una variante, el arco noroeste, distinta de aquélla en la que se contienen sus intereses.

QUINTO.-En escrito presentado el 13 de abril de 2011 la representación procesal de MARTINSA-FADESA formuló contestación a la demanda interesando la desestimación del recurso.

SEXTO.-Por Auto de fecha 20 mayo 2011 se acordó recibir el pleito a prueba, tras lo cual fueron practicados aquellos medios de prueba que, siendo solicitados por las partes, fueron admitidos por el Tribunal en razón de su pertinencia y utilidad para la causa.

SÉPTIMO.-Seguidamente se dio traslado a las partes para la formulación de escrito de conclusiones sucintas y procedió a señalarse para votación y fallo de este recurso el día 14 de marzo de 2012, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las oportunas prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la realización de un contraste de legalidad para con la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo, del recurso de reposición que fue interpuesto en su momento por el ahora actor contra una resolución de la SECRETARÍA DE ESTADO DE PLANIFICACIÓN e INFRAESTRUCTURAS del MINISTERIO DE FOMENTO, de 14 de julio de 2009, que aprobó el expediente de información pública y, definitivamente, el Estudio Informativo de clave EI-4-MU-18, denominado 'Variante Noroeste de Murcia' (Boletín Oficial del Estado del 11 de septiembre de 2009), y en el que se seleccionó, como solución a desarrollar, las alternativas 1.E y 3.A para los arcos norte y noroeste respectivamente.

SEGUNDO. En la demanda el actor concretó su inicial impugnación en la selección -improcedente su juicio- de la alternativa 3.A para el Arco Noroeste de dicha variante, con abandono, por ello, de lo afectante a la alternativa 1.E. Tal abandono dio lugar a que una de las partes comparecidas en calidad de codemandadas se apartase del litigio por estimar que, situada en estos términos la impugnación del actor, carecía ya de interés su presencia en el litigio.

Afirmaba el recurrente ser copropietario de unos terrenos rústicos sitos en el término municipal de Alguazas (Murcia) que se verían afectados por la indicada Alternativa 3.A, finalmente elegida.

Expresa, a renglón seguido que, además del derecho e interés legítimo de carácter particular que se corresponde con aquella misma titularidad, el actual recurso afectaría también a los intereses colectivos del municipio de Alguazas. Destaca, para ello y a fin de evidenciar dicha afectación, que de hecho la diferencia entre la alternativa 3.A y la 3.F del estudio complementario de 2008 se llamaría precisamente 'Alguazas'.

Sigue indicando luego que el Ayuntamiento también ha interpuesto un recurso contencioso administrativo contra este mismo acto de aprobación del Estudio Informativo; recurso que se tramita bajo el número 290/2010 de esta misma Sala y Sección.

Tras ello expresa, como concretos motivos de impugnación del acto administrativo recurrido, los que siguen:

1º.- Nulidad de pleno derecho del acto impugnado por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente y prescindiendo además, total y absolutamente, del procedimiento legalmente establecido.

En este lugar indica la parte actora que el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras y el artículo 33 de su Reglamento establecen que, cuando se trata de construir carreteras no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas ha de remitir el estudio a las Comunidades Autónomas y corporaciones locales afectadas, al objeto de que, durante plazo de un mes, examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas respectivas. Pero -matiza el actor-, en caso de disconformidad con la propuesta, el expediente habrá de ser elevado al Consejo de Ministros, el cual decidirá si procede ejecutar finalmente el proyecto ordenando, en tal caso, la modificación o revisión de planeamiento urbanístico afectado.

Constaría en este caso -sigue alegando el actor- que con fecha 9 de agosto de 2006 entró en el Registro de la Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia el correspondiente escrito de disconformidad del Ayuntamiento de Alguazas, al que se acompañaba un acuerdo del Pleno Consistorial del 31 de mayo de 2006.

2º.- Nulidad de pleno derecho del acto recurrido en la medida en la que, a su vez, sería nulo de pleno derecho el escrito- propuesta, de fecha 8 de abril de 2009, por el que se proponía al órgano ambiental, como alternativa más favorable, aquella 3.A.

La nulidad de tal informe-propuesta derivaría de que estaría firmada por el Subdirector General de Planificación pese a ser el promotor y órgano sustantivo la Dirección General de Carreteras.

3º.- Falta de motivación del acto recurrido.

Afirma en esta nueva sede alegatoria la parte recurrente que, tanto si se considera el impugnado como un acto discrecional como si se estima como reglado, era preciso que contuviera la pertinente motivación.

Expresa después que, en el presente caso «estamos en presencia de un acto que se separa de forma sorpresiva del criterio seguido en actuaciones precedentes». Cita al respecto, por ello, la parte actora el artículo 54.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De modo más concreto, y tras una profusa cita de lo actuado en el procedimiento administrativo, viene a indicar, en lo que ahora interesa, que el cambio de alternativas que se produjo en la resolución-propuesta del Subdirector General de Planificación de fecha 8 de abril de 2009 no estaba suficientemente motivado, cosa que viciaría de nulidad dicha propuesta y tal vicio se proyectaría sobre las actuaciones subsiguientes (Declaración de Impacto Ambiental y aprobación definitiva del Estudio Informativo).

4º.- Y por último se cuestiona la resolución impugnada en lo relativo a la alternativa 3.A finalmente elegida, y se afirma la nulidad de la resolución del 9 de junio, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático por la que se formuló Declaración de Impacto Ambiental favorable a tal Alternativa.

Expresa además que la indicada 3.A, finalmente elegida, no era en realidad la opción más recomendable, tal como vendría tratando de demostrar desde el 2006, en un recurso contencioso administrativo interpuesto por él mismo ante la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.

También, según el recurrente, tal Declaración de Impacto Ambiental carece del rigor y seriedad que le sería exigible puesto que el órgano ambiental esperó a que el promotor le indicase cuál era la alternativa más recomendable. No se trataría, pues, de un acto previo tal Declaración, sino posterior y condicionado a la anterior decisión del promotor.

Expresa por ello que en aquel otro procedimiento ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia ellos han propuesto una alternativa que discurría por la cola de la presa de Los Rodeos, a la que se denominó 'Alternativa 3.F'.

TERCERO. - Una vez expuestos los principales reproches de legalidad que el recurrente formula contra el acto impugnado procederemos a su oportuna resolución.

1º.- En el primero de ellos se afirmaba -como queda ya dicho- la falta de competencia del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación para la aprobación del Estudio Informativo objeto del litigio. En este lugar la recurrente invocaba también la concurrencia del motivo de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por haber sido dictada la resolución, supuestamente, por órgano manifiestamente incompetente.

La raíz de esta impugnación reside en que, al haber manifestado su disconformidad con el estudio informativo el Ayuntamiento de Alguazas la competencia para dictar la resolución habría pasado a corresponderle al Consejo de Ministros. Y todo ello en aplicación del artículo 10.1 de la Ley 25/1998, de 29 julio, de Carreteras , y artículo 33.1 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento general de dicha Ley.

Nótese en este punto, sin embargo, que el recurrente estaría defendiendo, con tal motivo, un interés ajeno, cual sería el representado por el Ayuntamiento.

Existe, pues, una franca carencia de legitimación 'ad causam' que, como la Sala viene declarando, ha de predicarse de las precisas pretensiones formuladas en cada caso, naturalmente conjugadas con la 'causa petendi' que les sirva de fundamento. Pero el recurrente carece de interés legítimo para tutelar las competencias municipales.

Aunque con lo indicado sería bastante para desestimar el presente motivo impugnatorio, lo cierto es que el escrito del Consistorio de Alguazas, al que el recurrente se refiere, en modo alguno refleja una efectiva oposición del Municipio y menos evidencia disconformidad entre el Estudio y el planeamiento urbanístico municipal.

Más bien al contrario, en él se indica que «con el voto unánime de todos los grupos políticos, se acordó asumir la propuesta de trazado e impulsar su desarrollo en el plazo más breve posible». Seguidamente el escrito alberga una serie de 'alegaciones' en las que, su primera, muestra el «expreso acuerdo, globalmente, con la propuesta [...] entendiendo que su ejecución suponga una mejora sustancial para el desarrollo social y económico de la región de Murcia, y de los municipios por los que discurrirá». En la 'alegación' segunda se matiza ciertamente que, sin embargo, un desplazamiento del trazado hacia el oeste «supondría una sustancial mejora para los municipios afectados por el trazado». Pero ello no supone oposición, y menos expresión de contradicción con el planeamiento. Más abajo se expresa también que por otro lado, «profundizando en el carácter de instrumento de ordenación y estructuración territorial que presenta la obra sujeta al análisis, y ya en relación con el municipio de Alguazas, dada la escasa superficie de nuestro término municipal, con el desplazamiento hacia el oeste propuesto, se posibilitaría que una mayor parte del término municipal quedara del mismo lado de la variante con los beneficios integradores que ello supondría».

Por último se indica, en la 'alegación' tercera del indicado escrito, que el Ayuntamiento «se encuentra en proceso de elaboración y tramitación de su PGMO, y situará sobre el mismo, en todo caso, esta infraestructura, incluyendo las reservas de suelo necesarias para su realización, incluso del acceso previsto. Asimismo los servicios técnicos de este Ayuntamiento se ponen a disposición de esa Demarcación y del Ministerio de Fomento para cuantas aclaraciones y ayudas estimen necesarias».

En definitiva, no encontramos efectiva oposición del municipio y menos aún expresión de contradicción al planeamiento sino meras sugerencias de mejora.

Hace mención el recurrente a un informe del Abogado del Estado, obrante como documento 68 del expediente, el que se haría constar la existencia de discrepancias planteadas por alguna corporación local respecto su planeamiento urbanístico. Sin embargo, es obvio que el ayuntamiento de Alguazas no se encuentra entre aquellos discrepantes.

Por último -aunque nada de ello sería necesario tras lo ya dicho- la jurisprudencia se ha pronunciado con contundencia sobre la cuestión ahora alegada expresando la falta de necesidad de la remisión del preciso estudio informativo al Consejo de Ministros.

Así por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2007 ha declarado que:

...«carece de apoyo legal el pronunciamiento de la Sala de instancia, que [...] impone al Ministerio de Fomento la obligación de remitir la propuesta del Estudio Informativo al Consejo de Ministros, antes de su aprobación definitiva, cuando en el expediente una Corporación local haya formulado de forma motivada su oposición al trazado previsto, con el objeto de que resuelva la disconformidad entre la Administración estatal y la Administración local, conforme a lo dispuesto en elartículo 10 de la vigente Ley 25/1988, de 17 de julio, de Carreteras, que regula el procedimiento de aprobación del estudio informativo de carreteras [...]. Se desprende del contenido de esta disposición legal [...] cuyo desarrollo normativo se dispone en elartículo 33 del Reglamento de Carreteras, en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal [...] cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas, de donde se deduce, en una interpretación lógica, sistemática e integradora de las disposiciones analizadas, que no cabe insertar en esta fase procedimental un trámite complementario de remisión del expediente al Consejo de Ministros para que resuelva las eventuales discrepancias que se hayan podido suscitar por las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas en el trámite de información pública y de audiencia. La intervención del Consejo de Ministros, a que alude el segundo inciso delartículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, se requiere para articular la necesaria coordinación de la competencia estatal en materia de planificación y proyección de carreteras estatales conla competencia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en materia de planificación urbanística, y se produce una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo por el Ministerio de Fomento, teniendo como finalidad no la de alterar el trazado en la forma aprobada, sino la resolución de si procede ejecutar el proyecto y, en consecuencia, ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico del municipio afectado».

La Sentencia de 22 de septiembre de 2009 de aquel mismo Tribunal ha ratificado además, más modernamente, aquella misma línea jurisprudencial.

2º.- El segundo bloque impugnatorio afirma la nulidad de pleno derecho del acto recurrido, en la medida en la que, a su vez, sería nulo de pleno derecho el escrito-propuesta de fecha 8 de abril de 2009 por la que se proponía al órgano ambiental, como alternativa más favorable, la denominada 3.A, y ello porque estaría firmada por el Subdirector General de Planificación.

Procede sin embargo también la desestimación de este segundo motivo ya que, como el Abogado del Estado acertadamente indica, el escrito al que el demandante se refiere, procedente del Subdirector General de Planificación, es un acto de mero trámite carente de cualquier contenido resolutivo.

Por otra parte tampoco concreta la recurrente (silencio alegatorio que también destaca la Abogacía del Estado) la norma atributiva de competencia que se habría visto infringida en este caso y que comprometería de modo tan relevante lo ulteriormente actuado.

Y en fin tampoco hay razón jurídica alguna que permita afirmar que, pese a que el acto final ha sido adoptado por órgano competente, deba quedar afectado por una eventual falta de competencia (no acreditada) de un informe antecedente. Justamente al contrario, el art. 64 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero (y el recurrente no ha justificado la dependencia del segundo con respecto del primero).

3º.- Seguidamente el actor reprochaba la falta de motivación de la resolución recurrida, fruto también de pretendida falta de motivación en el escrito del Subdirector de Planificación.

Éste, sin embargo, expresó que en:

...«el expediente de información pública se proponía una alternativa denominada 3.F para la parte denominada Arco Noroeste de Murcia en lugar de la 3.A propuesta inicialmente en el Estudio Informativo. No obstante, a la vista los informes recibidos con posterioridad, la denominada alternativa 3.F podría considerarse suficientemente lesiva para el medio ambiente por su afección a la zona del Embalse de los Rodeos, como para retornar a la alternativa propuesta inicialmente en el estudio informativo. Por ello se propone como alternativa más favorable para el arco noroeste de Murcia la denominada 3.A, que no afecta a la zona del Embalse de Los Rodeos, definida en el Estudio Informativo Inicial, objeto de la primera información pública y que cuenta con un enlace»...

En definitiva, no sólo no existe defecto alguno de motivación en los cambios finalmente decididos sino, justamente al contrario, existe en el caso una transparente y solvente explicación de las razones e intereses preponderantes que condujeron a la sustitución de la alternativa elegida.

Nótese, en este mismo sentido, que la resolución de 9 de junio de 2009 de la Secretaría de Estado para el Cambio Climático, por la que se formuló Declaración de Impacto Ambiental del proyecto, expresaba literalmente lo que sigue (Boletín Oficial del Estado de 8 de julio de 2009):

...«la alternativa elegida para el Arco Noroeste (3A) se diferencia fundamentalmente del resto de alternativas pues es la que, de acuerdo con lo informado por la Dirección General del Patrimonio Natural y Biodiversidad de la Región de Murcia, tiene una menor afectación ambiental al LIC Río Mula y Pliego. Esta alternativa no cruza en ningún momento el Embalse de Los Rodeos ni las lagunas de la Depuradora de Alguazas, frecuentadas por las aves».

Más adelante expresaba:

...«el Servicio de Información e Integración Ambiental de la Dirección General del Patrimonio Natural y Biodiversidad de la Consejería de Agricultura y Agua de la Región de Murcia remitió un informe con fecha 28 de noviembre de 2008 en el que indica lo siguiente: [...]. 'La alternativa 3.F, que es la elegida por el promotor en la documentación expuesta a la segunda información pública, afecta a una zona muy sensible desde el punto de vista ambiental, como es el Embalse de Los Rodeos, área considerada como humedal, importante por la presencia de aves de ambientes acuáticos como cigüeñuelas, zampullines, garzas y arcillas. La alternativa 3.E afecta a una zona de presencia de aves acuáticas como es la depuradora de Alguazas. La alternativa 3.A supone por un lado la menor afectación afección a superficie con presencia de habitantes y por otro, la no destrucción de los ambientes óptimos para la presencia de aves acuáticas [...] tras analizar el informe de la Dirección General del Patrimonio Natural y Biodiversidad el 22 de abril de 2009 el promotor remite un escrito en el que vuelve a proponer para el Arco Noroeste como alternativa más favorable para su desarrollo posterior la 3.A»...

Cabe concluir, pues, a partir de los contenidos transcritos de la Declaración de Impacto Ambiental, la existencia de una cumplida y transparente explicación de las razones de elección de la alternativa finalmente acordada y, por el contrario, de las existentes para el abandono de otras, por lo que el motivo debe desestimarse.

4º.- En último término se cuestiona la efectiva idoneidad de la alternativa 3.A elegida.

Sin embargo, de lo indicado hasta aquí en respuesta al motivo de recurso anterior, se obtiene la racional adecuación de la alternativa elegida en orden a la preservación del patrimonio natural, que sería gravemente afectado en caso contrario, por lo que, sin necesidad de mayores consideraciones, procede la desestimación de este último bloque de motivos y, con él, del recurso en su conjunto.

CUARTO.-No se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de procedente aplicación.

Fallo

PRIMERO.DESESTIMAR

el recurso contencioso administrativo nº 270/2010, promovido por la Procuradora Dª MARTA ISLA GÓMEZ en representación de D. Cornelio contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO, en impugnación de la resolución de 14 de julio de 2009, que aprobó el expediente de información pública y, definitivamente, el Estudio Informativo de clave EI-4-MU-18, denominado 'Variante Noroeste de Murcia', y contra la desestimación presunta del recurso de reposición entablado contra ésta.

SEGUNDO.No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el art. 86.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.