Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000270/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:01841/2017
Demandante:LETRADO DE LA CIUDAD DE CEUTA
Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a ocho de junio de dos mil dieciocho.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativonúm. 270/2017que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido elLetrado de la CIUDAD DE CEUTA, en nombre y representación de dicha Administración Pública contra la Resolución dictada por la Secretaria de Estado de Infraestructuras Transporte y Vivienda el día 10 de enero de 2017 por la que se desestima el requerimiento previo efectuado por la Ciudad de Ceuta en relación con la resolución del propio Secretario de Estado de 23 de agosto de 2016 siendo demandada la Administración del Estado representada y defendida por el Abogado del Estado, en materia de reintegro de cantidades no justificadas transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 con una cuantía indeterminada. Ha sido Ponente la MagistradoDª MERCEDES PEDRAZ CALVO.
Antecedentes
PRIMERO-.Po r la representación procesal indicada se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución más arriba indicada.
Por Decreto del Letrado de la Administración de Justicia se acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO-.Me diante escrito de 11 de enero de 2018 la parte actora formalizó la demanda, en la cual, tras exponer los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos terminó suplicando la estimación del recurso y en su virtud se declare anule la resolución impugnada.
TERCERO-. El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y solicitar la desestimación del recurso, dejando expuestos los fundamentos de hecho y de derecho que justifican tal conclusión.
CUARTO-. Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.
QUINTO-.& La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 6 de junio de 2018 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO-.Es objeto del presente recurso de contencioso-administrativo la resolución dictada el día 10 de enero de 2017 por la Secretaria de Estado de Infraestructuras Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento por la que examinado el escrito presentado por la CONSEJERIA DE FOMENTO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE CEUTA, ahora demandante, instando la anulación de la Resolución de dicha Secretaría de Estado de 23 de agosto de 2016, or la que se requiere a dicha Comunidad Autónoma la devolución de cantidades no jsutificadas que le fueron transferidas en el marco del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y anteriores, se desestima el requerimiento.
SEGUNDO-. Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes:
1-. Con fecha 26 de octubre de 2015 se suscribió Acta de Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Ciudad de Ceuta, para la aplicación del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores.
La Administración General del Estado ha transferido a la Ciudad de Ceuta para el desarrollo de las actuaciones en el marco de los sucesivos Planes Estatales de Vivienda 2009- 2012 y anteriores, un total de 20.223.769,58 Euros.
2-. La Ciudad de Ceuta ha justificado al Ministerio de Fomento un total de 12.296.926,34 Euros, más 4.277.790,88 -compromisos financieros adquiridos- pero no ha justificado el importe restante, es decir, 3.649.052,36 Euros.
3-. El día 20 de abril de 2016, la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo, acordó iniciar un expediente de reintegro, del que se dio traslado a la Ciudad de Ceuta el 26 de abril de 2016.
4-. El día 18 de mayo de 2016, la Ciudad de Ceuta remite alegaciones a la propuesta de inicio de expediente de reintegro.
5-. El día 23 de agosto de 2016, el Secretario de Estado de Infraestructuras Transporte y Vivienda, dicta resolución por la que se requiere la devolución de cantidades no justificadas por importe por importe de 3.649.052,36 Euros, elevando la liquidación a definitiva. Se notifica a la interesada el día 31 de agosto de 2016.
6-. El día 5 de octubre de 2016, la Consejería de Fomento de la Ciudad de Ceuta presentó escrito que califica como 'recurso de alzada', contra la resolución de 23 de agosto de 2016, solicitando su anulación.
TERCERO-.Los motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue:
I-. Nulidad de las resoluciones impugnadas por haber prescrito el derecho de la Administración a liquidar y acordar el reintegro de las subvenciones, según lo previsto en el art. 38 de la Ley General de Subvenciones .
II-. El reintegro litigioso debió entenderse como remanente de tesorería a descontar de seguras futuras transferencias, al amparo de lo previsto en el art. 86 de la Ley General Presupuestaria .
En la contestación a la demanda, el Abogado del Estado alega lo siguiente:
I-. En cuanto a la prescripción alegada, el artículo 15.1 de la Ley General Presupuestaria recoge que, los ingresos de derecho público son exigibles en tanto que no haya transcurrido el plazo de prescripción. Señalando que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal a reconocer o liquidar los créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que tal derecho pudo ejercitarse. En este mismo sentido se expresa el art 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . El Acta de Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio, entre el Ministerio de Fomento y la Ciudad Autónoma de Ceuta, fijó el saldo pendiente de justificar en 3.649.052,36 Euros, el 26 de octubre de 2015, en esta fecha, comienza el plazo para que el reintegro de las subvenciones no justificadas pueda exigirse.
II-. Las compensaciones que contempla el art. 86.2 de la Ley General Presupuestaria , no son aplicables a actuaciones de vivienda sin una fecha determinada, sin finalidad definida y sin que exista una normativa de aplicación.
CUARTO-.El primer motivo de recurso se centra en que habría prescrito el derecho de la Administración del Estado al reintegro de la suma no justificada, y no debatida en ningún momento por la recurrente, de 23.649.052,36 euros.
Son fechas relevantes, a los efectos de examinar esta alegación, las siguientes:
-. El 26 de octubre de 2015 se suscribe acta de la Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Ciudad Autónoma de Ceuta,
-. El día 20 de abril de 2016 la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo acordó iniciar un expediente de reintegro, que fue notificado a la ahora actora el dia 26 de abril de 2016, obrando en el expediente administrativo el correspondiente acuse de recibo, no siendo negado este hecho por la recurrente.
-. El día 23 de agosto de 2016 se dicta el acuerdo de reintegro.
La actora considera en su escrito de conclusiones que la propia Administración del Estado reconoce que los planes anteriores son de donde procede la deuda, luego no puede establecerse como fecha de inicio del plazo de reintegro el 26 de octubre de 2015 pues ello equivaldría a dejar en manos de una de las partes la determinación del elemento de esta fecha.
La Sala considera que este motivo de recurso no puede prosperar. En efecto, como pone de relieve la Administración, es la Ley 4/2013 de 4 de junio de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas la que, en su Disposición Adicional Segunda estableció:
'Disposición adicional segunda. Régimen aplicable a las ayudas de los Planes Estatales de Vivienda y Renta Básica de Emancipación.
A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Emancipación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre:..
c) Se mantienen las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda hasta que sean efectivas las nuevas lineas de ayudas del Plan Estatal da Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edífícatoria y la regeneración y renovación urbanas. 2013-2016. Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda o cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda.'
A su vez, la Orden FOM/2252/2014 de 28 de noviembre, por la que se determina la efectividad de las líneas de ayuda previstas en el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016 en su exposición de motivos señala:
'La disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio , de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas dispone en su apartado c) que «se mantienen las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016», y en su apartado d) que «Las ayudas de Renta Básica de Emancipación reguladas en el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, que subsisten a la supresión realizada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, y por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, se mantienen hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas, del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016».
El día 22 de julio de 2013 se celebró la Conferencia Sectorial de Urbanismo, Vivienda y Suelo en la que se determinaron, para las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, los porcentajes de reparto de los recursos disponibles para subvenciones del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016.
El Consejo de Ministros, con fecha 5 de diciembre de 2013, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, acordó autorizar los límites para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros en aplicación de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , al objeto de atender las subvenciones previstas en el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016.
Asimismo, el Consejo de Ministros, con fecha 13 de diciembre de 2013, a propuesta del Ministerio de Fomento, acordó las cuantías máximas de las ayudas financieras estatales para la instrumentación de las subvenciones del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, coincidentes con los límites anteriores.
Por otra parte, el Consejo de Ministros, con fecha 18 de julio de 2014, acordó autorizar la suscripción de convenios de colaboración entre el Ministerio de Fomento y diversas Comunidades Autónomas (todas, excepto las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Navarra, en razón de su régimen foral) para la ejecución del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, y ratificar sus autorizaciones provisionales así como las de los convenios en esta materia con las Ciudades de Ceuta y Melilla.
Cumplido todo lo anterior, con objeto de ultimar el proceso de sustitución de las ayudas estatales anteriores por las del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, se hace necesario determinar la efectividad de las líneas de ayuda de este Plan Estatal.'
Resulta así que, la entrada en vigor de la Ley 4/2013 según su 'Disposición final cuarta. Entrada en vigor. La presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el 'Boletín Oficial del Estado»'lo que se produjo el dia 5 de junio de 2013.
Junto a esto, la publicación en el BOE de la Orden FOM 2252/2014, que tuvo lugar el 3 de diciembre de 2014, supusieron el cierre del Plan Estatal de vivienda y rehabilitación 2009/2012 y anteriores, con la consecuencia de reunir las Comisiones Bilaterales de Seguimiento de los Convenios a fin de determinar en cada caso el saldo pendiente de justificar. Y las nuevas líneas se aprobaron con la citada orden FOM 2252/2014.
Como señaló en su momento la Abogacía del Estado en el informe obrante en el expediente administrativo fechado el 15 de diciembre de 2014, ante el silencio normativo v convencional a este respecto, resulta ajustado a Derecho considerar que, dentro de las funciones de seguimiento v control de los Convenios que se atribuyen a las Comisiones Bilaterales de Seguimiento de cada Convenio de Colaboración entre el Ministerio y cada Comunidad y Ciudad Autónoma en materia de Planes Estatales de Vivienda, se encuentran también incluidas la de determinar v liquidar el saldo pendiente de justificar por la Comunidad o Ciudad Autónoma en el momento de cierre del correspondiente Plan, así como la de establecer el procedimiento a seguir a estos efectos.
En el acta de la reunión de la Comisión de 26 de octubre de 2015, relevante a los efectos de este litigo, se señala:
'Estos convenios arbitraban un sistema de transferencia de fondos desde el Ministerio de Fomento hasta la Comunidad Autónoma o Ciudad de que se trate. En función de determinados requisitos y de la linea de ayuda, las transferencias se realizaban, en su caso, por adelantado y en base a la estimación de costes de los objetivos convenidos.
Consecuencia de ello es la existencia de un flujo financiero permanente entre el Ministerio y la Comunidad Autónoma o Ciudad, existiendo siempre un saldo pendiente de justificar por parte de las Comunidades Autónomas o Ciudades, o pendiente de transferir por el Ministerio en el caso de que estas hubieran adelantado ayudas....
El estado del flujo financiero, entre ambas Administraciones, una vez suprimidas y sin efecto las ayudas, es:
El Ministerio de Fomento ha transferido a la Ciudad de Ceuta 20.223769,58 euros para la concesión de estas subvenciones:
Planes antiguos 3.573.016.96 euros
Plan 1998-2001 1.537.388,13 euros
Plan 2002-2005 1.104.352,00 euros
Plan 2005-2008 5.261.655,52 euros
Plan 2009-2012 8.747.356.97 euros
La Ciudad de Ceuta ha justificado al Ministerio de Fomento 12.296.926,34 euros:
Planes antiguos 2.790.822,49 euros
Plan 1998-2001 1.468.549,74 euros
Plan 2002-2005 1.104.136,94 euros
Plan 2005-2008 3.682.635,60 euros
Plan 2009-2012 3.250.781,57 euros
....
En consecuencia, una vez suprimidas y sin efecto las ayudas (subvenciones) y ultimadas todas las justificaciones que la Ciudad de Ceuta puede realizar al Ministerio de Fomento, resulta un saldo definitivo transferido por el Ministerio de Fomento y no justificado por la Ciudad de Ceuta de 3.649.052,36 euros, cantidad con la que quedan liquidadas las subvenciones concedidas al amparo del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y anteriores a los efectos de lo establecido en la Disposición Adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio y la Orden FOM /2252/2014, de 28 de noviembre, citadas.'
El artículo 15.1 de la Ley General Presupuestaria establece:
'Artículo 15. Prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal.
1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal:
a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento.'
Por su parte la Ley General de Subvenciones establece en su art. 39 lo siguiente:
'Artículo 39. Prescripción.
1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.
2. Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.'
Resulta en consecuencia que, determinado el importe pendiente y reclamado en la fecha indicada, en la reunión de la Comisión Bilateral de Seguimiento indicada, no ha transcurrido el plazo de prescripción establecido en la Ley General Presupuestaria y en la Ley General de Subvenciones para el reintegro litigioso.
Procede por tanto desestimar el primer motivo de recurso.
QUINTO-. La Ciudad de Ceuta alega en segundo lugar que a tenor de lo dispuesto en el art. 86 de la Ley General Presupuestaria , el reintegro litigioso debió entenderse como remanente de tesorería a descontar en 'seguras transferenciasfuturas'.
El Abogado del Estado alega que las compensaciones que contempla el art. 86.2 de la Ley General Presupuestaria , no son aplicables a actuaciones de vivienda sin una fecha determinada, sin finalidad definida y sin que exista una normativa de aplicación, portante no puede admitirse 'compensación' en actuaciones inciertas al momento presente, o referidas a Planes Estatales futuros o actuaciones en materia de vivienda que pudieran llevar financiación estatal más allá del ejercicio presupuestario del año 2016.
El precepto reproducido por la actora en apoyo de su pretensión en el escrito de demanda es el pfo. 6 del art. 86 de la ley 47/2003 :
'Sexta. Los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio, que se encuentren en poder de las Comunidades Autónomas, seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen como remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada Comunidad Autónoma.'
Este párrafo no puede tenerse en cuenta fuera del contexto que establece el pfo. 1 del mismo art. 86
1.'Los créditos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado destinados a la financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las Comunidades Autónomas tengan asumidas competencias de ejecución y no hayan sido objeto de transferencia directa en virtud de dicha Ley, habrán de distribuirse territorialmente a favor de tales Comunidades Autónomas, mediante normas o convenios de colaboración que incorporarán criterios objetivos de distribución y, en su caso, fijarán las condiciones de gestión de los fondos, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 de este artículo.'
El párrafo 2 establece las reglas a aplicar en la ejecución de los créditos que hayan de distribuirse territorialmente a favor de las Comunidades Autónomas, para su gestión y administración, una de las cuales es la contemplada en el reproducido pfo. 6.
En el acta de la reunión de la Comisión Bilateral de Seguimiento de 26 de octubre de 2015 se recoge:
'La Ciudad de Ceuta pone de manifiesto que el Consejo de Gobierno aprobó el día 31 de octubre de 2014 un gasto plurianual para las obras de rehabilitación de las viviendas del ARI de la Barriada Santiago Aposto), por importe de 3.523.320,95 euros (1 761,660,47 euros para la anualidad 2015 y 1.761.660,47 euros para la anualidad 2016) y el día 7 de noviembre de 2014 un gasto plurianual para las obras de rehabilitación de las viviendas del ARI de la Barriada Los Rosales, por importe de 6.118.750 euros (3.059.375 euros para la anualidad 2015 y 3.059.375 euros para la anualidad 2016). En total se aprobó un gasto plurianual de 9.642.070,95 euros.
En ambos casos se trata de autorizaciones de gasto y procedimientos administrativos (licitación de obras) iniciados por la Ciudad de Ceuta con anterioridad a la entrada en vigor de la Orden FOM/2252/2014, de 28 de noviembre (4 de diciembre de 2014), antes por tanto, de la supresión de las ayudas para Areas de Rehabilitación íntegra! (ARIS), articulada mediante la aplicación conjunta de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio y la referida Orden FOM/2252/2014, de 28 de noviembre.'
Es decir: a juicio de esta Sala, fueron tomadas en consideración a efectos de que se fijara el saldo, como se hizo, las sumas cuyo 'gasto' había sido acordado antes de la entrada en vigor de la ley 4/2013, y no nos encontramos con una justificación de una previsión de gasto de ese saldo, siendo como alega el Abogado del Estado 'actuaciones inciertas' no compensables por la via pretendida por la actora.
Por el conjunto de razones expuestas, procede la desestimación del recurso y la confirmación del acto administrativo impugnado.
SEXTO-. La desestimación del recurso conlleva, por aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la ley jurisdiccional la condena al pago de las costas a la parte actora.
Fallo
Que debemosDESESTIMAR y DESESTIMAMOSel recurso de contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado de laCIUDAD DE CEUTA, contra la Resolución dictada por la Secretaria de Estado de Infraestructuras Transporte y Vivienda el dia 10 de enero de 2017 por la que se desestima el requerimiento previo efectuado por la Ciudad de Ceuta en relación con la resolución del propio Secretario de Estado de 23 de agosto de 2016 ambos actos administrativos descritos en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, por ser conformes a derecho. Con condena a la actora al pago de las costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
